II GSK 1909/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2021 r. sygn. akt VI SAB/Wa 79/20 w sprawie ze skargi B. S.A. w W. na bezczynność i przewlekłość Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. S.A. w W. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 15 marca 2021 r., sygn. akt VI SAB/Wa 79/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.A. w W. na bezczynność i przewlekłość Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] grudnia 2019 r. Komisja Nadzoru Finansowego nałożyła na A.. S.A. z siedzibą w W. (dalej "skarżąca") trzy kary pieniężne (pkt 1, 2 i 3 decyzji), a w pkt 4 decyzji cofnęła skarżącej zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie tworzenia i zarządzania funduszami inwestycyjnymi. Skarżąca od powyższej decyzji w zakresie ww. trzech kar pieniężnych: - dnia [...] stycznia 2020 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucając rażące naruszenie zarówno przepisów postępowania administracyjnego, jak i prawa materialnego, zawnioskowała o przeprowadzenie przywołanych przez nią w toku postępowania (w tym w piśmie z [...] grudnia 2019 r.) dowodów; - dnia [...] stycznia 2020 r. złożyła do WSA skargę, którą zarejestrowano pod sygn. akt VI SA/Wa 131/20. Pismem z [...] lutego 2020 r., doręczonym pełnomocnikowi skarżącej [...] lutego 2020 r., KNF poinformowała, że postępowanie w sprawie nie może zostać zakończone w terminie określonym w art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej "k.p.a."), a to z uwagi na konieczność dokonania wszechstronnej analizy materiału dowodowego oraz rozpoznania zgłoszonych przez skarżącą wniosków. W oparciu o art. 36 § 1 k.p.a. KNF zawiadomiła, że termin został przedłużony do [...] kwietnia 2020 r. i pouczyła o przysługującym – w oparciu o art. 37 k.p.a. – prawie zgłoszenia ponaglenia. Pismem z [...] marca 2020 r. skarżąca zgłosiła "dodatkowe (precyzujące) zarzuty oraz dodatkowe wyjaśnienia", wnosząc o ich uwzględnienie przy procedowaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z [...] kwietnia 2020 r. KNF poinformowała pełnomocnika skarżącej, że z uwagi na konieczność dokonania wszechstronnej analizy materiału dowodowego oraz rozpoznania zgłoszonych przez skarżącą wniosków, tj. z [...] stycznia 2020 r. oraz z [...] marca 2020 r., termin rozpoznania sprawy został przedłużony do [...] czerwca 2020 r. Skarżąca, pismem z [...] maja 2020 r., uzupełniła zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o rażące naruszenie art. 8 § 1 k.p.a., a także w oparciu o art. 75 § 1 k.p.a. załączyła do akt dodatkowe dowody, wnosząc o ich uwzględnienie. Postanowieniem z 25 maja 2020 r., VI SA/Wa 131/20, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), WSA odrzucił skargę na decyzję KNF z [...] grudnia 2019 r., wskazując, że "niedopuszczalne jest bowiem, aby ta sama decyzja była przedmiotem oceny organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym oraz – jednocześnie – sądu administracyjnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym". Skarżąca, pismami z [...] września 2020 r., złożyła do Komisji ponaglenie, wnosząc o niezwłoczne rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie ostatecznej decyzji, a także zażądała umorzenia postępowania w oparciu o art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 621 ze zm.). Pismem z [...] września 2020 r. KNF, przywołując treść art. 31za ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej "ustawa o COVID-19"), poinformowała pełnomocnika skarżącej o: - zawieszeniu biegu terminu do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego od decyzji z [...] grudnia 2019 r.; - nierozpoczęciu biegu terminu do rozpoznania ponaglenia złożone w sprawie nierozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego od decyzji z [...] grudnia 2019 r. Postanowieniem z 5 lutego 2021 r. WSA, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zawiesił postępowanie w sprawie VI SA/Wa 131/20 "do czasu prawomocnego zakończenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (pismo z [...] stycznia 2020 r.) wniesionego od decyzji KNF z [...] grudnia 2019 r." WSA w Warszawie oddalił skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania przed KNF. Sąd uznał, że z uwagi na ogłoszenie stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii na terenie Polski oceny stanu faktycznego należało dokonać z uwzględnieniem – obowiązującego od 31 marca 2020 