VII SAB/Wa 317/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A S na bezczynność Prezydenta [...] oddala skargę A. S. (dalej jako: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] polegającą na niedoręczeniu skarżącej decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt rozbiórki i udzielającej pozwolenia na rozbiórkę budynku usługowego na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], dz. ew. [...] obr. [...]. Skarżąca w związku z podniesionym zarzutem wniosła: 1) o zobowiązanie Prezydenta [...] do doręczenia skarżącej oryginału decyzji nr [...] z [...] lipca 2017 r. (znak: [...]) zatwierdzającej projekt rozbiórki i udzielającej pozwolenia na rozbiórkę budynku usługowego na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] (dz. ew. [...] obr. [...]); 2) o wymierzenie organowi, o którym mowa w pkt 1, grzywny; 3) o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa w postępowaniu, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, skarżąca wskazała, że w przedmiotowej sprawie, działający z upoważnienia Prezydenta [...], Naczelnik Wydziału Architektury dla Dzielnicy [...], wydał w dniu [...] lipca 2017 r. decyzję nr [...] udzielającą pozwolenia na rozbiórkę budynku usługowego przy ul. [...] w [...] dla skarżącej oraz S. S. ( dalej: "skarżący"). Skarżąca wyjaśniła, że wskazany akt administracyjny, nie został skutecznie doręczony adresatom – A. S. oraz S. S., co potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2019 r. (sygn. akt: VII SA/Wa 2902/18), w uzasadnieniu którego zawarte zostały wskazania, co do dalszego postępowania w opisywanej sprawie. Jak wskazała skarżąca, Sąd stwierdził tam, że skutkiem wyroku jest konieczność prawidłowego doręczenia decyzji skarżącym i umożliwienie im tym samym uruchomienia postępowania odwoławczego. Dalej skarżąca wskazała, że Wojewoda [...] przekazał akta administracyjne do organu I instancji we wrześniu 2019 r. wraz z postanowieniem z [...].09.2019 r. nr [...], w uzasadnieniu którego również wskazano na obowiązek doręczenia stronom postępowania oryginałów decyzji. Do dnia dzisiejszego, decyzja nie została doręczona skarżącej. Skarżąca podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie wniosła ponaglenie do Wojewody [...], który postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] odmówił wyznaczenia Prezydentowi [...] dodatkowego terminu na załatwienie sprawy. Wskazała, że w uzasadnieniu ww. postanowienia argumentowano, że skarżący nie zarzucają organowi bezczynności w załatwieniu sprawy poprzez niewydanie decyzji, lecz bezczynność w doręczeniu decyzji. Skarżąca przypomniała, że zdaniem Wojewody [...], Prezydent [...] zakończył postępowanie w sprawie pozwolenia na rozbiórkę budynku usługowego na dz. [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w [...], wydając decyzję Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. a przedmiotowe ponaglenie dotyczy prawidłowego doręczenia stronom ww. decyzji. Ponadto, jak wskazała skarżąca, w uzasadnieniu postanowienia, podniesiono, że Prezydent [...], przekazał oryginał decy.zji Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. pełnomocnikowi S. S. i A. S w dniu [...] czerwca 2020 r. Skarżąca podkreśliła, że co prawda jeden egzemplarz ww. decyzji Nr [...] został doręczony pełnomocnikowi A. i S. Stępkowskich, o czym strona informowała także w postępowaniu przed Wojewodą [...] (pismo strony z [...].07.2020 r.), natomiast skarżąca w zainicjowanym postępowaniu, domaga się doręczenia drugiego egzemplarza tej decyzji, co znajduje uzasadnienie w art. 40 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącej, przywołany przepis przesądza, że pisma kierowane do strony powinny mieć imienny charakter, tzn. powinny być kierowane przez organ do indywidualnie i precyzyjnie określonego adresata. Skarżąca powołując się na poglądy zaprezentowane w literaturze stwierdziła, że każdy z małżonków, którzy zainicjowali postępowanie, powinien otrzymać egzemplarz decyzji. Nie zmienia tego ustanowienie pełnomocnika, nawet wtedy, gdy obydwoje ustanowili jako swojego reprezentanta tę samą osobę. Doręczenie jednej decyzji, przy wielości stron postępowania mogłoby nastąpić w przypadku, gdyby strony wskazały jedną z nich do dokonywania doręczeń (art. 40 § 3 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z treści art. 53 § 2 b p.p.s.a. wynika, że wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. W niniejszej sprawie ponaglenie do organu zostało skierowane pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. ( przesłane drogą elektroniczną w dniu [...] czerwca 2020 r.). W tym miejscu wskazać należy, że nie jest zasadny zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek organu o jej odrzucenie. Ponaglenie w rozpoznawanej sprawie, skierowane bowiem zostało do właściwego w myśl art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a. organu, to jest do organu wyższego stopnia, jakim w odniesieniu do organu prowadzącego postępowanie (Prezydenta), jest Wojewoda [...]