II SA/Ol 843/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi E. K. na zarządzenie Burmistrza Miasta z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży i wykazu nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy I. stwierdza nieważność § 1 pkt 1 zaskarżonego zarządzenia oraz załącznika nr 1; II. zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 300 zł (trzysta złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że "[...]" Burmistrz A (dalej: organ, burmistrz) wydał zarządzenie Nr "[...]" w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży i wykazu nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy. W § 1 pkt 1 zarządzenia stwierdzono, że do sprzedaży przeznacza się nieruchomości wymienione w załączniku Nr 1 do zarządzenia. W załączniku tym wskazano, że na podstawie art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej ustawa lub u.g.n.) podaje się do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży. W wykazie tym znalazły się dwie nieruchomości znajdujące się w A, tj. działka nr "[...]" o pow. 118 m2 i działka "[...]" o pow. 112m2. Wskazano, że działki te ze względu na niewielką powierzchnię nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Znajdują się na terenie oznaczonym w planie miejscowym jako 5ML – na cele zabudowy letniskowej. W ewidencji gruntów sklasyfikowane są jako droga, jednak zgodnie z zapisami miejscowego planu są przeznaczone na powiększenie powierzchni istniejących działek nr "[...]" i "[...]" (zgodnie z ustaleniami planu w zakresie granic i oznaczeń podziałów terenu na działki budowlane przeznaczone pod zabudowę letniskową ). Skargę na powyższe zarządzenie w części dotyczącej przeznaczenia do sprzedaży nieruchomości wymienionych w wykazie stanowiącym załącznik Nr 1 do zarządzenia (§ 1 pkt 1 zarządzenia) wywiodła E. K. (dalej: skarżąca). Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono naruszenie przepisów: - postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i okoliczności jej towarzyszących oraz niewszechstronną ocenę interesów właścicieli nieruchomości przyległych do nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży w trybie bezprzetargowym; - prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 u.g.n. poprzez wybór niewłaściwego trybu zbycia nieruchomości i niezastosowanie obowiązkowego trybu przetargowego, gdy spełnione zostały do tego niezbędne przesłanki oraz naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 6 u.g.n. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy chętnych do nabycia nieruchomości wymienionych w wykazie, na poprawę zagospodarowania nieruchomości przyległej było więcej niż jeden właściciel nieruchomości przyległej i wyrażali oni sprzeciw wobec sprzedaży nieruchomości przez gminę w trybie bezprzetargowym. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zarządzenia w części dotyczącej przeznaczenia do sprzedaży nieruchomości wymienionych w wykazie stanowiącym załącznik Nr 1 do zarządzenia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca po dowiedzeniu się o planowanym podziale działki "[...]" skierowała do burmistrza dwa pisma, w których wyraziła swoje obawy i wolę nabycia tych działek na poprawę zagospodarowania swojej nieruchomości. Jeżeli poprawa ta jest możliwa w stosunku do więcej niż jednej nieruchomości przyległej, to zastosowanie trybu bezprzetargowego na rzecz jednego z ubiegających się właścicieli jest wyłączone. Interes prawny skarżącej został naruszony w związku z uniemożliwieniem jej uczestnictwa w przetargu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie w całości. Uzasadnienie odpowiedzi przedstawia czynności wykonywane przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia, wskazując, że pracownia urbanistyczna sporządziła opinię dotyczącą interpretacji planu miejscowego. W ocenie gminy postanowienia obowiązującego na tym obszarze planu obligują do sprzedaży nieruchomości nr "[...]" i "[...]" w celu poprawienia zagospodarowania nieruchomości przyległych w związku z oznaczeniem tych nieruchomości jako przeznaczonych pod zabudowę letniskową. W dalszej części odpowiedzi na skargę zinterpretowano kwestię interesu prawnego, wskazując, że skarżąca może posiadać najwyżej interes faktyczny, który nie uprawnia do skutecznego wniesienia skargi, gdyż nie jest wystarczająca wola nabycia nieruchomości przez właścicieli przyległych nieruchomości, aby zastosowany był wobec nich art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony zarówno przez organ jak i skarżącą. Wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 j.t.