r. – przepisu art. 31za ustawy o COVID-19, który zawiesił bieg rozpoczętych terminów do podjęcia czynności przez KNF. Zdaniem Sądu, przedmiotem oceny powinno być, czy organ skutecznie przedłużył termin załatwienia sprawy do [...] kwietnia 2020 r. Organ uzasadnił powyższe działanie koniecznością wszechstronnej analizy materiału dowodowego i rozpatrzenia wniosków dowodowych Towarzystwa, co Sad uznał za znajdujące oparcie w faktach. Akta sprawy są bowiem obszerne, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zgłoszono wnioski dowodowe obejmujące m.in. wszelkie pisma kierowane przez KNF do uczestników Subfunduszu w związku z wykupami certyfikatów Subfunduszu lub w związku ze zmianami statutu Funduszu, a także korespondencję KNF, w tym wiadomości elektroniczne, kierowane do A.D., a także przesłuchanie świadka. Wobec tego Sąd uznał, że organ, ustalając nowy termin w sprawie, uczynił zadość – dającemu się wyprowadzić z art. 36 k.p.a. – obowiązkowi dokładnego przeanalizowania charakteru danej sprawy w celu ustalenia ewentualnych czynności, których podjęcie jest konieczne, przy uwzględnieniu realnych możliwości organu, tak aby możliwe było jego dotrzymanie i wydanie decyzji przed jego upływem. Skoro zaś termin rozpoznania wniosku skarżącej został prawidłowo przedłużony do [...] kwietnia 2020 r., to miał w sprawie zastosowanie przepis art. 31za ustawy o COVID-19, ponieważ hipotezą tego przepisu są objęte wyłącznie terminy, które biegły w chwili jego wejścia w życie. Zdaniem WSA, nie ma racji spółka podnosząc, że przesłanie jej pisma KNF z [...] kwietnia czy z [...] września 2020 r. zniweczyło – przewidziany w art. 31za ust. 1 ustawy o COVID-19 – skutek zawieszenia biegu terminu. Końcowa część ww. przepisu – w tym ta, w której mowa jest o dokonaniu czynności – wprost nawiązuje do prawnych form działania Komisji jako organu nadzoru; chodzi o specyfikę działania tego organu. WSA przyjął, że pojęcie "nadzoru" obejmuje swym zakresem cały zespół czynności, zarówno o charakterze reglamentacyjnym, kontrolnym, jak i sankcyjnym, które wynikają z norm kompetencyjnych przydanych KNF. Są to czynności, pośród których umiejscawia się zarówno decyzje administracyjne, czynności materialno-techniczne, akty zbliżone swym charakterem do generalnych aktów administracyjnych, czy też innego rodzaju działania, które trudno przyporządkować do wyodrębnionych doktrynalnie i normatywnie prawnych form działania organu nadzoru. Wspólną cechą wszystkich tych czynności jest związek z wykonywaniem nadzoru nad obrotem instrumentami finansowymi, niezależnie od przypisywania im cech władztwa administracyjnego i skutków prawnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego: - art. 31za ust. 1 ustawy o COVID-19 poprzez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że dokonanie czynności w postępowaniu toczącym się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest czynnością o charakterze nadzorczym, co oznacza, że czynności KNF polegające na przedłużeniu terminu wydania decyzji w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie nie są objęte dyspozycją art. 31za ust. 1 ustawy o COVID-19 i tym samym nie prowadzą do odwieszenia terminu na załatwienie sprawy, co w konsekwencji doprowadzało do: 2) naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik postępowania: art. 12, 35 § 1 i 3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że doszło do skutecznego przedłużenia terminu rozpoznania sprawy przez KNF i tym samym nie doszło ani do bezczynności ani przewlekłości postępowania przed KNF z wniosku o ponowne rozpatrzenie; art. 12,35 § 1 i 3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. oraz art. 134 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1) i 3), § 1a i § 2 p.p.s.a. poprzez: pominięcie okoliczności faktycznych świadczących o przewlekłości działania KNF w postępowaniu administracyjnym, w szczególności pominięcie, że ustalając nowy termin, KNF winna była wziąć pod uwagę czas niezbędny do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przy założeniu działania zgodnie z art. 12 i 35 § 1 k.p.a., tj. szybko i bez zbędnej zwłoki, nieodniesienie się przez Sąd do kluczowej kwestii naruszenia art. 12 i 35 § 1 k.p.a. poprzez rażąco opieszałe działanie KNF (którą Sąd powinien uwzględnić z urzędu, choć zarzut ten został również podniesiony przez skarżącą), istotnej także w przypadku, gdyby uznać, że termin na załatwienie sprawy został skutecznie zawieszony na czas trwania pandemii, co miało istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy przez WSA, gdyż organ powinien dążyć do załatwienia sprawy zgodnie z ogólnymi zasadami z uwzględnieniem ewentualnych ograniczeń wynikających z pandemii i nie może powstrzymać się całkowicie od podejmowania czynności w postępowaniu (choćby analizy pism czy materiału dowodowego) i czekać z załatwieniem sprawy aż termin ustawowy nadejdzie, wskutek powyższego Sąd nieprawidłowo nie uwzględnił skargi. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami wskazanymi w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, a tym samym zarzutami i wnioskami sformułowanymi przez skarżącego kasacyjnie. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności orzeczenia Sądu pierwszej instancji oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. – 1) naruszenie prawa materialnego oraz 2) naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a., na której to podstawie oparto pierwszy zarzut skargi kasacyjnej, przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwiej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Skarżący oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te zakreśliły zakres niniejszego postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została uwzględniona. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 31za ust. 1 ustawy o COVID-19 zawiera istotną wadę konstrukcyjną, gdyż autor skargi kasacyjnej wadliwie zaliczył ten przepis do przepisów prawa materialnego zamiast do przepisów proceduralnych. Zauważyć też należy, że podział przepisów na przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania może nasuwać pewne trudności, jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepisy prawa materialnego to przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określające zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (obowiązki, uprawnienia i prawa), a przepisy postępowania to normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (tak m.in. w uchwale NSA z 20 maja 2010 r., II OPS 5/09,ONSAiWSA z 2010r.,nr 5, poz.80, w wyroku NSA z 8 lutego 2008 r., II FSK 1603/06). Opisana wyżej wadliwość skargi kasacyjnej polegająca na wadliwym przyporządkowaniu zarzutu do właściwej podstawy kasacyjnej nie dezawuuje co do zasady takiego zarzutu, jeżeli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 2 września 2010 r., sygn. akt II FSK 636/09, 13 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 223/07, 11 lipca 2012 r., II FSK 2670/10). W uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), przyjęto, że Naczelny Sąd Administracyjny może, na postawie analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji. Istnieje zatem możliwość rozpoznania skargi kasacyjnej, która wadliwie wskazuje podstawy i zarzuty kierowane pod adresem skarżonego wyroku, jeżeli na podstawie uzasadnienia tej skargi daje się jednoznacznie ustalić, jakie naruszenia podnosi autor skargi kasacyjnej. Tym niemniej brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń może spowodować ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim zauważyć należy, że przyporządkowanie zarzutu do właściwej podstawy kasacyjnej ma istotne znaczenie dla spełnienia wymogów formalnych środka odwoławczego, wskazanych w art.176 p.p.s.a. W przypadku bowiem zarzutów opartych na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. niezbędne jest określenie, w jaki sposób zostały one naruszone i jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest wykazanie, nie tylko że sąd pierwszej instancji popełnił błąd w procesie dochodzenia do rozstrzygnięcia, oceniając wadliwie przepisy regulujące materię lub tryb postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego aktu, ale również, że następstwa tego błędu kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. Autor skargi kasacyjnej, konstruując zarzut naruszenia art. 31za ust. 1 ustawy o COVID-19 powinien więc wykazać związek przyczynowy pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, przy czym związek ten nie musi mieć charakteru realnego, lecz musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Skarga kasacyjna nie zawiera wymaganego prawem wykazania wpływu naruszenia tego przepisu na wynik sprawy. Nie sposób więc domniemywać, w jaki sposób naruszenie tego przepisu rzutowało na treść zaskarżonego wyroku. Jak już wyżej