II SA/Łd 696/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 10 października 2018 r. nr LXXVI/2075/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: A, B, C i D oraz zachodniej granicy miasta Łodzi 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym działki o numerze ewidencyjnym 36/2, położonej w obrębie geodezyjnym B-55, w części przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną rezydencjonalną oznaczonej na załączniku graficznym symbolem 4 MR; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Łodzi na rzecz skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala. dc II SA/Łd 696/21 U Z A S A D N I E N I E A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 10 października 2018 r. nr LXXVI/2075/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: A, B, C i D oraz zachodniej granicy miasta Łodzi Spółka wskazała, że jest właścicielem działki o nr ewid. 36/2 obr. [...] oraz 39/2 obr. [...] i wniosła o stwierdzenie nieważności planu w części dotyczącej zapisów: a) § 19 ust. 1 pkt 1 - w zakresie kwalifikacji terenu działki nr ewid. 36/2 obr. [...] jako przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną rezydencjonalną - M4, a w konsekwencji uniemożliwienie realizacji zmierzenia zagospodarowania z planowanym przez Spółkę projektem; b) § 18 ust. 3 i ust. 5 oraz § 19 ust. 3 i ust. 4 - poprzez określenie niekorzystnych dla skarżącej zapisów parametrów zabudowy oraz ustalenie minimalnych powierzchni odpowiednio 1500 m2 i 2000m2 dla nowo wydzielanych działek, co powoduje znaczne ograniczenie przygotowywanej na części działki 36/2 inwestycji mieszkaniowej, a tym samym poniesienie straty znacznych rozmiarów; c) § 27 ust. 1 - poprzez ustalenie na terenie działki nr ewid. 39/2 obr [...] terenów zieleni na części działki 36/2 naturalnej ZN, a tym samym uniemożliwienie dokonania podziałów geodezyjnych terenu inwestycji objętej ostatecznym pozwoleniem na budowę Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].10.2018 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę dla zespołu 23 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. W skardze podniesiono zarzut naruszenia: 1) art. 1 ust. 2 pkt 2, 6, 7, art. 6 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 293) - dalej także u.p.z.p. poprzez przekroczenie zasady władztwa planistycznego, poprzez wprowadzenie na teren działki 39/2 obr.[...] jednostki ZN, tj. zieleni naturalnej, z pominięciem przy tworzeniu planu wydanych na terenie działki nr ewid. 39/2 obr. [...] ostatecznych decyzji Prezydenta Miasta Ł.: • z dnia [...].10.2018 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę dla zespołu 23 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej; • z dnia [...].10.2018 r. Nr [...] r. o pozwoleniu na rozbiórkę fragmentów budynku rekreacyjnego i dwóch budynków gospodarczych i pozwoleniu na budowę budynku usługowo-handlowo-biurowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą; • z dnia [...].10.2018 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku usługowo-handlowo-biurowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą; 2) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegającym na nieuzasadnionej zamianie kierunków zagospodarowania przeważającej części terenów oznaczonych w planie z M4 na MN i ustalenie na terenie działki skarżącej jednostki M4 zamiast planowanej w Studium MN, co skutkuje niemożnością zrealizowania na terenie działki 39/2 obr. [...] drugiej części osiedla domów jednorodzinnych, czyli w sytuacji gdy Prezydentowi Miasta Ł. były już znane plany inwestycyjne na obu w/w działkach. Na ten teren w dniu [...].06.2013 r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy [...]., na podstawie której Inwestor wykonał projekt budowlany przewidującej analogiczną zabudowę jednorodzinną jak na działce nr ewid. 39/2 obr. [...], zaś Prezydent Miasta Ł. procedował w sposób przewlekły w/w postępowanie, aż do dnia wejścia w życie skarżonego planu. 3) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740) w zw. z art. 6 i 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP, polegającym na nadmiernym i nieuzasadnionym ograniczeniu Spółki w możliwości korzystania ze swojej nieruchomości; 4) art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców z dnia 6 marca 2018 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1292), poprzez ograniczenie chronionej konstytucyjnie swobody działań gospodarczych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że interes Spółki - właściciela działek położonych na obszarze objętym planem znajduje ochronę w przepisach kodeksu cywilnego a jeżeli tak, to interes ten przybiera postać interesu prawnego, co oznacza, że jego naruszenie ustaleniami planu daje właścicielowi przymiot strony w postępowaniu toczonym przez sądem administracyjnym w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako przepisy prawa miejscowego, stanowią źródło norm, które mogą modyfikować dopuszczalne sposoby korzystania przez właściciela z nieruchomości, zatem jeżeli zapisy planu dotyczą czyjejś nieruchomości, to należy przyjąć, że uchwała w przedmiocie planu w sposób niedopuszczalny narusza interes prawny tego podmiotu. W sytuacji gdy skarżąca posiada (są właścicielami) nieruchomości położonej na obszarze objętym kwestionowaną uchwałą i ustalenia jej mają istotne znaczenie w kwestii przeznaczenia ich nieruchomości, to już wystarczy do uznania, że interes prawny strony skarżącej został naruszony (podobnie wyrok WSA w Łodzi z dnia 02.12.2016 sygn. akt II SA/Łd 693/16). Przewidziane w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym naruszenie interesu prawnego właściciela działek, to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ gminy norm prawnych powszechnie obowiązujących. Do jego naruszenia dochodzi wówczas, gdy uchwała ogranicza, znosi, uniemożliwia realizację uprawnienia skarżącego, a jednocześnie czyniąc to narusza prawo i to w sposób istotny. Odnosząc się do zarzutu przekroczenia zasady władztwa planistycznego autor skargi wskazał, że z mocy przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina jest uprawniona do ustalania przeznaczenia terenów pod określone funkcje, określania sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy i dokonuje tego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 14 ww. ustawy). To uprawnienie gminy - doktrynalnie określane jako władztwo planistyczne - nie oznacza jednak dowolności przyjętych rozwiązań planistycznych. Za prawnie wadliwe ustalenia planu uznaje się zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. W każdym bowiem przypadku w odniesieniu do konkretnego przyjętego rozwiązania planistycznego gmina musi wykazać jego celowość i zasadność z punktu widzenia interesu publicznego, bądź z punktu widzenia interesu określonej grupy społecznej. O ile Gmina dysponuje zespołem uprawnień w zakresie kształtowanym przepisami art. 3 ust.1 u.p.z.p., doktrynalnie określanym władztwem planistycznym nie oznacza, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane, a co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe (zob. