II SA/Bd 1028/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA [...] Korycka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu M. P. i I. P. od decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Starosta T., na podstawie art. 98 ust. 3, 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 i art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o gospodarce nieruchomościami" lub "ugn") ustalił na rzecz M. L. P. i I. M. P. odszkodowanie za grunt położony w C. przy ul. [...], obręb [...], oznaczony jako działki nr [...] (pow. 0,0012 ha), nr [...] (pow. 0,0013 ha), nr [...] (pow. 0,0177 ha) i nr [...] (pow. 0,0288 ha), zapisane na etapie podziału w księdze wieczystej nr [...], które z mocy prawa przeszły na własność Gminy M. C. pod drogę publiczną – gminną, zgodnie z ostateczną decyzją Burmistrza M. C. z [...] lutego 2020 r. nr [...], przyznając ww. odszkodowanie w łącznej kwocie [...]zł (obejmującej: wartość gruntu – [...] zł, wartość składników budowlanych - [...] zł, wartość pojedynczych drzew i nasadzeń – [...] zł) i zobowiązując Burmistrza M. C. do jego wypłaty na rzecz ww. jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia uostatecznienia się decyzji. Organ I instancji stwierdził, że w sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki z art. 98 ust. 3 ugn do ustalenia odszkodowania za przejęte z mocy prawa działki gruntu. Wskazał, że odszkodowanie zostało ustalone na podstawie sporządzonego przez E. D.-C. operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2021 r. określającego wartość rynkową nieruchomości. Podkreślił, że operat ten stanowi wiarygodny dowód w sprawie, określa właściwy rynek nieruchomości podobnych, jest kompletny oraz sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 555, dalej powoływanego jako "rozporządzenie RM") a także standardami zawodowymi ustalonymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych. Dlatego też, organ przyjął go jako dowód w sprawie i uznał go jako podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w sporządzonym operacie określono wartość rynkową nieruchomości w oparciu o podejście porównawcze, metodą porównywania parami, przyjmując do porównania w ramach wyceny przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych tj. przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w związku z tym, iż wyceniane działki gruntu przeznaczone są pod drogi publiczne, a rzeczoznawca majątkowy analizując lokalny rynek - w poszukiwaniu transakcji nieruchomości podobnych nabywanych na cele dróg publicznych - nie znalazł nieruchomości podobnych o tożsamym przeznaczeniu. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Gmina M. C. domagając się jej uchylenia w zaskarżonym zakresie oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie orzeczenia co do istoty sprawy poprzez ustalenie właściwej kwoty odszkodowania za prawo własności przedmiotowej nieruchomości po uprzednim dopuszczeniu dowodu z opinii innego biegłego z zakresu szacowania wartości nieruchomości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania: - art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej powoływanej jako "kpa") w zw. z art. 75 § 1, art. 78 § 1 i 2 a contrario oraz art. 84 § 1 kpa polegające na zaniechaniu wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie poprzez odstąpienie od dopuszczenia dowodu z opinii innego biegłego z zakresu szacowania wartości nieruchomości, w sytuacji gdy odwołująca sformułowała taki wniosek, a opinia biegłej E. D.-C. z dnia [...] grudnia 2020 r. wraz z uzupełnieniem z dnia [...] lutego 2021 r. jest wadliwa z uwagi na niewłaściwą metodologię sporządzenia opinii, sprzeczną z dyrektywą zawartą w § 36 ust. 4 rozporządzenia RM, co skutkowało ustaleniem przez organ zawyżonej kwoty odszkodowania, - art. 107 § 3 kpa poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego skutkującej - nieuzasadnionym przyznaniem waloru wiarygodności i rzetelności opinii sporządzonej przez biegłą E. D.-C. w sytuacji gdy opinia ta sporządzona została w sposób sprzeczny z dyrektywą zawartą w § 36 ust. 4 rozporządzenia RM, a biegła nie przedstawiła racjonalnych argumentów przemawiających za odstąpieniem od regulacji rozporządzenia RM, a także skutkującej - nieuzasadnionym pominięciem przy czynieniu ustaleń faktycznych w sprawie protokołów uzgodnień z przeprowadzonych rokowań obejmujących porozumienia z właścicielami innych nieruchomości, których własność przeszła na Gminę M. C. jako działek wydzielonych pod drogi w zakresie należnego im odszkodowania, w sytuacji gdy z uwagi na rodzaj przeznaczenia przejętych przez gminę nieruchomości (kluczowy z uwagi na preferowaną przez ustawodawcę metodologię wyceny) dokumenty te stanowiły jedyną miarodajną podstawę do czynienia ustaleń na temat wysokości odszkodowania należnego uczestnikom; 2) prawa materialnego tj. art. 98 ust. 3 w zw. art. 129 ust. 5 pkt 1 ugn w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia RM poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów i ustalenie wysokości odszkodowania za prawo własności nieruchomości, które z mocy prawa przeszło na Gminę M. C. w sposób sprzeczny z dyrektywami ustalania wysokości odszkodowania i przyznanie odszkodowania w nieadekwatnej (zawyżonej) kwocie. Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji podkreślił, że przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, punktem wyjścia dla potrzeb ustalenia odszkodowania, przewidzianego w art. 98 ust. 3 ugn, są transakcje nieruchomościami drogowymi, co wynika z § 36 ust. 4 rozporządzenia RM, przy czym rynek na jakim one mogą być realizowane obejmuje rynek lokalny (obszar gminy lub powiatu), a także obecnie rynek regionalny (obszar województwa), co z kolei wynika z § 36 ust. 2 rozporządzenia RM. Wykorzystanie zaś w procesie szacowania danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości będzie miało zastosowanie jedynie wówczas, gdy brak jest wystarczających danych dotyczących transakcji drogowych występujących na rynku lokalnym i regionalnym. W tym kontekście Wojewoda stwierdził, że organ I instancji błędnie dokonał oceny sporządzonego w sprawie przez E. D.-C. operatu szacunkowego i dopuścił go jako dowód w sprawie, gdyż w operacie tym przyjęto przeznaczenie przeważające wśród gruntów sąsiednich (tj. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną), co stanowi wyjątek z § 36 ust. 4 rozporządzenia RM, którego zastosowanie dopuszczalne jest dopiero w sytuacji, gdy autor operatu wykaże, że nie jest możliwe dokonanie wyceny nieruchomości w oparciu o ceny nieruchomości drogowych, co w sprawie nie miało miejsca, gdyż ww. biegła w sporządzonej wycenie jedynie ogólnikowo wskazała na przeanalizowanie rynku lokalnego w poszukiwaniu transakcji nieruchomości podobnych nabywanych na cele dróg publicznych i brak odnalezienia nieruchomości podobnych o tożsamym przeznaczaniu. Oznacza to, zdaniem organu II instancji, że biegła nie wykazała, iż dokonała analizy transakcji drogowych na rynku lokalnym, jak i na rynku regionalnym, a zatem co najmniej przedwcześnie przyjęła w ramach wyceny nieruchomości przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, gdyż bez przedstawienia analizy właściwego rynku lokalnego i regionalnego transakcji podobnymi nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, a tylko brak wystarczających danych dotyczących takich transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny (tj. w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych na wskazanym rynku) i dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród grantów przyległych do szacowanej nieruchomości. Organ II instancji podkreślił ponadto, że w sporządzonym operacie szacunkowym na stronie 5 biegła zapisała: "Data, na którą określono i uwzględniono w wycenie stan przedmiotu wyceny - wyceny dokonano według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji. zatwierdzającej podział nieruchomości tj. [...].07.2020 r.", tymczasem decyzja Burmistrza C. zatwierdzająca podział nieruchomości oznaczona jest datą [...] lutego 2020 r. Uwzględniając powyższe błędy operatu organ II instancji stwierdził, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie może stanowić podstawy do ustalenia przedmiotowego odszkodowania w postępowaniu administracyjnym oraz, że nie można zgodzić się z oceną organu I instancji, iż został on wykonany zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami rozporządzenia RM. Organ II instancji podniósł również, że wskazania co do ponownego rozpatrzenia sprawy wynikają wprost z poczynionych rozważań oraz, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, należy przede wszystkim przeprowadzić postępowanie dowodowe z poszanowaniem ww. przepisów i ocenić wartość dowodową opinii rzeczoznawcy majątkowego, sprawdzając czy operat szacunkowy nie zawiera błędów. Powołując się na zasadę dwuinstancyjności postępowania organ II instancji wskazał, że wobec konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa oraz wobec faktu, iż zastosowanie w niniejszej sprawie art. 136 kpa i przeprowadzenie przez organ odwoławczy ww. czynności postępowania wyjaśniającego w tak znacznym zakresie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, zobligowany był do wydania decyzji kasacyjnej. Na powyższą decyzję I. P. i M. P. wnieśli sprzeciw (błędnie określony jako skarga) domagając się jej uchylenia w całości, w oparciu o zarzuty naruszenia: 1) przepisów postępowania, mających istotnych wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i stwierdzenie, że w sprawie zaszły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania jej do ponownego rozpoznania, pomimo tego, że decyzja będąca przedmiotem analizy Wojewody Kujawsko-Pomorskiego nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, zaś sygnalizowany przez organ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy został już wyjaśniony na etapie postępowania prowadzonego przez organ I instancji lub - w ostateczności - mógł podlegać uzupełnieniu na etapie postępowania drugiej instancji; - art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy polegające na nieuwzględnieniu przez organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji treści pisma z dnia [...] lutego 2021 r. sporządzonego przez biegłą E. D.