II OSK 1159/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 926/21 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 1 października 2021 r. znak: WINB-WOA.7721.1.18.2021 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 926/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach, z dnia 1 października 2021 r. znak: WINB-WOA.7721.1.18.2021, w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji (pkt I.); zasądził od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach na rzecz M. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II.). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Busku-Zdroju ustalił, że na działce nr ewid. [...] w W. znajdują się dwa silosy o konstrukcji stalowej, o średnicy 1,95 m, wysokości 10 m, zamocowane do konstrukcji wsporczej o wysokości 1 m zakotwionej w fundamentach betonowych. Decyzjami z 18 września 2017 r. znak: PINB.5160.12.2017 i znak: PINB:5160.11.2017 nakazał A. S. rozbiórkę obu silosów z wyłączeniem fundamentów i konstrukcji wsporczej o wysokości ok. 1 m od istniejącego poziomu terenu działki. Powyższe rozstrzygnięcia zostały uchylone dwoma decyzjami Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z 21 listopada 2017 r. i obie sprawy zostały przekazane do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po przeprowadzeniu dwóch postępowań wyjaśniających, decyzjami z 5 kwietnia 2018 r. znak: PINB.5160.12.2017 i znak: PINB.5160.11.2017, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowania w sprawie obu silosów. Decyzje te stały się ostateczne. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, dalej także: "WINB", "organ drugiej instancji", postanowieniem z 1 października 2021 r., znak: WINB-WOA.7721.1.18.2021, po rozpatrzeniu zażalenia M. P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Busku-Zdroju, dalej także: "PINB", z 17 sierpnia 2021 r. odmawiające wznowienia postępowań administracyjnych znak: PINB.5160.11.2017 oraz znak: PINB.5160.11.2017, zakończonych decyzją ostateczną, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ drugiej instancji uznał, że M. P. nie przysługuje legitymacja strony w postępowaniu mającym na celu zbadanie legalności budowy dwóch stalowych silosów na cement usytuowanych na działce nr ewid. [...], a tym samym nie miał on legitymacji do żądania wznowienia postępowania w przedmiotowych sprawach, zasadnie więc organ I instancji odmówił na jego wniosek wznowienia postępowania. W sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowanie złożony został przez podmiot, który nie jest stroną tego postępowania i okoliczność ta nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego, oczywistym jest brak legitymacji do żądania wznowienia zakończonego ostateczną decyzją postępowania. Taki ewidentny, niebudzący żadnej wątpliwości wniosek, że podanie pochodzi od podmiotu niebędącego stroną, powoduje konieczność wydania przez organ, na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (wyrok NSA z 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2379/11). W skardze na powyższe postanowienie M. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Kielcach uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji. Sąd nie zgodził się z tezą zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że w postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. posiada właściciel nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością, na której usytuowany jest obiekt budowlany, tylko wtedy, gdy ten obiekt usytuowany jest w takiej odległości, że ma to wpływ na zabudowę nieruchomości sąsiedniej. Błędny pogląd prawny zaprezentowany przez organ drugiej instancji spowodował, że nie doszło w sprawie do wystarczających ustaleń i prawidłowej oceny interesu prawnego M. P. w sprawach dotyczących obu przedmiotowych silosów. Dlatego ocena organów była w tym zakresie przedwczesna. Sąd zauważył, że wywody przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazują na brak możliwości zastosowania wyjątkowej, a więc nie podlegającej rozszerzającej wykładni, instytucji odmowy wznowienia postępowania z powodu oczywistego i nie wymagającego prowadzenia postępowania wyjaśniającego stwierdzenia braku przymiotu strony u wnioskodawcy wznowienia. Dokonanie ustaleń dotyczących odległości przedmiotowych silosów od działki wnioskodawcy, a zwłaszcza oceny, czy ich funkcjonowanie może naruszać interes prawny M. P., wymagało przeprowadzenia postępowania co do istnienia tej przesłanki wznowienia postępowania, co następuje w drugim etapie postępowania, już po jego wznowieniu. O wadliwości postanowień przesądza również połączenie w jednym postępowaniu dwóch różnych spraw administracyjnych. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji ponownie zbada formalne przesłanki niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji obu objętych wnioskami M. P. z 11 maja i 19 lipca 2021 r., decyzji PINB w Busku-Zdroju z 5 kwietnia 2018 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. S. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwą wykładnię lub błędne zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. Naruszenie art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 33 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. skutkujące nieważnością postępowania (Podstawa Wiodąca) — poprzez przeprowadzenie postępowania i wydanie wyroku bez udziału w postępowaniu A. S. - uczestnika postępowania na prawach strony, co jest następstwem naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niedoręczenia uczestnikowi odpisu skargi do WSA oraz odpowiedzi organu na przedmiotową skargę, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia uczestnika możności obrony swoich praw, a tym samym do nieważności postępowania; — podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisów prawa procesowego przez WSA w Kielcach skutkowałoby doręczeniem uczestnikowi postępowania odpisu skargi do WSA, dzięki czemu uczestnik miałby możliwość uczestnictwa w postępowaniu, a także obrony swoich praw m.in. poprzez wniesienie odpowiedzi na skargę do WSA i ustosunkowania się do twierdzeń w niej zawartych; — a wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ z uwagi na brak możliwości obrony swoich praw przez A. S. w sprawie zachodzi nieważność postępowania; 2. Naruszenie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 220 § 1 w zw. z art. 220 § 3 P.