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 1959/09). Zdaniem NSA (wyrok z 13.12.2018 r., II OSK 3180/18) przy ocenie naruszenia interesu prawnego jednostki i tego, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego, należy wyważyć interes społeczny i indywidualny. I tak, np. interesem społecznym może być przeznaczenie określonych nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną, drogi publiczne, podczas gdy interes indywidualny wyraża się w tym, że każdy z właścicieli konkretnej działki chce mieć możliwość zagospodarowania swojej działki według własnego uznania. Naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości, które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności. Przy uchwalaniu planu miejscowego może też dojść do kolizji interesów indywidualnych. W takiej sytuacji należy wyważyć interesy indywidualne, aby móc ocenić, czy nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego i czy naruszono interes prawny określonych podmiotów dla zaspokojenia interesu prawnego innych podmiotów, a jeśli tak, to czy nastąpiło to zgodnie z prawem. Ingerencja gminy w sferę prawną podmiotu, naruszająca prawo własności, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności. Trudno się dopatrzyć w niniejszej sprawie uzasadnienia argumentacji pozwalającej uznać, że Rada Miasta Łodzi dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach. Nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia dla ograniczenia prawa własności Skarżącej, bowiem nie występuje jakakolwiek przesłanka nadrzędności interesu publicznego, który mógłby dać podstawę do uznania, iż ten interes przeważa nad interesem prywatnym. Gmina to wspólnota mieszkańców, a jej zadaniem podstawowym jest zaspokajanie potrzeb tej wspólnoty (art. 166 ust. 1 Konstytucji). Oznacza to, że prowadząc konkretną politykę w ramach przyznanych kompetencji, w tym planistyczną, gmina obowiązana jest zwracać uwagę na potrzeby wszystkich mieszkańców. Każdy bowiem mieszkaniec gminy, członek wspólnoty samorządowej, ma prawo oczekiwać, że jego interesy będą brane pod uwagę w działaniach gminy. W tych okolicznościach co najmniej niezrozumiałym jest to, iż znając w 2018 r. plany inwestycyjne Skarżącej całkowicie, bez żadnego uzasadnienia je zlekceważyła, wprowadzając oderwane od rzeczywistego stanu zapisy dotyczące działek 39/2 jak i 36/2 obr. [...] W niniejszej sprawie inkryminowane zapisy planu miejscowego ewidentnie naruszają zasadę proporcjonalności. Regulacja w zapisach wskazanych we wstępie prowadzi do wniosku, iż regulacja taka nie jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, zaś jej efekty nie pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na Skarżącą. Z przepisów art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika, narzucony przez ustawodawcę organom planistycznym obowiązek zachowania zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Powyższe należy rozumieć w ten sposób, że organy gminy działając w ramach władztwa planistycznego nie mają "wolnej ręki" przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i są związane ustaleniami studium. Plan zagospodarowania przestrzennego stanowi bowiem uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę kierunków zagospodarowania objętych studium. W konsekwencji zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę, wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (wyrok WSA Białystok z 17.04.2018 r., II SA/Bk 61/18). Ogólny stopień i kierunkowość studium nie oznacza także możliwości uznawania na etapie formułowania treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego za niemającej znaczenia prawnego okoliczności pominięcia w studiom tych elementów, które powinny zostać w nim wskazane. Zdaniem Skarżącej w przedmiotowej sprawie Rada Miasta Łodzi nie rozważyła należycie założeń kierunków zagospodarowania, ani też nie wyjaśniła na jakiej podstawie uznała możliwość zmian tychże kierunków z pominięciem wskazanych Studium kierunków zabudowy mieszkaniowej. Gmina nadużyła swoich uprawnień planistycznych w sposób rażący w zakresie kwalifikacji części terenu działki nr ewid. 36/2 z obr. [...] jako przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną rezydencjonalną M4, a w konsekwencji uniemożliwienie realizacji zamierzenia zagospodarowania planowanym przez Spółkę projektem, a także ograniczeniem jej zabudowy za zasadach analogicznych do realizacji części osiedla na działce 39/2 - objętej ostatecznym pozwoleniem na budowę. Zgodnie z ustaleniami obowiązującego "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi" przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 marca 2018 r., zmienione uchwałą Nr [...] Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2019 r. - działka Skarżącej nr ewid. 36/2 znajdowała się na terenie, na którym w myśl założeń funkcjonalno- przestrzennych zaplanowano zabudowę jednorodzinną. Biorąc pod uwagę proporcje obu terenów na badanym terenie - jak i dla całego terenu Studium - przyjęto w planie zdecydowanie odmienny wskaźnik dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej a zabudową rezydencjonalną na dużych działkach. Nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia wprowadzenie na teren jednostki M3 (w Studium także M3) dla części działki 36/2, a także innych części działek na terenie zabudowy jednorodzinnej MN oderwanego od otaczającej zabudowy jednorodzinnej terenu o funkcji M4 - to jest zabudowy rezydencjonalnej, w sytuacji gdy pozostała część znajduje się w jednostce M3. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolna interpretację czy wręcz całkowitą zmianę (zob. