I SA/Wa 1916/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Iwona Kosińska, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I.J. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie drugim. W oparciu o wniosek złożony w dniu [...] listopada 2019 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2020 r. przyznał I. J. świadczenie wychowawcze na syna: M. J., ur. [...] grudnia 2006 r. na okres od [...] listopada 2019 r. do [...] maja 2021 r. w kwocie 500 złotych miesięcznie. Organ wskazał, że w powyższym okresie znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE L z 2004 r. Nr 166, str. 1 ze zm.) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE L z 2009 r. Nr 284, str. 1 ze zm.), a krajem pierwszeństwa do wypłaty świadczenia jest Polska. Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 11, art. 13a, art. 16 i art. 27 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407, ze zm.), uchylił w części - za okresy od [...] kwietnia 2020 r. do [...] kwietnia 2020 r. oraz od [...] lipca 2020 r. do [...] sierpnia 2020 r., przyznane I. J. prawo do świadczenia wychowawczego na syna. Wojewoda uwzględnił, że w związku ze złożeniem kolejnego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego (na okres świadczeniowy 2021/2022) ustalono, że J. J. – ojciec M. J., od [...] lutego 2017 r. do nadal jest zatrudniony na terytorium [...], natomiast I. J. była osobą nieaktywną zawodowo w Polsce w okresach od [...] do [...] kwietnia 2020 r. oraz od [...] lipca 2020 r. do [...] sierpnia 2020 r. Z uwagi zatem na fakt, że na terytorium [...] wykonywana była aktywność zawodowa, a terytorium Polski, w okresach od [...] do [...] kwietnia 2020 r. oraz od [...] lipca do [...] sierpnia 2020 r., stanowiło jedynie miejsce zamieszkania członków rodziny, krajem pierwszeństwa do wypłaty świadczeń w wymienionych okresach był kraj zatrudnienia. Powyższe ustalenie obligowało organ do uchylenia w tej części ustalonego prawa do świadczenia wychowawczego na ww. dziecko, gdyż we wskazanym okresie Polska nie była krajem właściwym do wypłaty świadczenia wychowawczego. W odwołaniu od powyższej decyzji I. J. zaznaczyła, że z dniem [...] marca 2020 r. utraciła dotychczasowe zatrudnienie. Następnego dnia, tj. [...] kwietnia 2020 r. stawiła się w Urzędzie Pracy w [...] celem dokonania rejestracji jako osoba bezrobotna. W tym dniu, jak i w następnych dniach, z uwagi na pandemię Urząd nie przyjmował interesantów. Uzyskała informację, że wszelkie dokumenty można nadesłać drogą elektroniczną. Sama jednak jest osobą nie obsługującą komputera i musiała poczekać do powrotu córki, która miała przyjechać do domu na weekend [...] kwietnia 2020 r. Po przyjeździe córki, pierwszego dnia roboczego tj. w dniu [...] kwietnia 2021 r. zarejestrowała się elektronicznie w Powiatowym Urzędzie Pracy i uzyskała status osoby bezrobotnej. Rejestracja zatem odbyła się z opóźnieniem, ale nie z jej winy. Poinformowała również, że w okresie od [...] lipca 2020 r. do [...] sierpnia 2020 r. otrzymywała dodatek solidarnościowy, nie utraciła statusu osoby bezrobotnej i była aktywna zawodowo. Do odwołania załączyła Pani kopię informacji z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. o przyznaniu dodatku solidarnościowego od czerwca 2020 r. do sierpnia 2020 r. oraz kopię zaświadczenia z Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z [...] kwietnia 2021 r., z którego wynika, iż była osobą uprawnioną do pobierania zasiłku dla bezrobotnych od [...] kwietnia 2020 r. do [...] czerwca 2020 r. oraz od [...] września 2020 r. do [...] czerwca 2021 r. Minister Rodziny i Polityki Społecznej decyzją z [...] lipca 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 i ust. 3, art. 2 pkt 15, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 2, art. 16, art. 20 i art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a także art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2019 r. poz. 924) oraz art. 1 lit. i oraz lit. z, art. 67, art. 68 ust. 1-3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004, a także art. 59 ust. 1 art. 60 ust. 3 oraz art. 90 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 oraz na podstawie § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 czerwca 2019 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1177), uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2021 r. w całości (pkt 1) oraz uchylił prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko M. J. w okresie od [...] kwietnia 2020 r. do [...] kwietnia 2020 r. (pkt 2). Minister zauważył, że organ I instancji nieprawidłowo wskazał, że w analizowanym przypadku w okresie od [...] lipca 2020 r. do [...] sierpnia 2020 r. pierwszeństwo zastosowania ma ustawodawstwo [...]