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Pomimo przeciwnych twierdzeń organu, w ocenie sądu nie ulega wątpliwości, że skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia, gdyż jest właścicielką działki przylegającej do tej, na której bezprzetargową sprzedaż wyrażono zgodę zaskarżonym zarządzeniem - w trybie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., zaś skarżąca również wyrażała wolę zakupu tej działki składając stosowny wniosek. Pismem z 7 lipca 2020 r. skierowanym do Burmistrza A skarżąca wyraziła przekonanie, że jako właścicielka działki nr "[...]" oraz współwłaścicielka działki nr "[...]" także powinna mieć możliwość udziału w zakupie mienia gminnego i poprawić warunki zagospodarowania własnej nieruchomości. W piśmie tym wskazano również, że gmina ma zamiar poszerzenia drogi o działkę nr "[...]" (k. – 61 akt administracyjnych ) W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym, jeśli nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej (stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.), stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste - osoba, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, posiada interes prawny znajdujący materialnoprawne oparcie we własności nieruchomości sąsiedniej i wspomnianym art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. (por. m.in. wyrok NSA z 23 stycznia 2020 r., sygn. 1 OSK 1503/18). Przedstawiona wyżej i udokumentowana aktywność skarżącej, wyrażająca się chęcią nabycia działek wydzielonych z działki nr "[...]" stworzyła sytuację procesową, której nie sposób pominąć ustalając jej interes prawny. Podjętym działaniem skarżąca doprowadziła bowiem do zaktualizowania się własnego, indywidualnego i konkretnego interesu prawnego wynikającego z prawa własności. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. zarządzenie organu gminy jest nieważne, gdy jest sprzeczne z prawem. Nie każda wadliwość zarządzenia organu gminy jest podstawą do eliminacji tego aktu z obrotu prawnego, albowiem zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zgodnie zatem z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. stwierdzenie nieważności zarządzenia następuje w przypadku, gdy jest ono sprzeczne z prawem, a naruszenie to ma charakter istotny. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością zarządzenia organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał czy zarządzeń, podstawy prawnej podejmowania danego aktu, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Pomimo braku powołania w podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia, nie może budzić wątpliwości to, że zostało ono wydane w oparciu o przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., z którego wynika, że nieruchomość (stanowiąca własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Przepis ten stanowi wyjątek od generalnej zasady ustanowionej w ust. 1 art. 37 u.g.n., zgodnie z którą nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. W orzecznictwie i literaturze podkreśla się, że wszystkie wyjątki od przetargowego trybu zbywania nieruchomości mają wynikać wprost z przepisów ustawy i nie można ich interpretować rozszerzające. Zasadą jest więc sprzedawanie lub oddawanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu, a jedynie w wyjątkowych przypadkach nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej (por. E. Bończak- Kucharczyk, "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany", opubl. LEX/eL 2021, t. 2 do art. 37 u.g.n., jak również powołane tam: wyrok NSA z 21 marca 2007 r., I OSK 1998/06, wyrok WSA we Wrocławiu z 8 lipca 2009 r., III SA/Wr 86/09). Z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. wynika, że zwolnienie od trybu przetargowego uwarunkowane jest łącznym spełnieniem dwóch warunków, tj. niezbędności nieruchomości (jej części) do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej oraz braku możliwości jej samodzielnego zagospodarowania. W sprawie wątpliwości nie może budzić to, że działki o numerach "[...]" i "[...]" z uwagi na ich wielkość nie mogłyby być przeznaczone do samodzielnego zagospodarowania, powyższej okoliczności nie podważa również skarżąca, dlatego też czynienie dalszych rozważań w tym przedmiocie jest zbędne. W literaturze przedmiotu spotyka się pogląd, że istnieje możliwość dokonania bezprzetargowego zbycia nieruchomości na poprawę zagospodarowania nieruchomości sąsiednich także w przypadku, gdy nabyciem zainteresowanych jest kilku właścicieli nieruchomości sąsiednich. Należy wówczas dokonać oceny przesłanek określonych w ustawie w każdym z przypadków. Sąd Najwyższy w wyroku z 6 marca 2009 r., II CSK 589/08, stwierdził, że tryb określony w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie ma zastosowania w sprawie, w której nabycie działki zmierza do poprawienia warunków niejednej nieruchomości przyległej, ale przynajmniej dwóch. W wyroku NSA z 14 września 2017 r., I OSK 407/17, stwierdzono natomiast, że jeżeli zamiar nabycia zgłasza więcej niż jeden z właścicieli przyległych nieruchomości, to zastosowanie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. zależy od tego, czy realizacja tego zamiaru może poprawić warunki zagospodarowania tych nieruchomości. Jeżeli poprawa ta jest możliwa w odniesieniu do więcej niż jednej z nieruchomości przyległych, wówczas nie można w trybie bezprzetargowym dokonać zbycia na rzecz jednego z ubiegających się o to właścicieli tych nieruchomości. W ocenie Sądu skoro tryb bezprzetargowy stanowi wyjątek od przyjętej w ustawie o gospodarce nieruchomościami zasady zbycia nieruchomości stanowiącej własność gminy w drodze przetargu, to przesłanki jego zastosowania powinny być jasno i rzetelnie uzasadnione. Z powyższej argumentacji wynika, że jeżeli nabyciem danej nieruchomości zainteresowanych jest kilku właścicieli nieruchomości sąsiednich to należy dokonać oceny przesłanek określonych w ustawie w każdym z przypadków. Sprzedaż bezprzetargowa będzie bowiem możliwa tylko wówczas, gdy realizacja zamiaru nabycia może poprawić warunki zagospodarowania tylko jednej z takich