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn.. II OSK 829/16, wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r. sygn. II OSK 1861/15, wyrok NSA z 19 maja 2011 r. sygn.. II OSK 466/11). Skarżąca nie kwestionuje, iż zarówno zabudowa mieszkalna M3, jak i zabudowa Jednorodzinna rezydencjonalna są funkcjami mieszkaniowymi. Jednak biorąc pod uwagę - dokonaną przez Radę Miasta Łodzi - co najmniej zmianę kierunków poszczególnych funkcji, odwracających w całkowicie odmienny od kierunków Studium proporcje pomiędzy terenami M3 i M4, uznać należy, iż doszło do nieuprawnionej modyfikacji tych założeń. Odnośnie zarzutu dotyczących § 27 ust. 1 poprzez ustalenie na terenie działki nr ewid. 39/2 obr. [...] terenów zieleni na części działki 36/2 naturalnej ZN, a tym samym uniemożliwienie dokonanie podziałów geodezyjnych terenu inwestycji objętej ostatecznym pozwoleniem na budowę Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].10.2018 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę dla zespołu 23 budynków mieszkalnych jednorodzinnych zabudowie bliźniaczej, na działce 39/2, autor podniósł, że jak wynika z zapisów planu miejscowego § 27 ust. 2 ppkt 1) oraz przyjętych w Studium kierunków, cały teren działki nr ewid. 39/2 obr. [...] znalazł się na terenie zieleni naturalnej - ZN. Teren działki nr 39/2 - objętej ostatecznym pozwoleniem na budowę zajmuje ok. 1/3 terenu przeznaczonego na zieleń naturalną. Wprowadzając w § 27 ust.3 pkt 2) zakaz nowej zabudowy, nie przewidziano możliwości podziału przedmiotowej działki, ani innych działek wchodzący w skład w/w jednostki ZN. Tym samym uniemożliwiono dokonanie podziałów geodezyjnych terenu inwestycji objętej ostatecznym pozwoleniem na budowę Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].10.2018 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę. Już na etapie zmiany Studium istniały wydane przez Prezydenta decyzje o warunkach zabudowy, zaś w końcowych pracach nad planem wydano także ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...].10.2018 r. Nr [...] na budowę dla zespołu 23 budynków mieszkalnych jednorodzinnych zabudowie bliźniaczej, na działce 39/2. Organ planistyczny powinien co do zasady uwzględnić fakt wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która uprawniając do realizacji robót budowlanych kształtuje zabudowę w terenie. Określenie w pozwoleniu na budowę warunków realizacji budowy na podstawie warunków wynikających z dotychczasowego stanu prawnego otoczenia tej budowy stanowi nabytą wartość prawną. Wprowadzenie zmiany w dotychczasowym przeznaczeniu, czy sposobie wykorzystania nieruchomości może stanowić nadużycie władztwa planistycznego przez gminę, a w takiej sytuacji uchwała podjęta w tym zakresie musi zostać uznana za nieważną (wyrok WSA w Łodzi z dnia 22.03.2018 r., II SA/Łd 123/18). W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia w ewidentnym zaniechaniem sprawdzenia aktualnego stanu zagospodarowania, co oznacza nadużycie tzw. władztwa planistycznego. Uchwałodawca był zobowiązany do ustalenia, czy w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowie i moralność pub liczna, a także wolność i prawa innych osób. Ponadto Skarżąca wskazała, że wolność gospodarcza jest publicznym prawem podmiotowym o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obowiązek organów państwowych do nienaruszania - co do zasady - swobody działania beneficjentów tego prawa w sferze działalności gospodarczej. Do władzy jest więc skierowany zakaz arbitralnej ingerencji w sferę zachowań przedsiębiorców działających na zasadzie swobody gospodarczej. Ograniczenia tej zasady muszą mieć charakter wyjątku i nie mogą być rozumiane w sposób rozszerzający, nie można ich dorozumiewać czy domniemywać, bądź też przyjmować w drodze analogii. Jest to stanowisko powszechnie przyjmowane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19.05.2010 r., II OSK 522/10). Budowa pierwszej części osiedla domów jednorodzinnych na działce 39/2, także zaplanowanie kontynuacji tej zabudowy na działce 36/2 związana jest bezspornie z prowadzoną przez Spółkę działalnością gospodarczo - developerską. Wprowadzenie zarówno jednostki M4 i jej parametrów oraz obecnych parametrów dla jednostki 26 MN - działka 36/2, zdecydowanie odmiennych od założeń Spółki i opracowanego projektu budowlanego na bazie wydanej na ten teren decyzji o warunkach zabudowy powoduje niemożność dokończenia zaplanowanej rozbudowy osiedla, pomimo tego iż Miastu znany był - na skutek prowadzenia od lipca 2018 r. postępowania o pozwolenie na budowę - zamiar jej zagospodarowania. Ustalenie na terenie działki 39/2 terenu ZN, bez możliwości jego podziału powoduje niemożność przeprowadzenia podziału tejże nieruchomości i umożliwienie swobodnego obrotu nieruchomością przez właściciela. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż plan zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić instrumentu ograniczającego chronioną konstytucyjnie swobodę działań gospodarczych i nakładać ograniczeń o charakterze podmiotowym w zakresie działań konkurencyjnych podmiotów gospodarczych. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi wniosła o jej oddalenie. Rada wyjaśniła, że w okresie składania wniosków w trakcie sporządzania obowiązującego w dacie uchwalenia skarżonego planu miejscowego oraz obecnie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi" (uchwała z dnia 28 marca 2018 r.) tj. w dniach 16.08.2013 r. do 31.10.2013 r. Skarżąca Spółka nie złożyła wniosku. W okresie wyłożenia projektu Studium do publicznego wglądu tj. w dniach od 17.07.2017 r. do 19.09.2017 r. i do końca terminu składania uwag do 9.10.2017 r. Skarżąca nie złożyła uwagi do projektu Studium. Skarżąca nie brała udziału w dwóch przeprowadzonych dyskusjach publicznych w dniach 06.09.2017 r. i 07.09.2017 r. nad projektem Studium. Skarżąca nie złożyła wniosku w okresie wskazanym w zawiadomieniu o podjęciu przez Radę Miejską w Łodzi uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zaskarżonego planu miejscowego, tj. tzw. "uchwały przystąpieniowej" Nr [...] z dnia 21 stycznia 2015 r. tj. w dniach od 3 lutego 2015 r. do 13 marca 2015 r. Skarżąca nie złożyła uwagi w okresie wyłożenie projektu zaskarżonego planu do publicznego wglądu i do końca terminu składania uwag tj. w dniach od 25 czerwca 2018 r. do 10 sierpnia 2018 r. Skarżąca nie brała udziału w przeprowadzonej dyskusji publicznej w okresie wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu w dniu 10 lipca 2018 r. Wobec braku aktywności Skarżącej w trakcie procedur sporządzania Studium i zaskarżonego planu miejscowego powyższego organy planistyczne nie zajęły stanowiska dotyczącego przedmiotowych nieruchomości. Odnośnie do zarzutów dotyczących ustaleń planu w zakresie działki nr 36/2 organ wyjaśnił sytuację planistyczna w zakresie kierunków zmian w przeznaczeniu w Studium oraz przeznaczenia działki o nr ewid. 36/2 w planie miejscowym z 2018 r. I tak: W Studium (...) z 2010 r. obowiązującym w latach 2010 - 2018: tereny zabudowy jednorodzinnej rezydencjonalnej - MN. W Studium obecnie obowiązującym (z 28.03.2018 r.): tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - M3. W skarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2018 r. działka 36/2 posiada następujące przeznaczenie: - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - 26 MN (48,76%), - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej rezydencjonalnej - 4MR (33,99%), - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - 25 MN (6,66%), - teren ulicy dojazdowej (droga publiczna) - 3 KDD ( 5,56%), - teren ulicy lokalnej (droga publiczna) - 2 KDL (5,03%). Dla działki o nr ewid. 36/2 (oraz 36/1, 37) w obr. [...] była wydana decyzja o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia [...].06.2013 r. W trakcie procedowania projektu planu nie była wydana żadna decyzja o pozwoleniu na budowę dla tej nieruchomości w zakresie nowej zabudowy. Była wydana decyzja w zakresie sieci wodociągowej o Nr [...] z dnia [...].12.2015 r.