II SA/Łd 513/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., znak [...]. dc Decyzją z [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 13a ust. 1, art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.p.w.d.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., znak [...] o zmianie prawa do świadczenia wychowawczego i odmowie jego przyznania od 1 grudnia 2020 r. W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że 4 lipca 2019 r. J. B. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę W. B. Na podstawie zgromadzonych dokumentów organ pierwszej instancji ustalił, że skarżący spełnia ustawowe kryteria do przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko na okres od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r., o czym został poinformowany 22 lipca 2019 r. 17 lutego 2021 r. do Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. wpłynął prawomocny od 13 listopada 2020 r. wyrok Sądu Okręgowego w Ł. [...] Wydziału Cywilnego z [...] r., sygn. akt [...] rozwiązujący związek małżeński J. B. oraz E.B., ustalający, że miejscem zamieszkania małoletniej córki stron – W.B. będzie miejsce zamieszkania matki oraz zasądzający od J. B. alimenty w wysokości po 700,00 zł miesięcznie na rzecz córki. Prezydent Miasta Ł. decyzją z [...] r. zmienił prawo do świadczenia wychowawczego przyznanego J. B. na okres od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r. informacją z 22 lipca 2019 r. w ten sposób, że odmówił prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko W.B. w okresie od 1 grudnia 2020 r. W odwołaniu od tej decyzji J. B. podniósł, że świadczenie przekazywał matce dziecka. Organ drugiej instancji utrzymując w mocy decyzję z [...] r. podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że od grudnia 2020 r. skarżący przestał spełniać ustawowe przesłanki do pobierania świadczenia wychowawczego na córkę, która na mocy prawomocnego wyroku sądu zamieszkuje wraz ze swoją matką sprawującą nad nią opiekę i pobierającą na nią świadczenie wychowawcze. W ocenie organu drugiej instancji, w sprawie nie zachodzi przypadek opieki naprzemiennej w rozumieniu art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. Odnosząc się do treści odwołania organ drugiej instancji stwierdził, że świadczenia wychowawcze na dziecko przekazywane były osobie uprawnionej, tj. skarżącemu na konto wskazane we wniosku o ustalenie prawa do świadczeń z 4 lipca 2019 r. Skarżący nie poinformował organu o zmianie miejsca zamieszkania oraz o rozwodzie z żoną, która mieszka z wraz z dzieckiem i sprawuje nad nim opiekę, do czego zobowiązany był niezwłocznie po otrzymaniu prawomocnego wyroku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję J.B. zarzucił jej niezgodność z prawem, a w szczególności z art. 8 i art. 9 k.p.a. Według skarżącego organ drugiej instancji nie odniósł się do zarzutów odwołania. Nie zbadał prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania. Zawęził postępowanie odwoławcze tylko do okoliczności wskazanej jako dodatkowy argument, że świadczenie wychowawcze przekazywał matce dziecka. Istotą odwołania było rażące naruszenie art. 9 i art. 10 k.p.a. przez organ pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. 16 lipca 2021 r. organ administracji złożył wniosek z 9 lipca 2021 r. o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Odpis powyższego wniosku organu administracji wraz z pouczeniem o tym, że stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy doręczono skarżącemu 30 lipca 2021 r. (k. 15 zwrotne potwierdzenie odbioru). Skarżący nie zgłosił żądania przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego zarządzeniem z 11 października 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu odpowiednio w całości albo w części. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o przedstawione powyżej kryteria wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały bowiem podjęte z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. zmieniającą prawo do świadczeń wychowawczych poprzez odmowę ich przyznania od 1 grudnia 2020 r., a więc z mocą wsteczną. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji stanowią przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. świadczenie wychowawcze przysługuje matce lub ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a. Jak natomiast stanowi art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Przepis ten został powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji i stanowił podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji organów obu instancji. W utrwalonym już obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wydawana na podstawie art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. decyzja o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze ma charakter konstytutywny, czyli kształtuje sytuację prawną adresata i działa ze skutkiem ex nunc (z mocą na przyszłość, od daty wydania decyzji) (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2018 r., I SA/Wa 1759/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 kwietnia 2019 r., II SA/Bd 70/19; wyrok WSA w Lublinie z 18 października 2017 r., II SA/Lu 432/17; wyroki NSA: z 27 września 2017 r., I OSK 196/16; z 7 lutego 2018 r., I OSK 1894/17; z 24 maja 2018 r., I OSK 2842/17; z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1269/19; z 15 czerwca 2020 r., I OSK 2390/19). W wyroku z 24 maja 2018 r., I