-C. pt. "Ustosunkowanie się do zarzutów", w którego treści biegła w rzeczowy, kompletny oraz wyczerpujący sposób odniosła się do zarzutów podnoszonych przeciwko niej przez organ I instancji - co finalnie doprowadziło Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego do wydania decyzji, która co do swojej istoty nakazuje organowi I instancji ponowne skierowanie do biegłej tych samych zarzutów, na które to zarzuty biegła udzieliła już w dniu [...] lutego 2021 r. odpowiedzi, a w efekcie więc w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja, której wykonanie jawi się jako bezcelowe oraz zmierzające do zbędnego przedłużenia postępowania. 2) przepisu prawa materialnego, tj. 36 ust. 4 rozporządzenia RM poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i stwierdzenie, że ze strony biegłej E. D.-C. doszło do naruszenia tego przepisu, a tym samym do sporządzenia operatu który w niedostateczny sposób wyjaśniał przyjętą metodologię badania, pomimo tego, że biegła w swoim piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. w rzeczowy, kompletny oraz wyczerpujący sposób odniosła się do zarzutów podnoszonych przeciwko niej w tym zakresie oraz wyjaśniła przyjętą przez siebie metodologię badania. Wnoszący sprzeciw, w szczególności podkreślili, że w sprawie organ II instalacji przyjął, że przeprowadzone postępowanie dowodowe było niekompletne i wymagało zlecenia kolejnej opinii z zakresu biegłego, z czym się nie można zgodzić, gdyż wszystkie zarzuty, jakie organ posiadał do sporządzonej w sprawie opinii były już przedmiotem postępowania dowodowego przed organem I instancji i były przedmiotem udzielenia przez biegłą dodatkowych wyjaśnień w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r., które organ całkowicie pominął. W piśmie tym zaś, biegła rzeczowo, kompletnie i wyczerpująco odniosła się do zarzutów dotyczących przyjętej przez biegłą metodologii wyceny i powodów zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia RM, ale również potwierdziła, iż zawarta w treści operatu na stronie 5 data: [...] lipca 2020 r. stanowiła jedynie omyłkę pisarską i, że datą, która miała decydujące znaczenie dla przedmiotowej opinii była data wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości tj. [...] lutego 2020 r. Z tego stanu rzeczy wynika, zdaniem wnoszących sprzeciw, że przeprowadzanie ponowne postępowania dowodowego przed organem I instancji jest w tym zakresie zbędne, gdyż zmierzałoby do usunięcia rzekomych braków, które zostały już uzupełnione i usunięte. I. P. i M. P. podkreślili również, że decyzja organu I instancji była decyzją prawidłową i zgodną z obowiązującymi przepisami prawa, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji było postępowaniem pozbawionym wad uzasadniających jego ponowną rewizję i, że działanie Wojewody należy ocenić jako niesłuszne oraz niesprawiedliwe, zmierzające jedynie do sztucznego przedłużenia postępowania i do wyjaśniania kwestii, które zostały już wyjaśnione w toku postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie i podkreślając, że w sprawie zaszła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, tj. sporządzenia operatu szacunkowego i wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa, dlatego też nie można było zastosować art. 136 kpa, gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiony w sprawie sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. W związku z tym, iż w następstwie wniesionego sprzeciwu kontroli Sądu poddana została wydana na postawie art. 138 § 2 kpa decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lipca 2021 r. o uchyleniu w całości decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2021 r. i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zakres kontroli przez sąd administracyjny decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"). Przepis ten stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu II instancji została oparta na przesłankach uprawniających do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa. Sąd administracyjny nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy objętej sprzeciwem. Decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 kpa, stanowiąc typowe rozstrzygnięcie procesowe, nieprzesądzające o istocie sprawy administracyjnej, nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, lecz stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu I instancji. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 kpa również Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się określone w art. 138 § 2 kpa przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy prawidłowo uznał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, rzeczoznawca majątkowy bowiem w przyjętym przez organ I instancji jako dowód w sprawie operacie szacunkowym z dnia [...] lutego 2011 r., określając wartość przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], wobec stwierdzenia braku wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku lokalnym, zaniechała zbadania rynku regionalnego i przyjęła przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, czym naruszyła § 36 ust. 4 w zw. z § 36 ust. 2 i § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia RM, a to oznacza, że wykonany przez nią operat nie mógł być uznany za miarodajny dowód w sprawie, o którym mowa w art. 130 ust. 2 ugn, co skutkować musiało uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem mu sprawy do ponownego rozpatrzenia celem sporządzenia w sprawie nowego operatu szacunkowego. Obowiązek ten leży zaś w gestii organu I instancji. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było, stosownie do art. 98 ust. 3 ugn, ustalenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogę publiczną - gminną, z nieruchomości której podział został dokonany na wniosek właścicieli, które przeszły z mocy prawa, na własność Gminy M. C. z dniem, w którym decyzja Burmistrza C. z dnia [...] lutego 2020 r. zatwierdzająca podział stała się ostateczna – tj. [...] lutego 2020 r. Nie budziło wątpliwości w sprawie, że wydzielone na wniosek właścicieli działki gruntu były położone na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowanie przestrzennego, obowiązującym w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział, pod drogę publiczną, a zatem na dzień wydania decyzji były one przeznaczone pod inwestycję drogową (§ 36 ust. 4 ugn). Instrumentem ochrony majątkowych interesów właścicieli gruntów przeznaczonych pod drogę, jest przewidziana w art. 98 ugn możliwość zawnioskowania w takiej sytuacji przez nich o podział nieruchomości, co skutkuje przejściem z mocy prawa na jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa prawa własności takiego gruntu, za odszkodowaniem (98 ust. 3 ugn), ustalanym po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale (130 ugn). W takich przypadkach, do wyceny stosuje się, na mocy § 36 ust. 6 pkt 2, odpowiednio przepisy § 36 ust. 1-4 rozporządzenia RM. Bezpośrednim przedmiotem regulacji § 36 ust. 1-4 rozporządzenia RM jest określenie wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363). Z mocy jednak § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia RM, przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio m.in. przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 ugn, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia RM wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn bez uwzględnienia ustaleń decyzji; nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej, zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W ust. 3 tego paragrafu unormowano tryb ustalania wartości rynkowej nieruchomości w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Zgodnie natomiast z ust. 4, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych; przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W świetle treści przytoczonych unormowań, należy stwierdzić, że przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia RM należy odczytywać w ten sposób, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyrok NSA z: 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1395/13, 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15, 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1816/13 – dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query). Przy czym zwrot "chyba, że" oznacza, że tylko w wypadku zajścia zdarzenia, o którym mowa w zdaniu podrzędnym (określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych), nie nastąpi to, o czym mowa w zdaniu nadrzędnym (wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych). Dopiero zatem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia i wykorzystanie podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Dopiero, jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym (por. wyroki NSA z: 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1541/19, 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1642/11, 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15 oraz 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4132/18 – dostępne jw.). Tym samym, szacując wartość nieruchomości drogowej, rzeczoznawca winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego, tj. wojewódzkiego (por. wyroki NSA z: 14 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1751/16, 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 1583/17, 13 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 830/17 oraz 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2252/17 i I OSK 2253/17 oraz wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r. – dostępne jw.) Skoro ustalony porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, to oznacza to, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego, a jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, to dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Odszkodowanie winno odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, dlatego kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być ostatecznością. Biegły winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego – wojewódzkiego. Obowiązany jest on wykazać w sporządzonym przez siebie operacie, że nie istniała możliwość określenia wartości nieruchomości na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Przy czym przy ocenie istnienia rynku takich nieruchomości nie ma dostatecznych podstaw do tego by umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączać z kategorii umów rynkowych; kontrakty takie także są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć one pewne cechy szczególne (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2311/15 – dostępny jw.). W pojęciu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych mieszczą się kwoty odszkodowań za te nieruchomości (patrz wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1831/13 – dostępny jw.). Uwzględniając powyższe rozważania stwierdzić należy, że rzeczoznawca majątkowy E. D.