- również dla działek 36/1. 39/1, 39/2 i cz. 37 w obr. [...]. W najbliższym sąsiedztwie działki o nr ewid. 36/2, a mianowicie na działkach sąsiednich o nr ewid. 27, 28 i 29 w obr. [...] zlokalizowanych podobnie jak przedmiotowa działka na terenie oznaczonym w skarżonym planie miejscowym symbolem 4 MR występują użytki leśne, które to ww. obowiązującym planie miejscowym podlegały procedurze zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych stanowiących własność gminną oraz prywatną, na cele nieleśne. Działka o nr ewid. 36/2 jak i pozostała część działek (z wyłączeniem ww. działek z użytkami leśnymi) na terenie oznaczonym symbolem 4 MR była użytkiem rolnym, bez zabudowy. Zmiana przeznaczenia gruntów leśnych miała umożliwić wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na dużych działkach o stosunkowo niskiej intensywności, a przez to zapewnić w miarę możliwości ochronę istniejącego drzewostanu leśnego. Z tej przyczyny zdecydowano się na wprowadzenie na części działki 36/2 oraz w jej sąsiedztwie od strony zachodniej terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o charakterze rezydencjonalnym oznaczonego symbolem 4 MR w przeciwieństwie do sąsiednich terenów mieszkaniowych z zabudową jednorodzinną o znacznie większej intensywności zabudowy zlokalizowanych na północ i południe od ww. terenu. Na północ od terenu 4MR w sąsiedztwie ul. A wprowadzono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o większej intensywności zabudowy jako teren oznaczony symbolem 26 MN. a nawet zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową oznaczoną symbolem 1MN/U i 2 MN/U. Z kolei na południ od terenu 4 MR zlokalizowane zostały tereny z istniejąca zabudową mieszkaniową jednorodzinną, które w projekcie planu oznaczono symbolami od 22 MN do 25 MN o znacznym stopniu zainwestowania i intensywności. W okresie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu (w dniach od 25 czerwca 2018 r. do 23 lipca 2018 r) i w okresie składania uwag do projektu planu (od 25 czerwca 2018 r. do 10 sierpnia 2018 r.) złożono w dniu 10 sierpnia 2018 r. uwagę nr [...] rozpatrzoną zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta Ł. z dnia 31 sierpnia 2018 r., w której wnoszono o zachowanie charakteru leśnego działek o nr 27, 28 i 29 na terenie 4 MR i nieprzekształcanie ich na działki budowlane w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z realizacją zapisów zawartych w obowiązującym Studium. W uwadze wyjaśniono m.in., że "(...) W celu ochrony walorów przyrodniczych działek ustalone zostały w projekcie planu parametry i wskaźniki oraz zasady zagospodarowania i zabudowy w jak najmniejszym stopniu ingerujące w istniejący drzewostan, polegające w szczególności na ograniczeniu wielkości działki budowlanej do minimum 2000 m2, nakazie lokalizacji zabudowy przy liniach zabudowy przebiegających na skraju użytków leśnych lub poza ich obrębem, ograniczeniu powierzchni zabudowy do 15% oraz zachowaniu minimum 60% powierzchni biologicznie czynnej na każdej działce" Ustalenia te miały na celu z jednej strony zapewnić maksymalną ochronę istniejącego użytku leśnego, z drugiej wyznaczyć zgodnie z obowiązującym Studium tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Należy zauważyć, że w obowiązującym studium w jednostkach przestrzenno-funkcjonalnych zostały wyznaczone tereny lasów o powierzchni minimum 3 ha. Tymczasem użytek leśny oznaczony w inwentaryzacji stanów lasów o symbolu 01-a posiada powierzchnię niższą tj. 1,2779 ha i z tego powodu nie został wyznaczony w Studium oraz w planie jako teren leśny. Ze względu na zaistniałą sytuację planistyczną, biorąc pod uwagę faktyczne zagospodarowanie terenu z istniejącym użytkiem leśnym, złożoną w okresie składania do projektu planu uwagą o zachowanie istniejącego drzewostanu w najbliższym sąsiedztwie przedmiotowej działki oraz ustalenia zawarte w obowiązującym Studium, zdecydowano w planie miejscowym o przeznaczeniu terenu tej nieruchomości na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną rezydencjonalną oznaczona symbolem 4 MR. Ustanowienie takiego rozwiązania planistycznego wynika z możliwości uszczegółowienia ustaleń planu miejscowego w stosunku do ustaleń w kierunkach obowiązującego obecnie Studium na podstawie karty ustaleń ogólnych dotyczących delimitacji terenów. Przy wyznaczaniu w planach miejscowych linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, przepis Studium z 2018 r. dopuszcza bowiem możliwość uściślenia wyznaczonych w Studium granic jednostek funkcjonalno-przestrzennych w oparciu o indywidualne przesłanki projektowe dotyczące kształtowania przestrzeni między innymi w oparciu o warunki przyrodnicze lub dopełnianie struktur kompozycyjno-przestrzennych. Dodatkowo wskazać należy, że obszar zaskarżonego planu miejscowego z 2018 r. sąsiaduje bezpośrednio od zachodu z terenem objętym obowiązującym planem miejscowym uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w A. z dnia 7 kwietnia 2010 r. w sprawie zmiany części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta A. z dnia 7 kwietnia 2010, w którym wyznaczono ulicę oznaczoną symbolem 3 KDL (ul. [...]) dochodzącą do granic administracyjnych Łodzi. Wobec powyższego, dla zapewnienia spójności rozwiązań komunikacyjnych, konieczne było wyznaczenie po stronie gminy Łódź kontynuacji tej ulicy oznaczonej w skarżonym planie miejscowym symbolem 2KDL dochodzącej do ul. F (1 KDL). Przedłużenie to w przedmiotowym planie miejscowym zapewnić ma ciągłość układów komunikacyjnych pomiędzy obydwiema gminami w sąsiadujących ze sobą planach miejscowych. Wyznaczona ulica 2 KDL rozdzieliła tym samym tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o planowanej większej intensywności zabudowy od terenów z zabudową rezydencjonalną o mniejszej intensywności zabudowy chroniącej istniejącą roślinność leśną. Należy zwrócić uwagę, że do procedowania projektu planu (Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 21 stycznia 2015r). przystąpiono w trakcie obowiązywania poprzedniego Studium z 2010, a przedmiotowa działka zlokalizowana była w tym dokumencie