OSK 2842/17 Naczelny Sąd Administracyjny dokonując wykładni art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. stwierdził, że zawarte w art. 25 u.p.p.w.d. regulacje stanowią między innymi podstawę do wydawania decyzji administracyjnych o uznaniu świadczeń za nienależne oraz decyzji o zwrocie nienależnych świadczeń. Zatem przyjęcie poglądu, że na podstawie art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. organ orzeka także w kwestii świadczeń już pobranych oznaczałoby, że w dwóch decyzjach organ rozstrzygałby, w jakimś zakresie, w tym samym przedmiocie – braku podstaw do pobierania świadczenia. Przyjęcie więc takiej wykładni jest nieuzasadnione, gdyż prowadziłoby do założenia nieracjonalności prawodawcy i przyzwolenia na dwukrotnie orzekanie w odrębnych decyzjach w tym samym przedmiocie. Brak jest więc podstaw, by w trybie art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc). W wyroku z 24 maja 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny powołał się także na pogląd wyrażony w wyroku z 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1099/12 dotyczącym wykładni art. 32 ust. 1 u.ś.r., w którym Naczelny Sad Administracyjny wskazał, że: "Ze względu na powszechnie obowiązującą w prawie polskim zasadę lex retro non agit, po to, aby możliwe było wydanie w danej, konkretnej sytuacji decyzji, która by regulowała na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, musiałby takie upoważnienie przepis prawa wyraźnie przewidywać. Ustawa z 2003 r. o świadczeniach rodzinnych takiego uregulowania nie zawiera. Nie jest nim art. 32 ust. 1 u.ś.r. ani działający w powiązaniu z art. 163 k.p.a., ani w związku z art. 16 ust. 6 u.ś.r. Przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r. umożliwia bowiem zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym (ex nunc)". Pogląd ten z uwagi podobieństwo regulacji zawartych w art. 27 ust. 1 i art. 25 u.p.p.w.d. należy także odnieść do wykładni art. 27 ust. 1 tej ustawy. Podzielając powyższe stanowisko, sąd stwierdza, że skoro decyzja wydana w trybie art. 27 u.p.p.w.d. kształtuje sytuację strony wyłącznie na przyszłość, to datą utraty prawa do świadczenia wychowawczego winna być data wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. W trybie art. 27 u.p.p.w.d. nie podlega bowiem uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane. Zważywszy na bezwzględny obowiązek niezwłocznego informowania organu przez osobę otrzymującą świadczenie o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczenia (art. 20 ust. 1 u.p.p.w.d.), w przypadku niedopełnienia tego obowiązku i pobrania świadczenia, które się stronie nie należało (a okres, na jaki przyznano świadczenie dobiegł końca) zamiast procedury uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego, organ zobowiązany jest w oparciu o materialnoprawną podstawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 25 ust. 1 u.p.p.w.d.) wdrożyć postępowanie administracyjne polegające na uznaniu świadczenia pobranego za nienależnie pobrane i doprowadzić do jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi (wydając w tym przedmiocie decyzję administracyjną przewidzianą w przepisach art. 25 u.p.p.w.d.). Nie jest to jednak przedmiot niniejszego postępowania. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji decyzją z [...] r., utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją, działając wstecz, odmówił skarżącemu prawa do świadczeń wychowawczych na dziecko W.B. od 1 grudnia 2020 r., powołując się uzyskanie 17 lutego 2021 r. informacji o prawomocnym wyroku Sądu Okręgowego w Ł. z [...] r., sygn. akt [...], wydanym w sprawie o rozwód oraz związaną z tym zmianę sytuacji rodzinnej skarżącego. Zdaniem sądu, działanie to ze względu na wsteczny charakter, nie znajduje oparcia w przepisach u.p.p.w.d. w zakresie, w jakim prawo do świadczenia wychowawczego zostało już wcześniej skonsumowane, tj. za okres grudzień 2020 r. – styczeń 2021 r. Wyjaśnić przy tym należy, że informacją z 10 marca 2021 r. przyznano świadczenia wychowawcze na dziecko W.B. w wysokości 500,00 zł miesięcznie na okres od 1 lutego 2021 r. do 31 maja 2021 r. E. B., zaś decyzją z [...] r., nr [...] Prezydent Miasta Ł. orzekł w stosunku do skarżącego o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia wychowawczego na dziecko W.B. w wysokości 500,00 zł miesięcznie za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. oraz o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego na dziecko W.B. w wysokości 1 000,00 zł za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. W ocenie sądu, z powyższych względów, decyzje organów obydwu instancji wydane zostały z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisu prawa materialnego art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Prowadząc ponownie postępowanie organ administracji uwzględni ocenę prawną wynikającą z uzasadnienia niniejszego wyroku i wyda rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa. Organ powinien przede wszystkim uwzględnić obowiązującą w demokratycznym państwie prawa zasadę praworządności oraz brak wyraźnego upoważnienia ustawowego do zmiany lub uchylenia przyznanego prawa do świadczenia wychowawczego z mocą wsteczną, wobec czego tego rodzaju zmiana na niekorzyść strony może nastąpić wyłącznie ze skutkiem od daty uchylenia lub zmiany (na przyszłość). Sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a. dc