-C. nie mogła przyjąć, jak wynika to wprost z wyjaśnień zawartych na stronie 9 operatu szacunkowego, że brak możliwości przyjęcia jako podstawy wyceny transakcji działkami drogowymi "na rynku lokalnym", stanowiącym przedmiot analizy rzeczoznawcy, uzasadnia – z uwagi na brak odnalezienia na tym rynku nieruchomości podobnych o tożsamym przeznaczaniu - sięgnięcie po transakcje działkami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych na tym rynku. Oparty na takim, sprzecznym z omówionymi powyżej przepisami rozporządzenia RM założeniu, operat słusznie został zakwestionowany przez organ II instancji. Brak analizy rynku regionalnego prawidłowo doprowadził organ II instancji do wniosku, że operat ten nie mógł stanowić podstawy ustalenia odszkodowania. Także odgórne wykluczenie transakcji z protokołów uzgodnień przedstawionych przez Gminę M. C., o czym wskazała biegła w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r., w świetle poczynionych uwag nie zasługuje na aprobatę. Jak wskazano powyżej ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, która jest sporządzana w formie operatu szacunkowego (por. art. 130 ust. 2 ugn). Nie ulega więc wątpliwości, że jest to kluczowy dowód w sprawie. Co prawda okoliczność ta w razie stwierdzenia wadliwości takiego operatu, sama w sobie nie daje jeszcze podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, gdyż organ odwoławczy mógłby uzupełniająco przeprowadzić postępowanie dowodowe również w tym zakresie np. zwracając się do rzeczoznawcy majątkowego celem wyjaśnienia kwestii niezbędnych do oceny wiarygodności operatu, jednak w sytuacji, gdy dostrzeżone przez organ odwoławczy nieprawidłowości sporządzonej wyceny wskazują wprost na sprzeczność z przepisami prawa, z wiedzą ogólną, zasadami logicznego myślenia lub z innymi dowodami, które przekreślają wiarygodność dowodową operatu szacunkowego, brak jest podstaw do jakiejkolwiek formy poprawy tak sporządzonego operatu w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Zlecanie zaś przez organ odwoławczy rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia nowej wyceny, stanowiłoby przekroczenie jego kompetencji z art. 136 kpa, a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Choć więc w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość opinia biegłego może być uzupełniona w trybie art. 136 kpa (zauważyć należy, że uzupełnienie sporządzonego operatu szacunkowego w niniejszej sprawie miału już miejsce i nie doprowadziło do wyeliminowania błędów operatu) to jednak ponowne przeprowadzenie tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (por. wyrok NSA z 11 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 564/09 – dostępny jw.). Wykluczenie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2021 r. z uwagi na prawidłowo zdaniem Sądu dostrzeżone w nim błędy wynikające z zaniechania analizy rynku regionalnego nieruchomości drogowych, a tym samym potrzeba ponownego sporządzenia operatu szacunkowego, ze wskazaniem organu II instancji na potrzebę respektowania przepisów prawa, stanowi podstawę do wydania decyzji kasacyjnej w sprawie. Z uwagi na istotność dowodu z operatu szczepowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania, dostrzeżone przez organ odwoławczy nieprawidłowości sporządzonej wyceny, wskazujące wprost na jej sprzeczność z przepisami prawa (§ 36 ust. 4 rozporządzenia RM), nie mogły być uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego, gdyż wymagały sporządzenia operatu szacunkowego opartego o analizę transakcji nieruchomościami drogowymi z rynku lokalnego i rynku regionalnego z uwzględnieniem umów mających za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, zawartych ugód co do ceny (odszkodowania) za przejęte z mocy prawa nieruchomości drogowe. Taki zakres postępowania wyjaśniającego, koniecznego do przeprowadzenia w sprawie, wymagał wydania decyzji kasacyjnej i wbrew stanowisku wnoszących sprzeciw nie może być kwalifikowany jako zbędne przedłużenia postępowania. Powyższe rozważania doprowadziły Sąd do wniosku, że zarzuty wnoszących sprzeciw nie zasługują na uwzględnienie, gdyż decyzja SKO wymienia tego rodzaju nieprawidłowości w zakresie ustalenia i wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, które wskazują na konieczność uchylenia decyzji organu I instancji w oparciu o art. 138 § 2 kpa i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wobec powyższego Sąd, w oparciu o art. 151a § 2 ppsa, wniesiony w sprawie sprzeciw oddalił.