. W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie. Przechodząc do rozważań czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze bezczynności, należy wskazać, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia – o czym stanowi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z kolei w myśl art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zasady te odnoszą się także do postępowania przed organem odwoławczym. Z zarzucaną w skardze bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie załatwienia sprawy, organ nie podjął czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt. 1-4 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie, skarżąca zarzuca Prezydentowi bezczynność w zakresie doręczenia decyzji nr [...]. Zdaniem Sądu, skarga w tym zakresie jest bezzasadna. O jej bezzasadności, przesądza już zdaniem Sądu sam fakt wydania kwestionowanej decyzji. Jak wskazał natomiast trafnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, LEX nr 2649579, "celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Poza zakresem kontroli Sądu pozostaje prawna poprawność czynności załatwiających żądanie. Oznacza to, że Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione. W konsekwencji w przypadku skargi na bezczynność kontrola Sądu zmierza do sprawdzenia, czy istotnie, mimo obowiązku wszczęcia postępowania w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji, organ administracji pozostaje w zwłoce w wydaniu tej decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany, chociaż upłynął już przewidziany na to termin. W przypadku, gdy taka sytuacja zachodzi w dacie orzekania, sąd wydaje wyrok na podstawie art. 149 p.p.s.a., zobowiązując organ administracji do wydania w określonym terminie decyzji (postanowienia), wydania innego aktu, bądź podjęcia czynności. Jeżeli natomiast organ wydał decyzję (lub w inny sposób zakończył postępowanie) przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, to brak jest podstaw do uznania, że organ ten pozostaje w bezczynności. Celem skargi na bezczynność nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej. Zatem w sytuacji, gdy organ załatwił sprawę przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, skarga ta winna podlegać oddaleniu jako nieuzasadniona." W przytoczonym wyroku NSA podzielił jednocześnie pogląd wyrażony w wyroku tego Sądu z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 386/17, zgodnie z którym: "jeżeli organ wydał decyzję administracyjną i podjął działania zmierzające do jej doręczenia czyniąc to w ustawowym terminie przewidzianym na załatwienie sprawy, nie można mu skutecznie stawiać zarzutu bezczynności. Z punku widzenia kryterium bezczynności, istotne jest badanie faktu wydania decyzji i aktywności zmierzającej do jej uzewnętrznienia, nie mają natomiast w tym zakresie znaczenia ustalenia w kwestii prawidłowości samego doręczenia decyzji. W przypadku skargi na bezczynność Sąd nie może badać treści decyzji ani analizować czy wydana decyzja spełnia wymogi formalne". W niniejszej sprawie organ podjął wszelkie niezbędne kroki mające na celu doręczenie przedmiotowej decyzji skarżącej oraz skarżącemu. Odpis decyzji został bowiem wysłany pełnomocnikowi skarżących K. C. Wskazać natomiast w tym miejscu należy na postępowanie skarżących które ma znaczenie w kontekście oceny czy doszło do bezczynności organu. Skarżący bowiem: - udzielili dniu [...] sierpnia 2016 r. pełnomocnictwa K. C., - obydwoje jednym pismem, odwołali to pełnomocnictwo w dniu [...] sierpnia 2017 r., który jednocześnie nie odebrał skierowanych do niego obu decyzji ( wysłana do niego korespondencja wróciła z adnotacją " zwrot nie podjęto w terminie") (k. 30 akt) - złożyli oboje w dniu [...] sierpnia 2017 r. jednym pismem wspólny wniosek o umorzenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę z uwagi jego przewlekłość (k.31 akt) - ponownie udzielili w dniu [...] kwietnia 2018 r. oboje jednym pismem pełnomocnictwa temu samemu pełnomocnikowi K. C. - złożyli w dniu [...] maja 2018 r. jednym pismem wniosek o wydanie projektów budowlanych wraz z wydanymi decyzjami administracyjnymi (kopia) (k. 33 akt), mimo że w tym zakresie upoważnili pełnomocnika w ramach pełnomocnictwa udzielonego mu [...] kwietnia 2018 r. ( obejmowało ono również "uzyskiwanie decyzji") - w dniu [...] maja 2018 r. złożyli każde z nich odrębne wnioski o doręczenie obu decyzji ([...] oraz [...]) ( k. 34, 35 akt) - w dniu [...] maja 2018 r. złożyli oboje w jednym piśmie oświadczenie o częściowym odwołaniu temu samemu pełnomocnikowi K. C. pełnomocnictwa, w tym w zakresie "uzyskiwania decyzji" - w dniu [...] maja 2018 r., złożyli jednym pismem wspólne oświadczenie o cofnięciu wcześniejszego żądania umorzenia postępowania (k. 36 akt) Powyższe spowodowało, że mimo podjętych przez organ starań nie doszło do doręczenia im oryginałów obu decyzji. Podkreślić jednak w tym miejscu należy, że Prezydent przy pismach z dnia [...] czerwca 2018 r., przesłał każdemu ze skarżących kopie obydwu decyzji (k. 37, 38 akt), zaś oboje skarżący wnieśli od obu tych decyzji odwołania. Ponadto w dniu [...] czerwca 2020 r, skarżący udzielili pełnomocnictw radcy prawnemu A. K. Każdy ze skarżących, udzielił ww. radcy dwóch pełnomocnictw. Każde z tych pełnomocnictw zawierało upoważnienie do występowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz rozbiórkę, natomiast każde z nich tym razem oddzielnie, upoważniało zaskarżenia poszczególnych decyzji Prezydenta, jedno do decyzji nr [...] ( udzielającej pozwolenia na rozbiórkę ) drugie zaś do zaskarżenia decyzji nr [...] ( odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę). W dniu [...] czerwca 2020 r. (K. 63 , 64 akt) organ przesłał pełnomocnikowi oryginały każdej z wyżej wspomnianych decyzji, które pełnomocnik odebrał w dniu [...] lipca 2020 r. co potwierdza znajdujące się w aktach zwrotne potwierdzenie odbioru. Skarżąca argumentowała, że domaga się doręczenia drugiego egzemplarza decyzji, co znajduje uzasadnienie w art. 40 § 1 k.p.a. jak wskazano w skardze, zgodnie z art. 40 § 3 k.p.a., w sprawie wszczętej przez dwie lub więcej stron, pisma doręcza się wszystkim stronom, chyba że w podaniu wskazały jedną jako upoważnioną do odbioru pism. W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało zainicjowane przez obydwoje skarżących, a zatem każde z nich powinno otrzymać egzemplarz decyzji. Nie zmienia tego ustanowienie pełnomocnika, nawet wtedy, gdy obydwoje ustanowili jako swojego reprezentanta tę samą osobę. Doręczenie jednej decyzji, przy wielości stron postępowania mogłoby nastąpić w przypadku, gdyby strony wskazały jedną z nich do dokonywania doręczeń (art. 40 § 3 k.p.a.). ustanowienie przez skarżących jednego pełnomocnika, nie zwalnia organu administracji z obowiązku doręczenia egzemplarza decyzji administracyjnej dla każdej ze stron postępowania. W sprawie nie doszło bowiem do wskazania jednej strony jako upoważnionej do odbioru pism (art. 40 § 3 k.p.a.). Argumentacja ta zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie. W istocie bowiem skarżący ustanowili pełnomocnikiem jedną osobę w sprawie "pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym oraz rozbiórkę budynku usługowego na działce ew. [...] w obr. [...]", w tym także do zaskarżenia poszczególnych decyzji. Nie budzi więc żadnych wątpliwości, że oboje ustanowili w sprawie jednego pełnomocnika, zaś uczynienie tego na odrębnych drukach jest wyłącznie kwestią techniczną i w żaden sposób nie zmienia znaczenia ich oświadczenia w tym zakresie. Przepis art.. 40 k.p.a., jasno precyzuje, że pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi ( § 1), jeżeli zaś strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika ( § 2). Nie ma zatem wątpliwości, że organ jest zobowiązany do doręczania pism pełnomocnikowi strony, poczynając od chwili powiadomienia organu o jego ustanowieniu ( por. wyrok NSA z 23 lipca 2010 r., I OSK 521/10, LEX nr 694683). Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Stosownie zaś do art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. W myśl art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Z powyższego wynika, że od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa w postępowaniu za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, wobec czego również wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 259/17). W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracji prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie (por. np. wyroki NSA z dnia: 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 256/16; 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1365/16) (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 4916/16, LEX nr 2614751). Oczywistym jest także, że nawet w sytuacji, gdy pełnomocnik reprezentuje kilka osób, doręcza mu się jeden egzemplarz decyzji. Skoro, jak wskazano w skardze, doręczenie jednego egzemplarza decyzji, mogłoby nastąpić w przypadku, gdyby strony wskazały jedną z nich do dokonywania doręczeń (art. 40 § 3 k.p.a.), to tym bardziej jest to dopuszczalne w sytuacji ustanowienia przez strony pełnomocnika. Wskazane w skardze orzecznictwo dotyczące doręczania decyzji małżonkom, nie dotyczy sytuacji, kiedy oboje ustanowili pełnomocnika. Podsumowując zatem stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie organ nie pozostawał w bezczynności, niezwłocznie po wydaniu decyzji podjął wszystkie działania związane z jej doręczeniem skarżącym, na dalszym natomiast etapie, obie decyzje, zostały skarżącym doręczone w dniu [...] lipca 2020 r. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.