na terenie zabudowy mieszkaniowej rezydencjonalnej oznaczonym symbolem MR. W obecnie obowiązującym Studium przedmiotowa działka zlokalizowana jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonym symbolem M3, jednakże szczególne uwarunkowania terenu w powiązaniu z ustaleniami Studium z 2018 r. umożliwiły objęcie części działki 36/2 wraz z sąsiednimi działkami (od zachodu) terenem o symbolu 4MR tj. o przeznaczeniu mieszkaniowym jednorodzinnym o cechach rezydencjonalnych. W zakresie dotyczącym działki nr 39/2 organ wyjaśnił, że w Studium z 2010 r. obowiązującym w latach 2010 – 2018 działka oznaczona była jako tereny zieleni naturalnej i dolin rzecznych - ZN. W Studium obecnie obowiązującym (z 28 marca 2018 r.) są to tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo - O. W skarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2018 r. działka 39/2 posiada niżej wskazane przeznaczenie: - teren zieleni naturalnej - 14 ZN (91,87%), - teren lasu i teren przeznaczony do zalesienia - 11 ZL (3,75%), - teren ulicy lokalnej (droga publiczna) - 1 KDL (3.73%) - ul. F, - teren ulicy zbiorczej (droga publiczna) - 2 KDL (0,65%) - ul. B. Dla działki o nr ewid. 39/2 w obr. [...] były wydane decyzje o warunkach zabudowy: - Nr [...] z dnia [...].07.2013 r. (również objęta nią była działka o nr ewid. 39/1 w obr. [...]), - Nr [...] z dnia [...].01.2014 r. zmieniona decyzją Nr [...] z dnia [...].07.2018 r. i przeniesiona na Skarżącą Nr [...] z dnia [...].07.2018 r. (również objęta nią była działka o nr ewid. 39/1 w obr. [...]). - Nr [...] z dnia [...].07.2018 r. (również objęte nią były działki o nr ewid. 39/1 i cz. 37 w obr. [...]). Dla działki 39/2 wydane były 2 decyzje o pozwoleniu na budowę: - Nr [...] z dnia [...].12.2015 r. (sieć wodociągowa) - również dla działek 36/1, 36/2, 39/1 i cz. 37 w obr. [...], - Nr [...] z dnia [...].10.2018 r. (zespół 23 bud. mieszkalnych ) uprawomocniona w tej samej dacie, - Nr [...] z dnia [...].10.2018 r. (bud. usł.- hand.-biurowy) uprawomocniona w tej samej dacie. W poprzednio obowiązującym Studium z 2010 r. (tj. do dnia wejścia w życie obecnie obowiązującego Studium z 28 marca 2018 r.), na podstawie którego w początkowym etapie postępowania był procedowany zaskarżony plan miejscowy ww. działka zlokalizowana została na terenie oznaczonym symbolem ZN - tereny zieleni naturalnej i dolin rzecznych. Tereny oznaczone tym symbolem obejmowały obszary związane z obniżeniami dolinnymi, zwłaszcza obszarami den dolinnych, korytarzami ekologicznymi oraz terenami otwartymi, na których obowiązywał zakaz zabudowy, z wyłączeniem urządzeń obsługi tych terenów i infrastruktury technicznej. Mimo wydania dla ww. działki szeregu decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w skardze od roku 2013 r. nie powstała tam żadna zabudowa. Na dzień uchwalenia planu miejscowego zagospodarowanie tej działki stanowiły użytki rolne i łąki. Wchodzące w życie w 2018 r. (w dacie uchwalenia) nowe, obecnie obowiązujące Studium zaktualizowało sytuację planistyczną w rejonie tej działki przeznaczając tereny zlokalizowane na wschód od ulicy F (a więc i dla działki 39/2) na tereny w strefie wyłączonej spod zabudowy oznaczone symbolem O - tereny aktywne przyrodniczo w tym użytkowane rolniczo. Są to obszary kluczowe dla systemu przyrodniczego miasta, pełniące funkcje klimatyczne, biologiczne i krajobrazowe, położone przeważnie na obrzeżach miasta, obejmujące w tym przypadku korytarze napowietrzające oraz także dolinę rzeczną rzeki G. Dodatkowo obecne Studium wskazuje północną część tej działki jako teren korytarza ekologicznego jak i obszar zagrożony zalaniem wodami rzeki G. Przytoczone powyżej fakty z zakresu przeznaczenia terenu ww. działki przyznające jej funkcję ochronną mogą mieć kluczowe znaczenie dla obszaru całego miasta. Nie bez znaczenia dla zakazu lokalizacji funkcji mieszkaniowej na terenie ww. działki ma także bliskie sąsiedztwo budowanej obecnie drogi ekspresowej [...]. Działka ta pełni bowiem jak wykazano wcześniej funkcję istotną dla środowiska, z jednej strony jako element systemu ekologicznego miasta, z drugiej jako naturalny bufor przestrzenny pomiędzy funkcjami wzajemnie kolizyjnymi - komunikacyjnymi i mieszkaniowymi (zabudowa budowana obecnie przez developera na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę zlokalizowana jest w najwęższym miejscu ok. 90 m od linii rozgraniczających drogi ekspresowej [...]). Wydzielenie w skarżonym planie terenów zielonych jako buforu pomiędzy terenami mieszkaniowymi, a drogą ekspresową [...] było zarówno zgodne ze Studium z 2010 r. oraz z 2018 r., a także było cyt.: "(...) działaniem prawidłowym zarówno ze względu na ruch prowadzony drogą ekspresową, jak i na zmniejszenie oddziaływania ww. ruchu na istniejące tereny zabudowy mieszkaniowej" jak wskazała w postanowieniu znak: [...] do uzgodnienia ww. projektu planu Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w dniu 17 sierpnia 2017 r. Rolą planu miejscowego jest dążenie do minimalizacji konfliktów przestrzennych i społecznych. Polega ono w szczególności na stosowaniu nakazów, zakazów i dopuszczeń w zagospodarowaniu terenów, w celu wyeliminowania bądź łagodzenia niekorzystnych wzajemnych oddziaływań istniejących funkcji oraz nie wprowadzania w bezpośrednim sąsiedztwie nowych funkcji wzajemnie się wykluczających. Z tych powodów nie tylko działka wymieniona w treści skargi (39/2) ale również wszystkie inne niezainwestowane działki położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenów komunikacyjnych i w rejonach narażonym na niekorzystne oddziaływanie komunikacji oraz posiadające te same uwarunkowania przyrodnicze, środowiskowe i przestrzenne zostały w projekcie planu utrzymane w dotychczasowym użytkowaniu, tj. jako tereny zieleni naturalnej i lasów. Zarówno ustalenia poprzedniego studium jak i obecnie obowiązującego wskazują na konsekwencję gminy w ochronie tego terenu przed zabudową na przestrzeni ponad 20 lat na podstawie poprzedniego i obecnie obowiązującego Studium. Niezmiennie granicę pomiędzy terenami przeznaczonymi pod zabudowę a terenami wolnymi od zabudowy wyznacza ulica F w jej północnym odcinku w pobliżu ul. A. Granica ta została również utrzymana w obowiązującym planie miejscowym, w którym to działka 39/2 zlokalizowana została na wschód od ul. F po stronie terenów wolnych od zabudowy pełniących rolę ochronną w stosunku do terenów mieszkaniowych zlokalizowanych na zachód od ul. F. Organ przedstawił również chronologię dokonanych czynności w trakcie procedowania projektu planu po okresie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, a przed przekazaniem do Rady Miejskiej, w kontekście zarzutu skargi dot. nieuwzględnienia uzyskanej przez skarżącego decyzji o pozwoleniu na budowę dla działki o nr ewid. 39/2 z 29.10.2018 r.: 1. przekazanie projektu planu do Rady Miejskiej w Łodzi przez Prezydenta Miasta Ł. nastąpiło w dniu 18.09.2018 r., 2. uchwalenie planu miejscowego nastąpiło na sesji Rady Miejskiej w Łodzi w dniu 10.10. 