nieruchomości sąsiednich. W doktrynie i judykaturze wskazuje się, że w sytuacjach gdy obowiązek uzasadnienia uchwały (zarządzenia) nie wynika z prawnego nakazu, winien on być wyprowadzany z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierował się organ, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji". Uzasadnienie spełnia istotną funkcję w mechanizmach władzy demokratycznej, jest m.in. wyrazem jawności działania tej władzy (por. wyroki NSA z dnia 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10; 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08; 23 maja 2013 r., I OSK 240/13, CBOSA). Zaskarżone zarządzenie, w załączniku zawiera co prawda elementy uzasadnienia, jednak jest ono lakoniczne w zakresie oceny przytoczonych wyżej okoliczności, istotnych dla bezprzetargowego zbycia nieruchomości w świetle art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Powyższego stwierdzenia nie podważa również treść odpowiedzi na skargę z argumentami, z którymi nie można się zgodzić nie tylko w zakresie oceny interesu prawnego skarżącej. W rozpoznawanej sprawie okolicznościami bezspornymi jest to, że działki o nr "[...]" oraz "[...]", których dotyczy zaskarżone zarządzenie, przylegają nie tylko do nieruchomości oznaczonych numerami "[...]" oraz "[...]" będących własnością osób na rzecz, których dokonano bezprzetargowego zbycia nieruchomości, ale również do działki nr "[...]", stanowiącej własność skarżącej. Niewątpliwym jest także to, że skarżąca wyrażała wolę nabycia przedmiotowych działek poprzez chęć uczestniczenia w przetargu. Jednoznacznie stwierdziła to w swoim piśmie do Burmistrza z "[...]", o czym była już mowa we wcześniejszej części uzasadnienia. Dlatego też, dla możliwości prawidłowego i zgodnego z prawem wydania przedmiotowego zarządzenia istotne było ustalenie, czy działki numerach "[...]" i "[...]" mogą rzeczywiście służyć poprawie zagospodarowania działki skarżącej, zwłaszcza że według skarżącej część nieruchomości, której jest ona współwłaścicielką ma być przejęta na poszerzenie drogi. Kwestia ta została zupełnie pominięta, natomiast ze znajdujących się w aktach sprawy map i szkiców można wyprowadzić wielce prawdopodobny wniosek, że sprzedaż działek o numerach "[...]" i "[...]" mogłoby poprawić zagospodarowanie nie tylko działek o numerach "[...]" i "[...]". Sąd nie dostrzega również tego, aby zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na przedmiotowym terenie zobowiązywały Burmistrza do wydania zaskarżonego zarządzenia. Być może organ uznał, że interpretacja planu dokonana przez pracownię urbanistyczną (argument zawarty w odpowiedzi na skargę) jest dla niego wiążąca, ale tak nie jest gdyż wiążące są zapisy planu miejscowego. Zgodzić się należy natomiast z kolejnym argumentem podniesionym w odpowiedzi na skargę, że postanowienia obowiązującego na tym obszarze planu obligują organ do sprzedaży nieruchomości nr "[...]" oraz "[...]" w celu poprawienia zagospodarowania nieruchomości przyległych w związku z oznaczeniem tych nieruchomości jako przeznaczonych pod zabudowę letniskową. Jest to jednak stwierdzenie, które co do zasady powinno wykluczyć możliwość bezprzetargowego zbycia przedmiotowych nieruchomości. Pamiętać bowiem należy, że działki nr "[...]" oraz "[...]" przylegają nie tylko do działek o numerach "[...]" i "[...]", ale również do działki o nr "[...]" będącej własnością skarżącej, zainteresowanej ich nabyciem w drodze przetargu. Nadto wszystkie wyszczególnione wyżej działki znajdują się na terenie elementarnym oznaczonym symbolem 5ML, co oznacza, że są one przeznaczone na cele zabudowy letniskowej. Dlatego też w świetle powyższych okoliczności niezrozumiałym jest wydanie zaskarżonego zarządzenia. Raz jeszcze stwierdzić należy, że sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, przywoływane we wcześniejszej części uzasadnienia, z którego wynika, że pominięcie trybu przetargowego na podstawie art 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie jest dopuszczalne gdy nieruchomość gminna mogłaby poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległych należących więcej niż do jednego podmiotu. W takim przypadku zainteresowani mogą być wszyscy właściciele tych nieruchomości, zatem ich zbycie powinno nastąpić na równych prawach dla wszystkich - co zapewnia tryb przetargowy. Organ gminy nie może zatem dowolnie wybrać jednego z zainteresowanych właścicieli nieruchomości przyległych - nawet jeżeli uważa, że nabycie przez niego nieruchomości najbardziej poprawiłoby warunki zagospodarowania jego nieruchomości. Skoro bowiem z woli ustawodawcy nieruchomości publiczne powinny być zbywane na jednakowych zasadach, to dotyczy to także sytuacji, w której nabycie takiej nieruchomości mogłoby poprawić warunki zagospodarowania kilku różnych nieruchomości (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 grudnia 2017 r. II SA/Lu 884/17, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 sierpnia 2020 r., sygn. II SA/Wr 214/20). Mając powyższe na uwadze Sąd z mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. w pkt I wyroku stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia w części dotyczącej jego § 1 pkt 1 oraz załącznika nr 1 do tego zarządzenia O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona kwota 300 zł odpowiada uiszczonemu wpisowi od skargi.