I GSK 1023/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 828/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu do budżetu państwa dotacji pobranej w nadmiernej wysokości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od [...] na rzecz Ministra Zdrowia kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 20 stycznia 2021r., sygn. akt V SA/Wa 828/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.")uwzględnił skargę [...] z siedzibą [...] (dalej też: "strona", "strona skarżąca", "Stowarzyszenie") i uchylił decyzję Ministra Zdrowia (dalej też: "organ", "Minister") z [...] lutego 2020r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu. Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy: W dniu 2 stycznia 2018r. pomiędzy Ministrem Zdrowia a [...] zawarta została umowa nr [...] na dofinansowanie realizacji zadań Krajowego Programu Przeciwdziałania Narkomanii określonych w Narodowym Programie Zdrowia na lata 2016-2020 finansowanych ze środków Funduszu Rozwiązywania Problemów Hazardowych, [...] pkt [...].[...]. Na realizację w/w zadania Minister Zdrowia zawierając umowę ze [...] zobowiązał się na podstawie § 3 ust. 1 umowy, przekazać kwotę [...] zł. W związku z przeprowadzoną kontrolą stwierdzono m. in., że [...] zawarło umowę z członkami swojego Zarządu z naruszeniem art. 11 ust. 4 ustawy Prawo o stowarzyszeniach, czego konsekwencją było zawarcie, na podstawie § 12 umowy porozumienia nr [...] z [...] grudnia 2018r. oraz aneksu nr [...] z [...] grudnia 2018r. Wobec tego Minister Zdrowia w ramach realizacji umowy ostatecznie przekazał do [...] łączną kwotę dotacji w wysokości [...] zł. Po analizie złożonego przez [...][...] grudnia 2018r. sprawozdania finansowego, Minister Zdrowia [...] marca 2019r. stwierdził, że z przekazanej dotacji na kwotę [...] zł, [...] wydatkowało kwotę [...] zł, tj. o [...] zł mniejszą od przekazanych środków na realizację zadania. Oznacza to, w ocenie organu, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości i Stowarzyszenie zobowiązane jest do zwrotu kwoty [...] zł. Podczas spotkania pokontrolnego sporządzono protokół zawierający ustalenia i rozbieżności stanowisk Biura i [...], na podstawie którego zawarto i podpisano porozumienia nr [...] i nr [...]. Stowarzyszenie rozliczyło trzy z kontrolowanych umów zgodnie z warunkami zawartymi w porozumieniach, nie dokonując rozliczenia finansowego wyłącznie umowy nr [...]. Biuro zakwestionowało przede wszystkim ważność umów zawartych w sposób niezgodny z art. 11 ust. 4 ustawy Prawo o stowarzyszeniach, na podstawie których zostały wypłacono wynagrodzenia dla [...]- wiceprezes i [...] - Prezesa Stowarzyszenia. Wskazano że potwierdzenie zawarcia tych umów w styczniu 2018r. z członkami Zarządu Stowarzyszenia nastąpiło dopiero po stwierdzeniu nieprawidłowości przez Biuro, stosownymi oświadczeniami członka Komisji Rewizyjnej [...] z [...] lipca 2019r. Pismem z dnia 17 grudnia 2019r., Minister Zdrowia zawiadomił [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego, w sprawie zwrotu do budżetu państwa kwoty [...] zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia [...] marca 2019r. do dnia zapłaty, z tytułu nieprawidłowej realizacji w/w umowy. Decyzją z [...] lutego 2020r., nr [...] Minister Zdrowia na podstawie art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 169 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 4, ust. 5 pkt 2, ust. 6 w zw. z art. 150 pkt 5 i art. 67 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019r., poz. 869, ze zm., dalej: "u.f.p.") oraz art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019r., poz. 900, ze zm. dalej: "O.p."),określił wysokość zobowiązania [...] wobec budżetu państwa, w kwocie [...] zł, wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] marca 2019r. do dnia zapłaty, tj. od dnia stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, do dnia zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. WSA uwzględnił skargę. W ocenie WSA umowy między [...] a firmą [...] oraz [...] zostały skutecznie zawarte, zatem wywołują skutki prawne w nich określone. Według Sądu I instancji wprawdzie przy ich zawarciu [...] nie było właściwie reprezentowane, co powodowało, iż ich skuteczność była zawieszona, jednakże poprzez później złożone oświadczenia (w dniu [...] lipca 2019r.) przez osobę uprawioną do reprezentowania [...], stały się w pełni skuteczne z mocą wsteczną od daty ich zawarcia. Zdaniem WSA pogląd o nieskuteczności potwierdzenia zawartych umów z członkami zarządu [...] z uwagi na ich potwierdzenie dopiero po stwierdzeniu nieprawidłowości jest chybiony, skoro ustawa prawo o Stowarzyszeniach ani Kodeks cywilny nie zawierają terminów na ich potwierdzenie. WSA zaznaczył jednak, że w aktach administracyjnych brak jest odpisu z Rejestru [...] na datę [...] lipca 2019r., co uniemożliwia kontrolę Sądu, czy i w tej dacie [...] mogła skutecznie działać jako upoważniony członek Komisji Rewizyjnej strony skarżącej. Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że skoro w ramach rozliczenia finansowego umowy nr [...], zakwestionowano ważność umów na podstawie których zostały wypłacone wynagrodzenia dla [...] i [...] jako niezgodnych z art. 11 ust. 4 ustawy prawo o stowarzyszeniach, co spowodowało uznanie pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, to uznanie to nie było prawidłowe, jako nieuwzględniające skuteczności zawartych umów wobec ich potwierdzenia przez osobę uprawnioną do reprezentacji [...], o ile [...] mogła skutecznie działać jako upoważniony członek Komisji Rewizyjnej skarżącego [...] w dacie [...] lipca 2019r. W skardze kasacyjnej Minister Zdrowia zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z: a) art. 133 § 1 i art. 134 p.p.s.a. poprzez pominięcie istotnej części akt administracyjnych, w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i w wyniku tego nie rozpoznanie istoty sprawy oraz b) art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. polegające na pominięciu dowodów znajdujących się w aktach sprawy i nie wskazaniu w uzasadnieniu całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, tj.: pominięcie zawartych pomiędzy stronami porozumienia i aneksu, przez co wadliwe nie zastosowanie przepisu art. 151 p.p.s.a. i nie oddalenie skargi [...] w całości, pomimo, że była bezzasadna, jak również nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podnoszonego przez [...] i kwestionowanego przez organ oświadczenia o potrąceniu wierzytelności, jak również poprzez brak wskazania czynności, które powinien wykonać organ ponownie prowadząc postępowanie, a naruszenia te były na tyle istotne, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a, i które to naruszenia w konsekwencji spowodowały. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z: a) art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie decyzja wydana przez organ narusza ww. wskazany art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. oraz b) art. 11 ust. 4 ustawy z 7 kwietnia 1989r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2020r., poz. 2261), w zw. z art. 39 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964r. kodeks cywilny (Dz.U. z 2020r., poz. 1740, dalej: "k.c.") poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniosło o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Stowarzyszenie oświadczyło, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest zasadna i podlega uwzględnieniu. W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zawarty w pkt I. b petitum skargi kasacyjnej, jego zasadność bowiem wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych, objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości (por. wyroki NSA: z 4 września 2014r., sygn. akt II GSK 1293/13; z 16 października 2013r., sygn. akt II GSK 937/12). Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tego przepisu poprzez pominięcie dowodów znajdujących się w aktach sprawy i nie wskazaniu w uzasadnieniu całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, tj.: pominięcie zawartych pomiędzy stronami porozumienia i aneksu, jak również nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podnoszonego przez [...] i kwestionowanego przez organ oświadczenia o potrąceniu wierzytelności, oraz poprzez brak wskazania czynności, które powinien wykonać organ ponownie prowadząc postępowanie. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu dotyczącego wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku przypomnieć trzeba, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Treść uzasadnienia wyroku powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania Sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Ponadto, co nie jest bez znaczenia z punktu widzenia oceny zasadności zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. należy zauważyć, że jakkolwiek brak odniesienia się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, to jednak pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia Sąd ten mógłby inaczej orzec w sprawie, stanowi uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku Sądu I instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 17 lutego 2011r., sygn. akt I OSK 1824/10; 28 lipca 2015r., sygn. akt II OSK 851/15; 21 listopada 2014r. sygn. akt II OSK 1084/13; 28 czerwca 2016r., sygn. akt II GSK 358/15; 5 kwietnia 2017r., sygn. akt II GSK 641/17). Z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który może stanowić podstawę uwzględnienia skargi przez Sąd administracyjny, jednoznacznie wynika, że Sąd uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (innych niż naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego), jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że obowiązkiem Sądu administracyjnego, w przypadku stosowania tego przepisu - jako podstawy uwzględnienia skargi, jest wskazanie przepisów postępowania, które w ocenie Sądu zostały naruszone przez organ oraz że naruszenie przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykonanie tego obowiązku przez Sąd powinno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu wyroku, ponieważ Sąd w uzasadnieniu wyroku przedstawia podstawę rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienie. Wskazanie przepisów postępowania, których naruszenie przez organ stwierdza Sąd administracyjny, co stanowi podstawę uwzględnienia skargi, powinno być wyrażone w sposób jednoznaczny. Po pierwsze dlatego, że stanowi istotę kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Po drugie zaś, nie jest możliwa kontrola instancyjna, jeżeli nie są wskazane przepisy, których naruszenie Sąd uznał za uzasadniające uwzględnienie skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA nie realizuje powyższych wymagań. Trafnie zarzucono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku nie wskazał całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, nie wskazał też czynności, które powinien wykonać organ ponownie prowadząc postępowanie. Konfrontując treść wymienionych zarzutów skargi z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku należy przyznać rację wnoszącemu skargę kasacyjną organowi, że nieodniesienie się przez WSA do poszczególnych zarzutów nie pozwala na odczytanie w pełni motywów podjętego rozstrzygnięcia. Nie budzi wątpliwości, że organem uprawnionym do reprezentowania Stowarzyszenia jest Zarząd. W myśl art. 11 pkt 4 ustawy prawo o stowarzyszeniach w umowach między stowarzyszeniem, a członkiem zarządu oraz w sporach z nim stowarzyszenie reprezentuje członek organu kontroli wewnętrznej, wskazany w uchwale tego organu lub pełnomocnik powołany uchwałą walnego zebrania członków. Trafne jest wobec tego przyjęcie, że w obrocie prawnym Stowarzyszenie mogło być reprezentowane przez dwie osoby wchodzące w skład Zarządu, działające łącznie, a w sytuacjach o których mowa w cyt. przepisie stowarzyszenie reprezentuje członek organu kontroli wewnętrznej, wskazany w uchwale tego organu. WSA w zaskarżonym wyroku stwierdził, że skoro w ramach rozliczenia finansowego umowy nr [...], zakwestionowano ważność umów na podstawie których zostały wypłacone wynagrodzenia dla [...] i [...] jako niezgodnych z art. 11 ust. 4 ustawy prawo o stowarzyszeniach, co spowodowało uznanie pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, to uznanie to nie było prawidłowe, jako nieuwzględniające skuteczności zawartych umów wobec ich potwierdzenia przez osobę uprawnioną do reprezentacji Stowarzyszenia, o ile [...] mogła skutecznie działać jako upoważniony członek Komisji Rewizyjnej [...] w dacie [...] lipca 2019r. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że: "W aktach administracyjnych brak jest odpisu z Rejestru na datą [...] lipca 2019r., co uniemożliwia kontrolę sądu, czy i w tej dacie [...] mogła skutecznie działać jako upoważniony członek Komisji Rewizyjnej skarżącego [...], a w konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. W świetle powyższego, skoro w ramach rozliczenia finansowego umowy nr [...], zakwestionowano ważność umów na podstawie których zostały wypłacone wynagrodzenia dla [...] i [...]jako niezgodnych z art. 11 ust. 4 ustawy prawo o stowarzyszeniach, co spowodowało uznanie pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, to uznanie to nie było prawidłowe jako nieuwzględniające skuteczności zawartych umów wobec ich potwierdzenia przez osobę uprawnioną do reprezentacji [...] (o ile [...] mogła skutecznie działać jako upoważniony członek Komisji Rewizyjnej skarżącego [...] w dacie [...] lipca 2019r.). Oceny tej nie zmieniają zawarte Porozumienie Nr [...] z [...].12.201 [...]. oraz Aneksy Nr [...] i [...] do w/w Porozumienia." Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA nie wskazał czynności, które powinien wykonać organ ponownie prowadząc postępowanie. Odniósł się jedynie ogólnie do możliwości potwierdzenia umowy, natomiast nie odniósł się do ich potwierdzenia w niniejszej sprawie jak również nie ocenił zawartych pomiędzy stronami porozumień oraz aneksów. Wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dotyczące skutecznego potwierdzenia zawartych umów, wyrażone w uzasadnieniu wyroku ("o ile [...] mogła skutecznie działać jako upoważniony członek Komisji Rewizyjnej [...] w dacie [...] lipca 2019r."), jak również ocena wzajemnych rozliczeń oraz potrącenia wymaga zatem powtórnej głębszej analizy, dokonanej ponownie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Podkreślić też należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do możliwości dokonania potrącenia przez [...] kwoty dotacji z kwotami określonymi przez [...] jako wynikające z innych umów zawartych pomiędzy [...] a Biurem, a tym samym do prawnych możliwości potrącania wierzytelności przysługujących względem Skarbu Państwa. Wskazując też na wykładnię przepisów prawa cywilnego dokonaną przez Sąd Najwyższy w uchwale z [...] września 2007r., sygn. akt [...], WSA winien też odnieść ją do realiów niniejszej sprawy, w szczególności, że potwierdzenie zawarcia umów z członkami Zarządu [...] nastąpiło dopiero w dniu [...] lipca 2019r. po stwierdzeniu nieprawidłowości przez Biuro i po wykonaniu i rozliczeniu umowy o dotację. Skutkiem takiego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego musi być przyjęcie, że pozostałe zarzuty kasacyjne są przedwczesne. Sąd II instancji może bowiem oceniać wyrok w tym zakresie tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że spełnia on wymogi formalne w zakresie uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zarzutem najdalej idącym spośród tych, które zawiera skarga kasacyjna, a to oznacza, że ma on wpływ na ocenę pozostałych, stanowiąc przeszkodę w przypadku jego uwzględnienia na drodze do oceny pozostałych. Braki uzasadnienia co do zasady nie dają mianowicie podstaw do wyprzedzającej oceny kwestii materialnych i procesowych. Mając na uwadze całokształt rozważań, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie. Dokonując ponownego rozpoznania sprawy WSA rozważy przywołaną argumentację i okoliczności podnoszone w skardze. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 2) postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 2 pkt 3) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018r.,6 poz. 265 ).