2018 r. (skarżona uchwała Nr LXXVI/2075/18 Rady Miejskiej w Łodzi), 3. przekazanie uchwały Nr LXXVI/2075/l 8 Rady Miejskiej w Łodzi do zbadania zgodności z prawem przez Wojewodę Łódzkiego wraz z dokumentacją prac planistycznych nastąpiło w dniu 16.10.2018 r., 4. publikacja ww. uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z 2018 r. poz. 5626) nastąpiła w dniu 30.10.2018 r., a uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia tj. w dniu 13.11.2018 r. 5. wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] nastąpiło w dniu [...].10. 2018 r. i Nr [...] z dnia [...].10.2018 r. uprawomocnione w tej samej dacie. Decyzja ta, podobnie jak decyzja o warunkach zabudowy, o którą była oparta - była sprzeczna z ustaleniami zarówno Studium z 2010 r., jak i z ustaleniami obowiązującego w dacie jej wydania Studium z 28 marca 2018 r., a konsekwentnie w dniu jej wydania tj. 29.10.2018 r. była także sprzeczna z ustaleniami skarżonego planu miejscowego, który co prawda w tej dacie był już uchwalony, ale jeszcze nie wszedł w życie. Z przedstawionego powyżej zestawienia wynika, że plan miejscowy nie mógł uwzględnić zabudowy określonej w ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, choćby dlatego, że był już w dniu 10.10.2018 r. uchwalony przez Radę Miejska w Łodzi, a decyzja ta została wydana w chwili badana zgodności z przepisami prawa przez Wojewodę [...]. Decyzja o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia [...].07.2013 r. dla budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej, na podstawie której była wydana decyzja o pozwoleniu na budowę była sprzeczna z kierunkami zagospodarowania przestrzennego poprzedniego i obecnie obowiązującego Studium, a co za tym idzie ustaleniami planu miejscowego. Wnioskowana zabudowa miała bowiem być zlokalizowana w obowiązującym Studium z 2018 r. na terenie oznaczonym symbolem O - tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo, a w obowiązującym planie miejscowym na terenie oznaczonym symbolem 14 ZN. Niezależnie od powyższego Rada zwróciła uwagę, że zabudowa przewidziana ww. pozwoleniem na budowę z dnia 29.10.2018 r. stanowi "zabudowę istniejącą" stosownie do § 4 ust. 1 pkt 24 skarżonego planu miejscowego (cyt.: "24) zabudowa istniejąca - budynki istniejące oraz budynki w trakcie realizacji w dniu wejścia w życie planu, a także budynki posiadające w tej dacie prawo do realizacji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia, o którym mowa w przepisach odrębnych z zakresu prawa budowlanego"), ponieważ w dacie wejścia w życie planu (13.11.2018 r.) decyzja o pozwoleniu na budowę była już ostateczna. Uwzględnienie poprzez określenie w przeznaczeniu terenu zabudowy objętej tą decyzją nie było możliwe, ponieważ naruszony zostałby zakaz sprzeczności ustaleń planu z zapisami Studium, jednakże zabudowa ta stanowiąca zabudowę istniejącą będzie mogła zostać zrealizowana (pozwolenie jest ostateczne), oddana do użytkowania i funkcjonować oraz być przekształcana w oparciu o przepisy planu miejscowego. Reasumując, skarga w ocenie Rady Miejskiej w Łodzi jest niezasadna i powinna zostać oddalona z przyczyn, które wynikają z argumentów i stanu faktycznego oraz prawnego opisanego w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842), powoływanej dalej jako: "ustawa covidowa". W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia [...] r., sygn. akt II OPS 6/19, dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu Przewodniczącego Wydziału II o rozprawie zdalnej z 5 października 2021 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia stron postępowania, że mają możliwości techniczne w zakresie uczestniczenia w rozprawie zdalnej, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z 5 listopada 2021 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), powoływanej dalej w uzasadnieniu jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi Spółki stała się uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 10 października 2018 r. Nr LXXVI/2075/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: A, B, C i D oraz zachodniej granicy miasta Łodzi. Skarga w niniejszej sprawie została wywiedziona w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako u.s.g., zgodnie z którym skargę na uchwałę rady gminy może wnieść ten, kto wykaże, że jego interes prawny został naruszony tą uchwałą. W przypadku uchwał rady gminy podejmowanych w sprawach z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego naruszenie tak pojmowanego interesu prawnego z reguły dotyczy właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości położonych na obszarze objętym ustaleniami aktu planistycznego, o ile następuje ingerencja w sposób wykonywania prawa własności, przy czym nie można wykluczyć owej ingerencji nawet w przypadku ograniczeń w sposobie wykonywania prawa własności na nieruchomościach sąsiednich w stosunku do obszaru objętego ustaleniami aktu planistycznego. Interes prawny w procesie planowania przestrzennego znajduje swe źródło w przepisach k.c. chroniących własność, a jednocześnie w przepisach Konstytucji RP. Jeżeli zatem w niniejszej sprawie skarżąca spółka ma działki położone w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą, a kwestionowany akt ingeruje w sferę jej praw właścicielskich, to należy przyjąć, że ma ona w sprawie interes prawny i ten interes został naruszony. Należało zatem uznać, że skarga spełnia wymóg przewidziany w powołanym wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g., co czyni ją dopuszczalną. Przypomnienia natomiast wymaga, że art. 101 ust. 1 u.s.g. przewiduje, iż ocena uchwały może zostać dokonana wyłącznie w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego przysługującego stronie skarżącej. Przepisy u.p.z.p. określają natomiast rodzaje naruszeń prowadzących do nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiąc, iż tego rodzaju skutek powoduje istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Zaskarżona uchwała była już kilkukrotnie przedmiotem oceny przez tutejszy Sąd, przy czym na podkreślenie zasługuje fakt, że w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 42/19 Sąd prawomocnie oddalił skargę wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r., wskazując w uzasadnieniu m.in., że badając z urzędu zachowanie procedury planistycznej nie stwierdzono uchybień, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania kwestionowanego aktu z obrotu prawnego. Sąd z urzędu skontrolował zawartość aktu planistycznego (część tekstową i graficzną wraz z pozostałymi załącznikami), dla wskazania, czy w procesie jego uchwalania nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu. Sąd podkreślił, że w materiałach planistycznych nie dostrzegł tego rodzaju naruszeń, które mogłyby być uznane za istotne naruszenie trybu sporządzania planu, określonego w art. 14 ust. 1 oraz art. 17 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Skoro zatem dokonując uprzednio kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie przepisów dotyczących procedury jej uchwalenia Sąd prawomocnie skargę oddalił, to ustalenia w zakresie objętym tym rozstrzygnięciem są wiążące w niniejszej sprawie. Sąd zobligowany jest w takiej sytuacji skontrolować zaskarżony akt jedynie w zakresie zarzutów skargi (art. 101 ust. 2 u.s.g.). Przypomnienia zatem wymaga, że zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". Studium nie jest aktem prawa miejscowego, ale jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i ust. 5 u.p.z.p.). W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zasadą planowania przestrzennego jest wymóg zgodności miejscowego planu z ustaleniami studium. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym przeznaczenie terenu jest niezgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jest istotnym naruszeniem ww. zasady. Co prawda studium jest aktem polityki przestrzennej gminy, zawierającym jej ogólne postanowienia, natomiast szczegółowe rozwiązania następują w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże szczególne rozwiązania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie mogą pozostawać w kolizji z zapisami studium. Czym innym jest bowiem uszczegółowienie zapisów studium w planie miejscowym, a czym inny jest zawarcie ustaleń odbiegających od rozwiązań przyjętych w studium. Dlatego też, jeżeli organ gminy uzna za niezbędne zagospodarowanie terenu w sposób odmienny od postanowień studium, uchwalenie planu w tym zakresie może nastąpić jedynie po uprzedniej nowelizacji studium. Przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu (por. wyroki NSA 1 października 2015 r., sygn. akt II OSK 235/14; z 20 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1331/16; z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2519/16, CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy przyznać rację spółce skarżącej, że postanowienia planu miejscowego odnośnie do części działki nr 36/2 oznaczonej symbolem 4 MR nie odpowiadają zapisom zawartym w obowiązującym w dacie uchwalania zaskarżonego m.p.z.p. Studium. Jak wynika z akt sprawy oraz, co przyznaje organ w odpowiedzi na skargę, cały teren działki nr 36/2 w Studium z 2010 r. (obowiązującym w latach 2010 – 2018, a więc w czasie, gdy rozpoczynały się prace nad planem miejscowym) znajdował się na obszarze oznaczonym symbolem MN: tereny zabudowy jednorodzinnej rezydencjonalnej. Natomiast Studium z 2018 r., które obowiązywało w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, a zatem które stało się przedmiotem badania zgodności przewidywało na obszarze całej działki 36/2, oznaczonej symbolem M3 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - M3. Działka 36/2 w zaskarżonym m.p.z.p. posiada dwojakie przeznaczenie: teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - 26 MN (48,76%) oraz teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej rezydencjonalnej - 4MR (33,99%). Jedynie na marginesie należy odnotować, że część działki została przeznaczona pod drogę dojazdową i drogę lokalną, jednak nie jest to przedmiotem zarzutów skargi. Chociaż nie ulega wątpliwości, że obie części działki oznaczone symbolami 4MR i 26MN mają przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną mieszkaniową, to wskazanie dla części 4MR cechy zabudowy jako "rezydencjonalnej" zmienia w istotny sposób możliwość ich zagospodarowania, a to z uwagi na odmienne parametry zabudowy czy powierzchni działek do zagospodarowania. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że podstawą dla uchwalenia zaskarżonej uchwały z dnia 29 października 2018 r. stało się Studium uchwalone w dniu 28 marca 2018 r., a więc niespełna 5 miesięcy wcześniej. Przyjmując zatem, że organ planistyczny dokonuje zmiany przeznaczenia w nowym Studium w porównaniu ze Studium poprzednio obowiązującym w sposób zamierzony i racjonalny, a zapisy nowego Studium są konsekwencją kierowania się potrzebą dostosowania kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy do aktualnych uwarunkowań, nie można podzielić poglądu, że kolejna zmiana koncepcji w stosunku do części działki 36/2 i wprowadzenie w planie miejscowym na części nieruchomości skarżącej przeznaczenia 4 MR stanowiło uszczegółowienie zapisów Studium. Przyjmuje się nadto, iż plan miejscowy nie może wprowadzić zmiany w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. W konsekwencji, w ocenie Sądu, wprowadzenie w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla części działki o nr 36/2 przeznaczenia terenu jako zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej rezydencjonalnej 4 MR należy ocenić za niezgodne z ustaleniami Studium, co stanowi istotne naruszenie, o którym mowa w art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym w pkt 1 wyroku zakresie. Niezasadne okazały się natomiast zarzuty skargi formułowane odnośnie do postanowień m.p.z.p. w związku z działką o nr 39/2. Jak wynika z materiału dowodowego w Studium z 2010 r. obowiązującym w latach 2010 – 2018 działka nr 39/2 oznaczona była jako tereny zieleni naturalnej i dolin rzecznych - ZN. W Studium obecnie obowiązującym (z dnia 28 marca 2018 r.) są to tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo - O. W skarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2018 r. działka 39/2 posiada niżej wskazane przeznaczenie: - teren zieleni naturalnej - 14 ZN (91,87%), - teren lasu i teren przeznaczony do zalesienia - 11 ZL (3,75%), - teren ulicy lokalnej (droga publiczna) - 1 KDL (3.73%) - ul. F, - teren ulicy zbiorczej (droga publiczna) - 2 KDL (0,65%) - ul. B. Zarówno zatem w obecnym, jak i poprzednio obowiązującym Studium ww. działka zlokalizowana została na terenie nieprzeznaczonym pod nową zabudowę mieszkaniową. Najpierw tereny oznaczonym symbolem ZN - tereny zieleni naturalnej i dolin rzecznych. Tereny oznaczone tym symbolem obejmowały obszary związane z obniżeniami dolinnymi, zwłaszcza obszarami den dolinnych, korytarzami ekologicznymi oraz terenami otwartymi, na których obowiązywał zakaz zabudowy, z wyłączeniem urządzeń obsługi tych terenów i infrastruktury technicznej. Dla działki o nr ewid. 39/2 w