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Podstawa nr 1) - poprzez błędne zastosowanie przez Sąd § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w konsekwencji brak zastosowania przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie i brak wezwania Skarżącego do uiszczenia brakującej części opłaty co skutkowało rozpoznaniem przez Sąd skargi nienależycie opłaconej; - podczas gdy badając prawidłową wysokość opłaty WSA w Kielcach powinien zastosować § 2 ust. 5 rozporządzenia, w związku z czym Przewodniczący, na zasadzie art. 220 § 1 P.p.s.a. powinien wezwać skarżącego do uiszczenia brakującej kwoty 100 zł w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia pisma, a w przypadku braku uiszczenia takiej opłaty pomimo wezwania skargę odrzucić; - a wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ kontrola wymogów formalnych doprowadziłaby do przyjęcia, że skarżący nie opłacił prawidłowo składanej skargi do WSA, co w konsekwencji mogło doprowadzić do jej odrzucenia; 3. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 147 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (Podstawa nr 2) - poprzez błędne uznanie przez Sąd, że w sprawie nie zachodził oczywisty brak przymiotu strony w przypadku skarżącego, a tym samym uznanie, że w toku postępowania administracyjnego powinno dojść do wznowienia postępowania administracyjnego i wskazanie, że dopiero na etapie wznowienia postępowania należało badać, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony postępowania; - podczas gdy WSA w Kielcach powinien uznać, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania, bowiem brak przymiotu strony w stosunku do skarżącego jest oczywisty, a tym samym organ I instancji prawidłowo wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, które zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji; - a wskazane uchybienia miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd w sposób nieuprawniony zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w konsekwencji czego uznał skargę za zasadną pomimo ewidentnych przesłanek do jej oddalenia; 4. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 148 § 1 i 2 K.p.a. (Podstawa nr 4) - poprzez błędną wykładnię art. 148 § 1 i 2 K.p.a., przyjmującą, że termin do wznowienia postępowania należy liczyć od dnia doręczenia stronie decyzji, a nie od dnia powzięcia informacji o jej wydaniu, przez co WSA w sposób nieuprawniony przyjął, że skarżący wniósł wniosek o wznowienie postępowania w ustawowym terminie. Podczas gdy już z pisma Pana M. P. z dnia 11 maja 2021 r. wynika, że z chwilą jego składania skarżący znał treść decyzji wydanych w sprawie, (informację dotyczącą wydania decyzji powziął także niewątpliwie przy odbiorze pisma ŚWINB z dnia 9 czerwca 2021 r.), co skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienie organu II instancji oraz postanowienie organu I instancji; - podczas gdy zgodnie z art. 148 § 1 i 2 K.p.a. termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego powinien być liczony od dnia uzyskania przez stronę informacji na temat wydanej decyzji i treści jej rozstrzygnięcia; - a wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ na skutek nieuprawnionego przyjęcia przez WSA, iż skarżący wniósł wniosek o wznowienie postępowania w ustawowym terminie skarga została uwzględniona przez Sąd, pomimo oczywistych przesłanek do jej oddalenia. Skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie wyroku WSA w całości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach i ponowne rozpoznanie sprawy poprzez oddalenie skargi M. P. na podstawie art. 179a P.p.s.a. w przypadku uznania, iż w sprawie zachodzi nieważność postępowania ewentualnie uznania, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione; ewentualnie 2. na wypadek nieuwzględnienia wniosku zawartego w punkcie powyżej o uchylenie wyroku WSA w całości przez Naczelny Sąd Administracyjny i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.; 3. o zwrot na rzecz uczestnika kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych; 4. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Niezależnie od możliwości stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, odnotować należy podniesienie zarzutu nieważności w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie. Zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 33 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a., skutkującego nieważnością postępowania, poprzez przeprowadzenie postępowania i wydanie wyroku bez udziału w postępowaniu A. S. - uczestnika postępowania na prawach strony, jest zasadny. Przepis art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. stanowi, że nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Zgodnie z art. 33 § 1 P.p.s.a., osoba która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. A. S. brał udział w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostatecznym postanowieniem Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 października 2021 r., utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Busku Zdroju z dnia 17 sierpnia 2021 r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego znak: PINB.5160.11.2017 oraz postępowania administracyjnego znak: PINB.5160.11.2017. Wynik postępowania sądowego dotyczy jego interesu prawnego, jako adresata decyzji PINB z dnia 5 kwietnia 2018 r., będących przedmiotem postępowania wznowieniowego. Odnotować można, że posiadania przez A. S. statusu strony postępowania sądowego nie kwestionował Sąd pierwszej instancji, wskazując go w zarządzeniu wstępnym jako uczestnika postępowania, doręczając mu sentencję zaskarżonego wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym, a następnie sporządzając na jego wniosek uzasadnienie zaskarżonego wyroku i doręczając mu odpis tego uzasadnienia. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie było postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, na które służy zażalenie (art. 149 § 3 i 4 K.p.a.). Sprawa mogła być zatem rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 3 P.p.s.a.). W myśl art. 120 P.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest odstępstwem od zasady jawności postępowania sądowego wyrażonej w art. 45 Konstytucji RP oraz art. 10 P.p.s.a. Powyższe ograniczenie nie jest jednak na tyle istotne, aby uniemożliwić stronom obronę swych interesów. Następstwem omawianej regulacji jest większa rola w tym trybie pism składanych przez strony (patrz: Bogusław Dauter "Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego", LexisNexis 2014, Rozdział IX. Postępowanie mediacyjne i uproszczone. 2 Postępowanie uproszczone.). Z przepisu art. 91 § 2 P.p.s.a. wynika, że obowiązek zawiadomienia stron na piśmie lub przez ogłoszenie podczas posiedzenia dotyczy jedynie posiedzeń jawnych. Jak jednak zauważono w piśmiennictwie, pozostałe elementy jawności procesu, takie jak dostęp do akt sprawy, możliwość sporządzania kopii i odpisów, a także składania wniosków procesowych, zostały zapewnione na takim samym poziomie, jak w przypadku normalnego postępowania przed sądem administracyjnym (patrz: Michał Kowalski "Tryb uproszczony w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi - pomiędzy jawnością a szybkością postępowania", ZNSA 2018/4/25-35). Warunkiem zagwarantowania uczestnikom postępowania sądowego na prawach strony, obrony swych praw, jest ich powiadomienie o złożeniu skargi, doręczenie im odpisu skargi, odpisu odpowiedzi na skargę oraz innych pism procesowych złożonych przez pozostałe strony. Brak doręczenia przez sąd pisma procesowego strony, które miałoby znaczenie dla obrony swoich praw przez stronę przeciwną, może prowadzić do nieważności postępowania (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2006 r., sygn. akt I OSK 562/06). Należy także umożliwić uczestnikom wypowiedzenie się, w tym przypadku poprzez wniesienie pism procesowych zawierających ewentualne wnioski i oświadczenia. Skład orzekający w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę poprzedzające rozważania, w pełni utożsamia swoje stanowisko z argumentacją, według której, minimalnym standardem proceduralnym, który zapewnia stronom możliwość skutecznej obrony swych praw jest zawiadomienie ich przez sąd o terminie posiedzenia jawnego lub niejawnego, z co najmniej siedmiodniowym wyprzedzeniem. Powyższa regulacja gwarancyjna została ustanowiona expressis verbis w art. 91 § 2 zdanie 3 P.p.s.a. w odniesieniu do posiedzeń jawnych, natomiast stosownie do treści zasady jawności rozpoznawania spraw (art. 10 P.p.s.a.) oraz prawa podmiotowego do rzetelnego i sprawiedliwego proceduralnie postępowania sądowego (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 47 akapit 2 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych) ma ona odpowiednie zastosowanie także do posiedzeń niejawnych. O ile zasada jawności postępowania sądowego – stanowiąca istotny element konstrukcyjny prawa do sądu – jest normatywnym standardem konstytucyjnym, unijnym i konwencyjnym, który może podlegać proporcjonalnym i znajdującym uzasadnienie w normach i wartościach ponadustawowych ograniczeniom, o tyle prawo do obrony jednostki w postępowaniu sądowym – niezależnie od jawnego lub niejawnego trybu rozpoznania sprawy – nie może być poddawane wyłączeniom lub istotnym ograniczeniom bez naruszenia prawa do rzetelnego procesu sądowego (patrz: wyrok NSA z dnia 7 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 2178/22; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 206/22). Jeśli strona, w tym przypadku uczestnik postepowania sądowego na prawach strony, na skutek naruszenia przepisów przez Sąd I instancji, nie uczestniczy w postępowaniu sądowym, nie otrzymuje zawiadomień i pism, zostaje pozbawiony możliwości przedstawienia swojego stanowiska i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień przed wydaniem wyroku, zachodzi nieważność postępowania, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 3793/21). Taka sytuacja niewątpliwie miała miejsce w niniejszej sprawie. Uczestnik A. S. nie został powiadomiony o wpłynięciu skargi M. P. Uczestnikowi nie doręczono odpisu skargi oraz odpowiedzi na skargę wniesionej przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie powiadomiono uczestnika o wyznaczeniu posiedzenia niejawnego, mimo, że jak wynika z art. 119 pkt 3 P.p.s.a., sąd w tego rodzaju sprawach może wyznaczyć posiedzenie niejawne lub rozprawę. Wnoszący kasację został w ten sposób pozbawiony możności obrony swych praw w postępowaniu sądowym. Oznacza to konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji zapewni prawidłowy udział wszystkich stron i uczestników postępowania przed wydaniem orzeczenia w sprawie. Ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej na tym etapie postępowania byłaby przedwczesna. Stwierdzenie pozbawienia strony możności obrony jej praw w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji stwarza sytuację, w której sąd kasacyjny nie może przystąpić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 378/05; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 1109/16; wyrok NSA z dnia 26 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 5408/21). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.