II GSK 2246/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Muszynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 608/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Muszynie na uchwałę Rady Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój z dnia 20 marca 2018 r. nr L/330/18 w przedmiocie ustalenia stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 608/20, oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Muszynie na uchwałę Rady Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój z dnia 20 marca 2018 r., nr L/330/18, w przedmiocie ustalenia stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych. Prokurator Rejonowy w Muszynie złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego zmianę w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonego § 1 ust. 2 uchwały nr L/330/18 Rady Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój z dnia 20 marca 2018 r. w sprawie stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 13b ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 218; powoływanej dalej jako: u.d.p.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wskazaną normę kompetencyjną do stanowienia prawa miejscowego można interpretować rozszerzająco, co skutkowało przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że Rada Gminy była uprawniona do uchwalenia prawa miejscowego niezgodnego z aktem wyższego rzędu (tj. modyfikującego treść ustawy), jak też uchwalenia aktu prawa miejscowego w zakresie przekraczającym delegację ustawową; - art. 13f ust. 1 ustawy z ust. 3 i 4 u.d.p. poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że Rada Gminy była uprawniona do rozszerzenia katalogu przesłanek ustawowych określających sytuacje powstania obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określono w § 2 tego artykułu. W rozpoznawanej sprawie, wobec niestwierdzenia wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do uznania, że zachodzi nieważność postępowania. Z tego względu kontrola zaskarżonego wyroku przeprowadzona została w granicach skargi kasacyjnej, przy uwzględnieniu zarzutów sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej w odniesieniu do tego rozstrzygnięcia. Przechodząc do oceny tych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tego względu podlega oddaleniu. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są ze sobą zbieżne i sprowadzają się do kwestionowania możliwości określenia przez Radę Gminy wysokości opłaty dodatkowej za uiszczenie opłaty za parkowanie pojazdów mechanicznych w zaniżonej wysokości lub za przekroczenie opłaconego czasu parkowania. W pierwszej kolejności należy zauważać, że ustalenie obowiązku uiszczenia opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowej, w związku z postojem pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania lub w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1 a i b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 470; dalej: u.d.p.), było już wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Jak wynika z rozstrzygnięć sądów w tych sprawach, za ugruntowany należy uznać pogląd, że obowiązek uiszczenia opłaty - zarówno za postój w strefie płatnego parkowania, jak i opłaty dodatkowej - jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa (zob. wyroki NSA: z 18 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 495/18; z 29 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 2116/19; z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 4350/16; z 9 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1683/15, z 12 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2152/11). W tym zakresie wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. – jak już wyżej wskazano – korzystający z drogi jest zobowiązany do uiszczenia opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania, którą pobiera się z tytułu zajęcia miejsca parkingowego w celu postoju pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania, w określone dni oraz godziny lub całodobowo (art. 13b ust. 1 u.d.p.). Z kolei art. 13f ust. 1 u.d.p. stanowi, że za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową, a rada gminy (rada miasta) określa wysokość tej opłaty oraz sposób jej pobierania. Zastosowanie przez ustawodawcę w przytoczonych powyżej przepisach formuły "pobiera się" wskazuje jednoznacznie, że obowiązek uiszczenia opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania i opłaty dodatkowej, powstaje z chwilą zajścia zdarzeń wskazanych w przepisach cyt. ustawy o drogach publicznych, a zatem wynika on wprost z tych przepisów, a więc powstaje z mocy samego prawa. Skoro więc wskazany obowiązek powstaje z mocy prawa i art. 13f ust. 1 u.d.p. określa sytuacje w których powstaje obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej, to nie można interpretować tego przepisu (jak to trafnie zauważył Sąd I instancji) opierając się na zawężającej interpretacji art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Ograniczenie się (jak to czyni autor skargi kasacyjnej) wyłącznie do wykładni językowej wskazanych przepisów niweczyłoby cel instytucji prawnej opłaty dodatkowej, gdyż prowadziłoby do nieakceptowalnego z punku widzenia celu art. 13f ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych wniosku, iż wystarczy uiścić opłatę w minimalnej wysokość przewidzianej w uchwale, aby - jak trafnie zauważył to organ - "parkować samochód bez ograniczenia czasowego i bez żadnych negatywnych konsekwencji". W orzecznictwie i nauce prawa podkreśla się, że "wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym" (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., FPS 14/99, ONSA z 2000 r. Nr 3, poz. 92). Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego (wyrok z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II FSK 976/08; wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I FSK 637/10 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz powoływany tam L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 75 i n.). Zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie powinna zatem prowadzić do wniosku, że interpretatorowi wolno zignorować wykładnię systemową i funkcjonalną (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2002 r., s. 275). Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Z tego względu w każdym przypadku, gdy nasuwa się podejrzenie, że wynik wykładni językowej może okazać się nieadekwatny, interpretator powinien go skonfrontować z wykładnią systemową i funkcjonalną. Ustalając zatem znaczenie językowe przepisu, należy brać pod uwagę także jego kontekst systemowy i funkcjonalny, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 74 oraz wyrok z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II FSK 976/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielając ten pogląd, Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo zwraca uwagę na to, że nigdy zasada prymatu wykładni językowej nie miała w orzecznictwie sądów administracyjnych absolutnego charakteru. W orzecznictwie podkreśla się, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Należy stosować wszystkie dyrektywy wykładni (językowe, systemowe, funkcjonalne), niezależnie od tego, czy uzyskano już wcześniej jednoznaczność interpretowanych zwrotów czy też nie. Wszystkie wskazane dyrektywy powinny być użyte, jeżeli chce się ustalić rzeczywiste znaczenie przepisu (W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006, s.551-555, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 21). W wyroku z dnia 16 grudnia 2008 r. (sygn. akt I OSK 93/08 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA stwierdził natomiast, że "wykładnia językowa musi być uwzględniona wraz z wykładnią systemową, wykładnią funkcjonalną. Obowiązek taki wynika z wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która chroni prawa jednostki, stanowi też o prawie jednostki do działania organów państwa rzetelnie, sprawnie." Zdaniem NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie brak podstaw do kwestionowania możliwości ustalenia w zaskarżonej uchwale przez Radę Gminy opłaty dodatkowej za uiszczenie opłaty w zaniżonej wysokości lub za przekroczenie opłaconego czasu parkowania. Opierając się na wykładni funkcjonalnej i systemowej art. 13f ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych należy bowiem uznać, iż oba te przypadki oznaczają nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdów mechanicznych w wymaganej przepisami wysokości. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są chybione i na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.