obr. [...] były wydane decyzje o warunkach zabudowy: [...] z dnia [...].07.2013 r. (również objęta nią była działka o nr ewid. 39/1 w obr. [...]), Nr [...] z dnia [...].01.2014 r. zmieniona decyzją Nr [...] z dnia [...].07.2018 r. i przeniesiona na Skarżącą Nr [...] z dnia [...].07.2018 r. (również objęta nią była działka o nr ewid. 39/1 w obr. [...]), Nr [...] z dnia [...].07.2018 r. (również objęte nią były działki o nr ewid. 39/1 i cz. 37 w obr. [...]) oraz decyzje o pozwoleniu na budowę: Nr [...] z dnia [...].12.2015 r. (sieć wodociągowa) - również dla działek 36/1, 36/2, 39/1 i cz. 37 w obr. [...], Nr [...] z dnia [...].10.2018 r. (zespół 23 bud. mieszkalnych ) uprawomocniona w tej samej dacie, Nr [...] z dnia [...].10.2018 r. (bud. usługowo-handlowo-biurowy) uprawomocniona w tej samej dacie. Trafnie wskazuje organ stanowiący, że mimo wydania dla ww. działki szeregu decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w skardze od roku 2013 r. nie powstała tam żadna zabudowa. Na dzień uchwalenia planu miejscowego zagospodarowanie tej działki stanowiły użytki rolne i łąki. Wchodzące w życie w 2018 r. (w dacie uchwalenia) nowe, obecnie obowiązujące Studium zaktualizowało sytuację planistyczną w rejonie tej działki przeznaczając tereny zlokalizowane na wschód od ulicy F (a więc i dla działki 39/2) na tereny w strefie wyłączonej spod zabudowy oznaczone symbolem O - tereny aktywne przyrodniczo w tym użytkowane rolniczo. Są to obszary kluczowe dla systemu przyrodniczego miasta, pełniące funkcje klimatyczne, biologiczne i krajobrazowe, położone przeważnie na obrzeżach miasta, obejmujące w tym przypadku korytarze napowietrzające oraz także dolinę rzeczną rzeki G. Dodatkowo obecne Studium wskazuje północną część tej działki jako teren korytarza ekologicznego jak i obszar zagrożony zalaniem wodami rzeki G. Przytoczone powyżej fakty z zakresu przeznaczenia terenu ww. działki przyznające jej funkcję ochronną mogą mieć kluczowe znaczenie dla obszaru całego miasta. Nie bez znaczenia dla zakazu lokalizacji funkcji mieszkaniowej na terenie ww. działki ma także bliskie sąsiedztwo budowanej obecnie drogi ekspresowej [...]. Działka ta pełni bowiem jak wykazano wcześniej funkcję istotną dla środowiska, z jednej strony jako element systemu ekologicznego miasta, z drugiej jako naturalny bufor przestrzenny pomiędzy funkcjami wzajemnie kolizyjnymi - komunikacyjnymi i mieszkaniowymi (zabudowa budowana obecnie przez developera na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę zlokalizowana jest w najwęższym miejscu ok. 90 m od linii rozgraniczających drogi ekspresowej [...]). Wydzielenie w skarżonym planie terenów zielonych jako buforu pomiędzy terenami mieszkaniowymi, a drogą ekspresową [...] było zarówno zgodne ze Studium z 2010 r. oraz z 2018 r., a także było "(...) działaniem prawidłowym zarówno ze względu na ruch prowadzony drogą ekspresową, jak i na zmniejszenie oddziaływania ww. ruchu na istniejące tereny zabudowy mieszkaniowej" jak wskazała w postanowieniu znak: [...] do uzgodnienia ww. projektu planu Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w dniu [...] sierpnia 2017 r. Podkreślenia wymaga, że decyzje o warunkach zabudowy, jak i o pozwoleniu na budowę były sprzeczne z ustaleniami zarówno Studium z 2010 r., jak i z ustaleniami obowiązującego w dacie jej wydania Studium z dnia 28 marca 2018 r., a konsekwentnie w dniu jej wydania tj. 29.10.2018 r. była także sprzeczna z ustaleniami skarżonego planu miejscowego, który co prawda w tej dacie był już uchwalony, ale jeszcze nie wszedł w życie. Mimo że inwestor musiał mieć świadomość takiej sprzeczności nie był aktywny w okresie składania wniosków w trakcie sporządzania obowiązującego w dacie uchwalenia skarżonego planu miejscowego oraz obecnie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi" (uchwała z dnia 28 marca 2018 r.) tj. w dniach 16.08.2013 r. do 31.10.2013 r. Skarżąca Spółka nie złożyła wniosku. W okresie wyłożenia projektu Studium do publicznego wglądu tj. w dniach od 17.07.2017 r. do 19.09.2017 r. i do końca terminu składania uwag do 9.10.2017 r. Skarżąca nie złożyła uwagi do projektu Studium. Skarżąca nie brała udziału w dwóch przeprowadzonych dyskusjach publicznych w dniach 06.09.2017 r. i 07.09.2017 r. nad projektem Studium. Skarżąca nie złożyła wniosku w okresie wskazanym w zawiadomieniu o podjęciu przez Radę Miejską w Łodzi uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zaskarżonego planu miejscowego, tj. tzw. "uchwały przystąpieniowej" Nr W89/15 z dnia 21 stycznia 2015 r. tj. w dniach od 3 lutego 2015 r. do 13 marca 2015 r. Skarżąca nie złożyła uwagi w okresie wyłożenie projektu zaskarżonego planu do publicznego wglądu i do końca terminu składania uwag tj. w dniach od 25 czerwca 2018 r. do 10 sierpnia 2018 r. Skarżąca nie brała udziału w przeprowadzonej dyskusji publicznej w okresie wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu w dniu 10 lipca 2018 r. Wobec braku aktywności Skarżącej w trakcie procedur sporządzania Studium i zaskarżonego planu miejscowego powyższego organy planistyczne nie zajęły stanowiska dotyczącego przedmiotowych nieruchomości. Z powyższych postanowień studium wynika zatem, że na terenie określonym w studium – jako wyłączonym spod zabudowy, w jednostce funkcjonalnoprzestrzennej oznaczonej symbolem "O", definiowanym jako tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo – nie ma możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej, którą zainteresowana jest skarżąca spółka. Wobec tego zapisy planu przeznaczające ten teren pod obszar zieleni naturalnej (symbol ZN) nie naruszają zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi. Końcowo na uwagę zasługuje fakt, że – na co słusznie zwróciła uwagę Rada Miejska w odpowiedzi na skargę – postanowienia m.p.z.p. o przeznaczeniu działki pod obszar zieleni naturalnej z wyłączeniem zabudowy w przypadku spółki skarżącej nie dyskwalifikowała uzyskanych przez spółkę pozwoleń na budowę, gdyż zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 24 planu miejscowego pod pojęciem zabudowy istniejącej należy rozumieć również budynki posiadające w dacie wejścia w życie m.p.z.p. prawo do realizacji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd zwraca przy tym uwagę, że w dacie wejścia w życie zaskarżonego planu (13.11.2018 r.) decyzja o pozwoleniu na budowę zdążyła stać się ostateczna, natomiast ewentualne konsekwencje wynikające z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ponosi już sam zainteresowany. W konsekwencji w tym zakresie zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu sądowego od skargi (300 zł). W pozostałym zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. dc