wskazano, nie każde naruszenie przepisu prawa procesowego skutkuje uchyleniem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, lecz tylko takie, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co wyraża się w przypuszczeniu, że gdyby nie doszło do naruszenia tych przepisów w sprawie mogłoby zapaść rozstrzygnięcie innej treści niż wyrażone w skarżonym wyroku. Brak wskazania takiej relacji między naruszeniem a rozstrzygnięciem jest istotnym brakiem skargi kasacyjnej i powoduje niemożność jej uwzględnienia w tym zakresie. Powyższe krytyczne uwagi w zakresie wykazania wpływu naruszenia przepisów wymienionych w pkt 2 ) petitum skargi kasacyjnej na wynik sprawy należy sformułować również do pozostałych zarzutów opartych na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 31za ust. 1 ustawy o COVID-19. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii bieg terminów do podjęcia przez Komisję Nadzoru Finansowego czynności, w tym czynności nadzorczych, terminów załatwiania spraw oraz terminów przewidzianych do wydania decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie albo wniesienia sprzeciwu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu do dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, chyba że Komisja Nadzoru Finansowego wyda decyzję załatwiającą sprawę, dokona czynności, wyda decyzję lub postanowienie kończące postępowanie w sprawie albo wniesie sprzeciw, z zastrzeżeniem art. 15zzf. Przystępując do oceny powyższego zarzutu, na wstępie NSA stwierdza, że nie ma racji skarżąca kasacyjnie, że Komisja Nadzoru Finansowego w ramach ponownego rozpatrywania sprawy jedynie kontroluje prawidłowość decyzji już przezeń wydanej pod względem zgodności z prawem materialnym i proceduralnym. Przyjmuje się, że konstrukcja prawna wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi pewne ograniczenie – usprawiedliwione treścią przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji – zasady dwuinstancyjności postępowania (por. wyrok TK z 6 grudnia 2011 r., SK 3/11, OTK-A 2011/10, poz. 113). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, inaczej niż odwołanie, nie powoduje skutku dewolutywnego, tj. nie przenosi kompetencji do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia. Tym niemniej organ rozpatrujący wniosek strony jest zobowiązany do przeprowadzenia powtórnego postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się bowiem odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W szczególności zastosowanie znajdą zatem przepisy dotyczące nie tylko legitymacji do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wymagań formalnych, skutków wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dla wykonalności decyzji, ale również zastosowanie mają wprost przepisy regulujące postępowanie przed organem drugiej instancji co do zakresu ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Podobnie jak w postępowaniu odwoławczym, organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest zobowiązany do powtórnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w całości. Wbrew temu co twierdzi skarżący kasacyjnie organ nie ocenia prawidłowości zaskarżonej decyzji tylko w granicach zarzutów przedstawionych we wniosku, ale ponownie rozstrzyga sprawę, orzeka w sposób merytoryczny pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, mających zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, biorąc pod uwagę stan faktyczny i stan prawny istniejący w chwili orzekania. Wypada również zauważyć, że zgodnie z art. 140 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 k.p.a. w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. W art. 136–139 k.p.a. uregulowane są sprawy z zakresu postępowania wyjaśniającego (dowodowego), cofnięcia odwołania, rodzaju decyzji odwoławczych i zakazu reformationis in peius, co oznacza, że w postępowaniu odwoławczym w tych sprawach nie mają zastosowania przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji, natomiast w pozostałym zakresie w postępowaniu odwoławczym będą miały odpowiednie zastosowanie przepisy działu II "Postępowanie" oraz wprost przepisy działu I. Z tego względu należy przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym znajdują odpowiednie zastosowanie m.in. przepisy o decyzjach (art. 104 i art. 107 k.p.a.). Dla usystematyzowania omawianej kwestii dodać jeszcze należy, że w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy trzeba traktować jako środek ochrony opcjonalnej, co powoduje, że strona dysponuje wyborem drogi ochrony swoich uprawnień (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Może ona najpierw zdecydować się na poszukiwanie ochrony w trybie administracyjnym, a dopiero w przypadku niepowodzenia – zaskarżyć decyzję do sądu administracyjnego, bądź od razu wnieść skargę do tego sądu. Zauważyć trzeba, że zaangażowanie tego samego organu w ponownym rozpatrzeniu sprawy nie powoduje uchylenia ogólnych zasad rządzących postępowaniem w przedmiocie wydania decyzji. Należy bowiem zapewnić odwołującemu się taki sam poziom gwarancji procesowych, jaki łączy się z korzystaniem z tego środka, jak w przypadku odwołań. Uruchomienie postępowania w wyniku złożenia wniosku musi zapewniać skarżącemu niezbędny, porównywalny do obowiązującego w postępowaniu wszczętym na skutek wniesienia odwołania, standard ochrony. Stąd też w sprawie zainicjowanej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy znajdują zastosowanie także przepisy art. 35-37 k.p.a. Oznacza to, że KNF zobowiązany jest wydać stosowne rozstrzygnięcie w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku. Przyjmuje się bowiem, że terminy, o których mowa w art. 35 k.p.a. dotyczą także postępowania przed organem odwoławczym, dlatego obowiązki określone w art. 36 k.p.a. ciążą zarówno na organie odwoławczym, jak również ponownie rozpatrującym sprawę. Komisja Nadzoru Finansowego w ramach tego postępowania zobowiązana jest zatem – zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. – działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązana jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia – o czym stanowi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z kolei w myśl art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organ ten zobowiązany jest załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zaznaczyć przy tym należy, że do wskazanych powyżej terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Jednocześnie zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. w przypadku każdego niezałatwienia sprawy w terminie KNF jest obowiązana zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W związku z zarzutami wskazanymi w pkt 2 a) i b) petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że w aktualnym stanie prawnym bezczynność i przewlekłość zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 i 2 k.p.a., uzyskując odmienny znaczeniowo sens. Należy wyjaśnić, że bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie traw dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Z bezczynnością mamy zatem do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. Instytucja bezczynności, podobnie zresztą jak i przewlekłości postępowania ma na celu ochronę praw podmiotowych jednostki, w tym prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie. Zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, jak i skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej i w konsekwencji doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. W sprawach ze skargi na bezczynność konieczne jest ustalenie, że organ administracji jako zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Jeżeli – wobec obiektywnych ograniczeń technicznych czy organizacyjnych – nie mogą być dochowane terminy zakreślone w k.p.a., obowiązkiem organu jest takie komunikowanie się ze stroną, aby mogła mieć ona pewność, że – pomimo przekroczenia terminów – sprawa jej zostanie ostatecznie załatwiona w rozsądnym czasie. Niedochowanie wskazywanych terminów załatwienia sprawy, przy równoczesnym braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności wyjaśniających, może rodzić u strony uzasadnione wątpliwości, czy jego sprawa w ogóle zmierza ku zakończeniu. Przedmiotem kontroli sądowej pozostaje stan sprawy administracyjnej w dacie orzekania przez sąd administracyjny w aspekcie sprawności, szybkości procedowania przez organ w celu załatwienia sprawy administracyjnej wymaganym prawem aktem lub czynnością. Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma natomiast znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a czynność nie została dokonana. Niewątpliwie na KNF ciąży obowiązek sygnalizacji, o którym mowa w art. 36 k.p.a. W związku z tym organ ten, wypełniając powyższy obowiązek, powinien zawiadomić stronę o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie obliczonym (art. 35 § 1 i 2 k.p.a.) lub w terminach określonych w art. 35 § 3, 3a i 4 k.p.a., oczywiście z uwzględnieniem przepisu art. 35 § 5 k.p.a. Zauważyć trzeba, że wskazana w art. 36 k.p.a. instytucja sygnalizacji ma charakter wyjątkowy i nie może być przez organ nadużywana. Obowiązkiem organu jest bowiem załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki. Jedynie we wskazanych w ustawie przypadkach organ może przedłużyć termin rozpoznania sprawy, dopełniając przy tym wymogów przewidzianych w art. 36 § 1 k.p.a. Jest to dopuszczony przez ustawę wyjątek od obowiązku załatwienia sprawy w terminie przewidzianym w ustawie i z tego uprawnienia organ może skorzystać tylko w uzasadnionych przypadkach. Nie można jednak utożsamiać przyznanego na rzecz organu przez ustawodawcę uprawnienia do przedłużenia terminu z wiążącym się z nim obowiązkiem dopełnienia przez organ wymogów formalnych zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie. W zawiadomieniu organ powinien z urzędu podać przyczyny zwłoki, wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia, wskazując jego przedmiot i tryb jego wnoszenia. Wyznaczając na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. nowy termin załatwienia sprawy organ nie ma swobody czy też dowolności. Co prawda ustawodawca nie określił kryteriów, jakimi powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu załatwienia sprawy, to jednak organ będąc związany przepisami art. 12 § 2 i art. 35 § 1 k.p.a., powinien ustalić możliwie najkrótszego terminu zakończenia sprawy z zachowaniem ogólnej zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 k.p.a. Nowy termin musi być konkretny, tzn. musi w sposób jednoznaczny wskazywać okres, do którego nastąpi załatwienie sprawy. Nowy termin musi być też określony realnie, tzn. rzeczywiście umożliwić organowi załatwienie sprawy. Wypełnienie powyższego obowiązku przez organ umożliwia stronie skontrolowanie dochowania terminu przez organ, zapewniając tym samym stronie realizację prawa do obrony przed długotrwałym postępowaniem administracyjnym. Charakteryzując prawne znaczenie określonej w art. 36 § 1 k.p.a instytucji sygnalizacji zauważyć należy, że nie dotyczy ona istoty rozstrzyganej sprawy, a jedynie pewnej kwestii związanej ze sprawnością postępowania. Sama czynność powiadomienia strony o nowym terminie załatwienia sprawy i przyczynie zwłoki ma jedynie charakter techniczny i walor informacyjny w stosunku do strony, ale nie przerywa stanu bezczynności organu, jako stanu powstrzymywania się od jakichkolwiek działań zmierzających do załatwienia sprawy. Informacja ta nie jest w żaden sposób związana z czynnościami podejmowanymi przez organ w celu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 8 lutego 2018 r., I OSK 2192/17). Zawiadomienie niewątpliwie jest czynnością procesową wpadkową (incydentalną) podejmowaną przez organ w ściśle określonym przypadku, tj. w sytuacji pojawienia się przeszkody w załatwieniu sprawy, co wymaga niezwłocznego powiadomienia o tym strony. Czynność ta oddziałuje zarówno na sytuację procesową strony (wyznacza nowy termin załatwienia sprawy, umożliwia złożenie ponaglenia), jak i materialnoprawną (zwłoka w załatwieniu sprawy może stanowić podstawę odpowiedzialności za szkodę). M. in. z tego względu zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że zawiadomienie o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy powinno – stosownie do art. 123 k.p.a. – mieć formę niezaskarżalnego postanowienia (por. m.in. G. Łaszczyca, Postanowienie..., s. 165; J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks..., s. 290; wyrok WSA w Poznaniu z 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SAB/Po 9/09, wyrok WSA w Warszawie z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2043/05). Postanowienie to zaliczane jest do grupy postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego dotyczącego poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzyga ono o istocie sprawy, nie jest to również postanowienie kończące postępowanie, nie przysługuje na nie prawo wniesienia zażalenia. Ustawodawca ma bowiem prawo poddać kontroli sądowej jedynie część zdarzeń procesowych, mających wpływ na ochronę praw jednostki, nie naruszając przy tym istoty konstytucyjnego prawa do sądu. Przechodząc do istoty sprawy, NSA stwierdza, że na pytanie, czy omawiana wyżej czynność