I OSK 538/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: NSA Mariola Kowalska NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 765/21 w sprawie ze skargi E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 10 grudnia 2021 r. oddalił skargę E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lipca 2021 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] czerwca 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad matką legitymującą się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji, wskazując, że skarżąca pobiera rentę rolniczą z KRUS. Po rozpatrzeniu odwołania E.K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] lipca 2021 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przepisy znajdujące zastosowanie w rozpoznawanej sprawie są jasne, w związku z czym nie zachodzi potrzeba odstąpienia od wykładni językowej. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że podziela linię orzeczniczą opierającą się na literalnej wykładni przepisów w zakresie przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd uznał, że w związku z faktem, iż w decyzji Prezesa KRUS z [...] marca 2021 r. nie wskazano okresu, na jaki ustala się skarżącej nową wysokość renty rolniczej, rentę tą należało uznać za stałą, a nie okresową. Sąd podkreślił także, że w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, który umożliwiałby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stanowiącego różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego i pobieraną emeryturą. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.), dalej: uśr, przez jego błędne zastosowanie i niezasadne uznanie, że pobieranie przez skarżącą renty rolniczej z tytułu całkowitej niezdolności stanowi negatywną przesłankę do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w formie dopłaty różnicy między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a pobieraną rentę w związku z opieką nad niepełnosprawną matką; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr przez jego błędną interpretację, z pominięciem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, i niezasadne uznanie, że pobieranie przez skarżącą renty rolniczej z tytułu całkowitej niezdolności stanowi negatywną przesłankę do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 oraz art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez niepoinformowanie przez organ strony skarżącej przed wydaniem decyzji o konieczności zawieszenia pobieranej renty rolniczej jako jedynej negatywnej przesłanki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżąca podniosła, że istota ograniczenia możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na prawo do renty nie jest związana z ustaleniem prawa do renty, ale faktem jej rzeczywistej wypłaty. Wskazała, że zawieszenie wypłaty świadczenia, o czym nie poinformowały jej organy administracji, znosi tę przeszkodę w uzyskaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazała, że pobieranie emerytury/renty stanowi okoliczność blokującą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do wysokości pobieranej emerytury. Wskazała, że decyzją z [...] października 2021 r. została uznana za osobę niezdolną okresowo do pracy w gospodarstwie rolnym, co nie wyklucza możliwości podjęcia innego zatrudnienia bądź pracy zarobkowej. Wskazała przy tym, że organy nie przeprowadziły postępowania w celu ustalenia, czy jest całkowicie niezdolna do pracy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie żądania i argumenty należało uznać za zasadne. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie zarzuciła wprawdzie wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenia przepisów materialnych, jak i procesowych, jednakże te drugie co do zasady stanowią kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro organy i Sąd pierwszej instancji wadliwie zastosowały wskazane przepisy ustawy, to dopuściły się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się na ocenie zarzutów związanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Ich ocena decydować będzie o słuszności zarzutów dotyczących naruszeń przepisów postępowania. Mając na uwadze przedmiot sprawy, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Zauważyć w tym miejscu należy, że konstytucyjność wskazanego powyżej przepisu została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17 TK orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny żart. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku żart. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu w szczególności podano, że zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej. Ma ono charakter kompensacyjny względem osoby sprawującej opiekę, związane jest dodatkowo ze świadczeniami majątkowymi o charakterze niepieniężnym w postaci objęcia osoby pobierającej to świadczenie ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym oraz zdrowotnym, finansowanym ze środków publicznych. Oprócz uprawnionego, beneficjentami świadczenia jest cała rodzina, a w szczególności osoba niepełnosprawna (por. wyrok TK z 18 listopada 2014 r., sygn. SK 7/11, OTK ZU nr 10/A/2014, poz. 112). Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem realizowania obowiązku wyznaczonego wart. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji. Ograniczenie możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekuna, który ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy stanowi przejaw niewłaściwej realizacji tego obowiązku. Należy odnotować, że skarżąca wdacie orzekania przez organ II instancji była osobą posiadającą ustalone prawo do renty rolniczej z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym. Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2021 r. poz. 266 z późn. zm.), dalej: usr, jako formy niepełnosprawności uprawniające do uzyskania renty rolniczej przewiduje trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym (por. art. 21 ust. 1 pkt 2 usr). Z uwagi na zastosowanie do tych form niezdolności do pracy kwalifikatora "całkowita" form tych nie można zrównać z częściową niezdolnością do pracy, o której mowa w przywołanym powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Oznacza to, że wyrok ten nie ma wpływu na kierunek rozstrzygnięcia, którego domaga się autor skargi kasacyjnej, a zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr przez jego błędną interpretację, z pominięciem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, należało uznać za niezasadny. Skarżąca nie jest bowiem w sytuacji, która była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego zakończonych wydaniem rozstrzygnięcia z 26 czerwca 2019 r. Możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest zależna wyłącznie od niespełnienia negatywnych przesłanek z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, ale w pierwszej kolejności od wypełnienia warunków przyznania tego świadczenia określonych w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr. W rozpoznawanej sprawie skarżąca legitymowała się orzeczeniem, którego mocą przyznano jej rentę rolniczą z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym. Oznacza to, że rezygnacja lub niepodjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie miało związku z koniecznością podjęcia opieki nad matką, ale wynikało z orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy. W konsekwencji powyższego należało uznać, że organy orzekające w sprawie, co zaaprobował Sąd I instancji, prawidłowo uznały, że przyczyny stojące za przyznaniem skarżącej renty rolniczej stanowiły istotną przeszkodę uniemożliwiającą przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 oraz art. 79a kpa przez niepoinformowanie przez organ strony skarżącej przed wydaniem decyzji o konieczności zawieszenia pobieranej renty rolniczej wyjaśnić należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza możliwość dokonania wyboru przysługującego świadczenia przez zawieszenie poboru jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2199/19, z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1973/21, z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 233/22, czy z 11 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1681/21, z 13 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 829/21, oraz z 1 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 1799/21). W świetle aktualnego orzecznictwa istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla rencisty wynikająca z powyższego przepisu powinna być bowiem rozumiana jako wiążąca się nie z samym prawem do renty, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1623/21, z 11 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1682/21, czy z 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1945/21). Funkcja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr polega bowiem na zapobieżeniu kumulacji pobieranych świadczeń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1262/21). Jak wynika z analizy powyższych orzeczeń, dokonanie przez osobę zainteresowaną wyboru przysługującego świadczenia możliwe jest w sytuacji, gdy osoba ta spełnia podstawowe warunki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 1 uśr, a jedyną przeszkodą w jego uzyskaniu jest fakt pobierania jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie, jak wskazano to powyżej, skarżąca nie spełnia jednak wymogu z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, a zatem nie ma ona możliwości dokonania wyboru pobieranego świadczenia. W analizowanej sytuacji byłby to bowiem wybór pomiędzy pobieranym, przysługującym świadczeniem rentowym a nieprzysługującym świadczeniem pielęgnacyjnym. Z opisanych powyżej przyczyn, w związku z brakiem możliwości dokonania wyboru świadczenia, a zatem brakiem okoliczności zależnych od woli czy działania strony, od których zależny był kierunek rozstrzygnięcia, zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony. Z akt administracyjnych nie wynika też, aby skarżąca mogła podjąć zatrudnienie poza pracą w gospodarstwie rolnym. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. ----------------------- I OSK 538/22 6