I OSK 1017/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1573/21 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 5 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1573/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 5 października 2021 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Wnioskiem z dnia 18 marca 2021 r. skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem A. G. Jednocześnie skarżąca oświadczyła, że na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Prezydent Miasta Jaworzna decyzją z dnia 6 maja 2021 r. odmówił przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia, wskazując że strona nie spełnia wymogów do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca. Ponadto, w dniu 17 lipca 2021 r. skarżąca złożyła oświadczenie, w którym zrezygnowała z przyznanego jej wcześniej decyzją z dnia 25 lutego 2021 r. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 12 sierpnia 2021 r. Prezydent Miasta Jaworzna uchylił decyzję własną z dnia 25 lutego 2021 r. o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 października 2021 r., w uzasadnieniu wskazując m.in., że ostatni specjalny zasiłek opiekuńczy został wypłacony za czerwiec 2021 r. Następnie decyzją z dnia 5 października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją uchyliło w decyzję organu I instancji z dnia 6 maja 2021 r. i przyznało stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad mężem w okresie od 1 lipca 2021 r. na czas nieokreślony w kwocie 1.971 zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że strona spełnia wymogi do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Odnosząc się do ustalonego momentu przyznania przedmiotowego świadczenia wskazano, że świadczenie zostało przyznane od dnia 1 lipca 2021 r. ponieważ decyzją z dnia 12 sierpnia 2021 r. uchylona została decyzja przyznająca stronie specjalny zasiłek opiekuńczy, a ostatnie świadczenie wypłacone zostało czerwcu 2021 r. Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 29 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111), dalej powoływanej jako "u.ś.r.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę stwierdził, że analiza art. 24 u.ś.r. pozwala dostrzec, że w odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie normuje sytuacji dotyczącej momentu, od którego takie świadczenie przysługuje. Odmiennie niż ma to miejsce w odniesieniu do świadczeń wymienionych w art. 24 ust. 1 tej ustawy. Zatem oznacza to, że w tym zakresie świadczenie przysługuje od dnia wydania decyzji pozytywnej dla strony, przy czym w polu widzenia należy mieć postanowienia art. 24 ust. 2a u.ś.r., albowiem one wprowadzają w tym zakresie określone odstępstwa, przy czym co jest istotne one w tej sprawie nie mogą być wykorzystane. Dodatkowo Sąd miał na uwadze to, że skarżąca w okresie ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uprawniona była i otrzymywała inne świadczenie przewidziane tą ustawą, a mianowicie specjalny zasiłek opiekuńczy. W świetle powyższego Sąd wyjaśnił jak trzeba rozumieć treść art. 27 ust. 5 u.ś.r. w tym zakresie, w którym mówi on o tym, że "przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną". O osobie uprawnionej do świadczenia można mówić dopiero wówczas, gdy uprawniony do tego organ w prawem przewidzianej formie stwierdzi, że osoba dana spełnia wymogi do otrzymania takiego świadczenia. Oznacza to, że ustawodawca przewidział w tym zakresie wydanie stosownej decyzji lub też dokonanie przez wypowiadający się w sprawie organ takiego ustalenia, że wnioskodawca spełnia wymogi do otrzymania świadczenia, o przyznanie którego występuje do organów administracji. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy swoją decyzję wydał w dniu 5 października 2021 r. i przyznał skarżącej świadczenie z mocą wsteczną od dnia 1 lipca 2021 r. i jak zaznaczył kierował się tym, że skarżąca ostatni specjalny zasiłek okresowy pobrała za czerwiec 2021 r., a wynikło to z tego, że organ I instancji w następstwie decyzji skarżącej uchylił decyzję przyznającą jej wymienione powyżej świadczenie. Sąd wyjaśnił, że skarżąca specjalny zasiłek opiekuńczy otrzymywała do czerwca 2021 r., tj. do momentu wyeliminowania stosownej decyzji z obrotu pranego, fakt ten otworzył organowi odwoławczemu możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od kolejnego miesiąca, czyli przyznał świadczenie z mocą wsteczną. Działanie organu odwoławczego w ocenie Sądu nie naruszyło postanowień art. 24 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r., ponieważ skarżąca dokonała wyboru świadczenia do którego ma uprawnienie, przy czym przyznanie kolejnego świadczenia musi wiązać się z uchyleniem tego, które przysługiwało w okresie wcześniejszym. Ponadto Sąd stwierdził, że uwzględnienie żądania oznaczałoby, że skarżącej za ten sam okres czasu przysługiwałyby dwa różne świadczenia przewidziane przywoływaną ustawą. Rozwiązanie takie nie jest prawidłowe, albowiem nie wynika ono z postanowień wskazanej ustawy. Skoro w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie ma przepisu, który pozwalałby na równoległe pobieranie dwóch różnych świadczeń, to tym samym wypowiadający się w sprawie organ administracji publicznej, takiego żądania nie może uwzględnić. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: 1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego; 2) art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji; 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r., natomiast istota sporu sprowadza się wyłącznie do ustalenia początkowej daty, od której powinno być przyznane skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Skarżąca miała bowiem przyznany wcześniejszą decyzją specjalny zasiłek opiekuńczy, a zatem w takiej sytuacji dochodziło do zbiegu obu świadczeń jako przyznanych z tego samego tytułu. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie natomiast do treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Z powołanych przepisów wynika zatem, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, a co wyklucza - jak zasadnie zauważył Sąd I instancji - możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest zatem brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie. W myśl art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednak należy, że zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne/ Komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane). W sytuacji zatem, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że dopiero po złożeniu przez skarżącą oświadczenia z dnia 19 lipca 2021 r. w którym strona wskazała, że rezygnuje z przyznanego jej wcześniej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, decyzją z dnia 12 sierpnia 2021 r. Prezydent Miasta Jaworzna - działając za podstawie art. 155 K.p.a. – uchylił decyzję 25 lutego 2021 r. przyznającą skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy, przy czym jak wskazano w uzasadnieniu ww. decyzji wniosek o uchylenie specjalnego zasiłku opiekuńczego został złożony w dniu 19 lipca 2021 r., a więc ostatni raz przedmiotowe świadczenie zostało wypłacone za czerwiec 2021 r. W związku z tym, skoro do dnia 12 sierpnia 2021 r. funkcjonowała w obrocie prawnym, decyzja przyznająca skarżącej kasacyjnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem przez ww. opieki nad mężem, to nie było prawnie możliwe wydanie - w czasie obowiązywania tej decyzji - innej decyzji, która na ten sam okres przyznawałaby skarżącej konkurencyjne świadczenie. Zaakcentować przy tym trzeba, że decyzja z dnia 12 sierpnia 2021 r. nie została przez stronę zaskarżona. I. K. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie kwestionowała treści tej decyzji. Skutkiem tego decyzja, uchylająca przyznane skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, stała się ostateczna oraz prawomocna. Okoliczność ta zaś miała w rozpoznawanej decydujące znaczenie. Zaznaczyć trzeba, że na podstawie art. 16 § 1 K.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego powodu organ, podobnie jak i sąd administracyjny, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia. Zgodzić się zatem należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach, że - w realiach rozpoznawanej sprawy - to dopiero wydanie przez Prezydenta Miasta Jaworzna wyżej wspomnianej decyzji z dnia 12 sierpnia 2021 r. uchylającej wcześniej przyznane skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a nie - jak twierdziła strona - złożenie przez nią wniosku z dnia 18 marca 2021 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz z oświadczeniem o wyborze świadczenia korzystniejszego - wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w postaci posiadania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Mając zaś na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., należało przyjąć, że stronie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad mężem począwszy od 1 lipca 2021 r., gdyż nie było prawnej możliwości orzeczenia o przyznaniu tego świadczenia od daty wcześniejszej. Skarżąca kasacyjnie do czerwca 2021 r. otrzymywała specjalny zasiłek opiekuńczy, tj. konkurencyjne świadczenie, co - jak wyżej wspomniano – wykluczało możliwość jednoczesnego pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego. Z tych też powodów skład orzekający nie podzielił wykładni prawa materialnego przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a podzielił pogląd wyrażony w m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 1586/21, z dnia 26 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1859/21, z dnia 3 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 211/21, z dnia 25 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 189/22, z dnia 3 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 630/22, z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 656/22, z dnia 22 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 703/22 oraz z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 1024/22 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji należało uznać, że zarzuty dotyczące błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. okazały się niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.