zawiadomienia KNF o wyznaczeniu – w toku ponownego rozpatrywania sprawy – nowego terminu jej zakończenia, jest czynnością, o której mowa w art. 31za ust. 1 ustawy o COVID-19, której wykonanie powoduje zniweczenie skutku wstrzymania lub zawieszenia biegu terminu czynności podejmowanych przez KNF w toku sprawy, należy odpowiedzieć przecząco. Przy wykładni norm art. 31za ust. 1 ustawy o COVID-19 nie ma przesądzającego znaczenia teoretyczna kwalifikacja, czy postępowanie przed KNF ma wyłącznie charakter nadzorczy, lecz istotne jest, czy czynności procesowe podejmowane przez KNF w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zostały objęte normą art. 31za ust. 1 ustawy o COVID-19. Konstrukcja prawna oraz cel wprowadzenia i stosowania przepisu art. 31za ust. 1 ustawy o COVID-19 jest jednoznaczna. Przewidziane w tym przepisie wstrzymanie lub zawieszenie biegu czynności i terminów stanowi jeden z elementów regulacji stanowiących reakcję na negatywne skutki epidemii COVID-19 związane z wprowadzonymi przez władze publiczne ograniczeniami prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowań. W związku z narastającym zagrożeniem wywołanym niebezpieczeństwem zachorowania na COVID-19 intencją ustawodawcy było, aby w okresie stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii nastąpiło wstrzymanie lub zawieszenie działalności orzeczniczej KNF w zakresie podejmowanie czynności i aktów o charakterze merytorycznym. Oczywiście dodać należy, że w świetle art. 31za ust. 1 cytowanej ustawy nie ma żadnych ograniczeń, które by pozbawiały KNF prawa wydawania aktów o charakterze merytorycznym. Analogiczne uregulowania zostały wprowadzone w innych przepisach ustawy o COVID-19. Przepisy tej ustawy m.in. miały ograniczyć aktywność obywateli RP po to, aby w okresie pandemii koronawirusa zapewnić im ochronę przed negatywnymi skutkami uchybienia terminom. Tym niemniej nie można tego zawężać jedynie do stron postępowań, ale również odnieść do organów administracji publicznej. System prawa powinien być spójny, stabilny i zrozumiały, a prawo powinno być stanowione i stosowane z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 2 Konstytucji RP. Z zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji RP wywodzona jest zasada sprawiedliwości proceduralnej, która określa również sposób stosowania obowiązujących reguł postępowania administracyjnego. Jak bowiem wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. Regulacje prawne tych postępowań muszą w związku z tym zapewnić nie tylko wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ale również sprawne i szybkie jej zakończenie, oczywiście przy zachowaniu wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawa przedstawiania i obrony swoich racji. Na sprawiedliwość proceduralną składa się m.in. zapewnienie jednostce w dziedzinie prawa administracyjnego takiej organizacji postępowania, w ramach której zostanie szybko i sprawnie rozstrzygnięta sprawa (merytorycznie lub proceduralnie). Nie może budzić wątpliwości, że jednym z podstawowych środków gwarantujących szybki i sprawiedliwy rezultat postępowania są na gruncie procedury administracyjnej reguły określające terminy załatwiania spraw (art. 35 § 1, 2, 3 i 3a k.p.a.). Zasady te nie mają charakteru absolutnego i mogą podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów administracji publicznej. Państwo powinno chronić zatem nie tylko strony i uczestników postępowań występujące przed organami administracji publicznej, lecz także zdrowie i życie pracowników tych organów, ograniczając w czasie trwania stanu epidemii ich aktywność w zakresie wykonywania pracy, aby nie doszło do zagrożenia epidemiologicznego we wzajemnych kontaktach pracowniczych, czy też ze stronami. Wykładnia językowa, systemowa i celowościowa przepisu art. 31za ust. 1 ustawy o COVID-19 wskazuje na to, że intencją ustawodawca było objęcie w cytowanym wyżej przepisie zarówno czynności, jak i aktów KNF o charakterze merytorycznym wykonywanych w ramach prowadzonych postępowań wynikających z norm kompetencyjnych, i to zarówno tych wynikających z ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, jak i z zasad ogólnych k.p.a. Wskazuje na to redakcja tego przepisu, a w szczególności jego druga część, rozpoczynająca się od słów: "chyba, że Komisja Nadzoru Finansowego wyda decyzję załatwiającą sprawę, dokona czynności, wyda decyzję lub postanowienie kończące postępowanie w sprawie, albo wniesie sprzeciw". Zdaniem NSA, w przepisie art. 31za ustawy o COVID-19 chodzi o czynności, które odnoszą się do istoty sprawy. Świadczy o tym umieszczenie "czynności" wśród decyzji o charakterze merytorycznym, załatwiającym sprawę co do jej istoty. Dokonanie przez KNF czynności procesowej polegającej na zawiadomieniu strony w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o wyznaczeniu kolejnego terminu rozpatrzenia sprawy nie stanowi zatem czynności, o której mowa w art. 31za ust. 1 ustawy o COVID-19. W konsekwencji przyjąć należy, że wstrzymaniu lub zawieszeniu ulegają te terminy, które odnoszą się do działań merytorycznych KNF i zmierzają do ochrony tego organu przed negatywnymi skutkami prawnymi w związku ze stanem zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Przewidziane w art. 31za ust. 1 ustawy o COVID-19 wstrzymanie rozpoczęcia bądź zawieszenie biegu terminów w postępowaniu przed KNF nie dotyczy możliwości podejmowania w okresie obowiązywania stanu epidemii przez KNF czynności o charakterze procesowym niekończących postępowania. W związku z powyższym wykonanie przez KNF obowiązku sygnalizacji z art. 36 § 1 k.p.a., tj. zawiadomienia z [...] kwietnia 2020 r. o wyznaczeniu na [...] czerwca 2020 r. nowego terminu zakończenia sprawy, nie może doprowadzić do skutku opisanego w zarzucie kasacyjnym naruszenia art. 31za ust. 1 ustawy o COVID-19, tj. do "odmrożenia" wstrzymania czy też zawieszenia terminów do podjęcia czynności, terminów załatwienia spraw oraz terminów przewidzianych do wydania decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie albo wniesienia sprzeciwu uległ zawieszeniu do dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Poza tym odnosząc się do zarzutów sformułowanych w pkt 2 a i b skargi kasacyjnej, należy zauważyć, że w dacie wejścia w życie ustawy o COVID-19, tj. 31 marca 2020 r., KNF nie był w bezczynności, gdyż na podstawie zawiadomienia z [...] lutego 2020 r. organ skutecznie przedłużył termin zakończenia sprawy (rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) do [...] kwietnia 2020 r. Należy bowiem stwierdzić, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wpłynął do KNF [...] stycznia 2020 r. Zawiadomienie o przedłużeniu terminu do jego rozpatrzenia z [...] lutego 2020 r. pełnomocnik skarżącej doręczono [...] lutego 2020 r. Jako uzasadnienie przedłużenia terminu wskazano konieczność dokonania wszechstronnej analizy materiału dowodowego i rozpatrzenia wniosków dowodowych. Pouczono stronę o możliwości wniesienia ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. Następnie strona [...] marca 2020 r. wniosła pismo, w którym przedstawiła dodatkowe wyjaśnienia. NSA podziela stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji, że okoliczności sprawy, w tym obszerność akt podlegających analizie, konieczność rozpatrzenia wniosków dowodowych strony oraz uwzględnienia dodatkowych wyjaśnień, uzasadniały przedłużenie terminu rozpoznania sprawy do [...] kwietnia 2020 r. Wobec tego, na pełną akceptację NSA zasługuje stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że w okresie od wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do [...] kwietnia 2020 r. organ nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i bezczynności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia omawianego przepisu dokonana przez WSA jest prawidłowa. Sąd pierwszej instancji właściwie odczytał jego sens. Konstrukcja omawianego przepisu jest złożona, jednakże można z niego wyinterpretować normę prawną, że art. 31za ust. 1 ustawy o COVID-19 nie dotyczy podejmowanych przez KNF czynności, o których mowa w art. 36 § 1 k.p.a., ich wykonanie nie może prowadzić do skutków "odwieszenia" terminów wskazanych w omawianym przepisie ustawy o COVID-19. Zarzuty sformułowane w pkt 2b petitum skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1) i 3), § 1a i § 2 p.p.s.a. nie zasługują na uwzględnienie, gdyż nie poddają się kontroli instancyjnej, gdyż skarżący w ogóle ich nie uzasadnił. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a i w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 218 r., poz. 265). NSA uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który występował przed Sądem pierwszej instancji, sporządził w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedź na skargę kasacyjną, a w rozprawie wziął udział jego substytut.