. Okres bowiem, w którym I. J. pobierała dodatek solidarnościowy z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych równoważny jest z wykonywaniem działalności zawodowej. Odwołując się do treści decyzji Komisji Administracyjnej nr [...] z [...] czerwca 2009 r. dotyczącej wykładni art. 68 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 odnoszącego się do zasad pierwszeństwa w przypadku zbiegu praw do świadczeń rodzinnych, Minister wskazał, że w przypadku, gdy wnioskodawca zamieszkujący z dzieckiem w Polsce jest uprawniony do dodatku solidarnościowego, a drugi rodzic wykonuje działalność zawodową w innym państwie członkowskim - polskie ustawodawstwo będzie miało zastosowanie z tytułu pierwszeństwa, zgodnie z art. 68 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004. Tym samym, w okresie od [...] lipca 2020 r. do [...] sierpnia 2020 r. ustawodawstwo polskie miało pierwszeństwo zastosowania w niniejszej sprawie. Jednocześnie Minister wskazał, że w związku z utratą przez I. J. zatrudnienia od dnia [...] marca 2020 r., a następnie pobieraniem przez nią zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] kwietnia 2020 r., w tej sprawie w okresie od [...] kwietnia 2020 r. do [...] kwietnia 2020 r. pierwszeństwo do wypłaty świadczeń leżało po stronie [...], zgodnie z art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia 883/2004. Kwestia ta została wprost uregulowana w art. 59 ust. 1 rozporządzenia 987/2009. Konkludując, Minister przyjął, że w związku z tym, iż w przedmiotowej sprawie ustawodawstwo polskie miało w tej sprawie pierwszeństwo zastosowania od [...] lipca 2020 r. do [...] sierpnia 2020 r., odwołanie w tym zakresie należy uznać za zasadne, a zaskarżona decyzja Wojewody [...] wymaga skorygowania. Jednocześnie, z uwagi na okoliczności, że za okres od [...] kwietnia 2020 r. do [...] kwietnia 2020 r. pierwszeństwo do wypłaty świadczeń na dziecko leżało po stronie instytucji [...], należało uchylić prawo do świadczenia wychowawczego za ww. okres. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu, Minister podkreślił, że przepisy unijne (powołana wyżej decyzja [...] oraz art. 59 ust. 1 rozporządzenia 987/2009) uzależniają traktowanie osoby jako aktywnej zawodowo od spełnienia warunku pobierania świadczeń z tytułu bezrobocia w pierwszym dniu miesiąca, w przypadku zmiany ustawodawstwa mającego pierwszeństwo do wypłaty świadczeń. Nie podlegają przy tym ocenie organu okoliczności utrudniające wcześniejsze zarejestrowanie się w urzędzie pracy oraz otrzymanie zasiłku dla bezrobotnych, gdyż ustawodawstwo unijnie nie przewiduje wyjątków dotyczących takich sytuacji. Skargę na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej złożyła I.J., nie zgadzając się z rozstrzygnięciem zawartym w pkt 2, tj. uchylającym prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko M.J. w okresie od [...] kwietnia 2020 r. do [...] kwietnia 2020 r. i wniosła o uchylenie tej decyzji w powyższym zakresie. Uzasadniając skargę skarżąca wskazała, że w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] wyjaśniła okoliczności uniemożliwiające zarejestrowanie się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] w dniu [...] kwietnia 2020 r., Minister zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie w dwóch zdaniach odniósł się do podniesionych argumentów. Nie rozpoznał złożonego wniosku o zwrócenie się do Powiatowego Urzędu Pracy w [...] o informację, czy w dniach 1-3 kwietnia 2020 r. urząd obsługiwał osobiście interesantów i czy była możliwość osobistej rejestracji się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] oraz z jakiego konta nastąpiła rejestracja w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] w dniu [...] kwietnia 2020 r., uznając, że nie podlegają ocenie okoliczności utrudniające wcześniejsze zarejestrowanie się w urzędzie pracy. Skarżąca podkreśliła, że z uwagi na to, iż w kraju ogłoszony był stan pandemii, urzędy były zamknięte dla interesantów - powinny podlegać ocenie okoliczności utrudniające wcześniejsze zarejestrowanie się w urzędzie pracy. Przepisy, które nie obejmują takich sytuacji (ogłoszenia pandemii, zamknięcie urzędów dla interesantów) nie powinny w tym przypadku mieć zastosowania. Ze swojej zaś strony dopełniła wszelkich starań, aby zarejestrować się w Urzędzie Pracy w dniu [...] kwietnia 2020r. Dlatego wniosła o uchylenie decyzji w zakresie pkt 2. Skarżąca oświadczyła również, że w okresie od [...] do [...] kwietnia 2020 r. jej mąż nie pobierał na terytorium [...] żadnych dodatkowych świadczeń. W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Termin rozprawy w tej sprawie wyznaczono na dzień [...] lutego 2022 r., o czym strony zostały poinformowane. W związku z narastającą falą zachorowań wywołanych wirusem Sars-CoV-2, a także mając na względzie wynikające z tego nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I z 24 stycznia 2022 r. przekształcono wyznaczony tryb rozpoznania sprawy na tryb niejawny, przewidziany w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu albo czynności lub też bezczynności organu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem (art. 1 p.p.s.a.). Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowił art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W myśl tego przepisu organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. W utrwalonym już obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wydawana na podstawie art. 27 ust. 1 ww. ustawy decyzja o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze ma charakter konstytutywny, czyli kształtuje sytuację prawną adresata i działa ze skutkiem ex nunc (z mocą na przyszłość, od daty wydania decyzji) - por. np. wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1759/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 70/19; wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1894/17; wyrok NSA z 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 196/16; wyrok WSA w Lublinie z 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 432/17; wyrok WSA w Kielcach z 5 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 688/21; wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2390/19 (dostępne: CBOSA). W ostatnim z przywołanych wyroków Naczelny Sąd Administracyjny, przy uwzględnieniu wypowiedzi doktryny, zauważył, że pogląd ten wydaje się być tym bardziej zasadny jeśli weźmie się pod uwagę rozwiązanie ustawowe przewidujące instytucję nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego przewidzianą w art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zważywszy na bezwzględny obowiązek niezwłocznego informowania organu przez osobę otrzymującą świadczenie o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczenia (art. 20 ust. 1 ww. ustawy), w przypadku niedopełnienia tego obowiązku i pobrania świadczenia, które się stronie nie należało (a okres, na jaki przyznano świadczenie dobiegł końca), zamiast procedury uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego organ zobowiązany jest w oparciu o materialnoprawną podstawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 25 ust. 1) wdrożyć postępowanie administracyjne polegające na uznaniu świadczenia pobranego za nienależnie pobrane i doprowadzić do jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi (wydając w tym przedmiocie decyzję administracyjną przewidzianą w przepisach art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci). Zatem jedynie w sytuacji, gdy przyznane prawo do świadczenia wychowawczego nie zostało całkowicie skonsumowane, a wyjdą na jaw okoliczności, że przyznane świadczenie jest nienależne, należy doprowadzić do wydania decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego (od dnia orzekania w przedmiotowej kwestii) oraz nienależnie pobranym świadczeniu za okres, w jakim zostało ono wypłacone. W rozpoznawanej sprawie istotną kwestią pozostaje, że przyznanie świadczenia wychowawczego na dziecko: M. J., na okres [...] listopada 2019 r. – [...] maja 2021 r. miało miejsce przy uwzględnieniu i zastosowaniu przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w związku z faktem przebywania i pracy ojca dziecka w [...], zaś matki – w Polsce. Świadczenie to przyznał Wojewoda [...], zobowiązując do jego wypłaty Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...]. Świadczenie za miesiąc kwiecień 2020 r. zostało wypłacone. Po dokonaniu wypłaty, w toku postępowania prowadzonego w związku z kolejnym wnioskiem złożonym przez I. J. w dniu [...] lutego 2021 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2021/2022, organ uzyskał informacje, które – w jego ocenie – rzutowały na prawidłowość przyznanego świadczenia w miesiącu kwietniu 2020 r. W ocenie Sądu, informacja ta nie pozwalała jednak na zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W dacie orzekania przez organ odwoławczy art. 25 ust. 1 ww. ustawy stanowił, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. To ten właśnie przepis stanowi między innymi podstawę do wydawania decyzji administracyjnych o uznaniu świadczeń za nienależne oraz decyzji o zwrocie nienależnych świadczeń. Brak zatem podstaw do przyjęcia, by w trybie art. 27 ust. 1 ww. ustawy organ był upoważniony do uchylenia przyznanego i zrealizowanego w tej części prawa do świadczenia wychowawczego, z mocą wsteczną (ex tunc). W świetle powyższego, zdaniem Sądu, wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu odwoławczego, orzekające w pkt 2 o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko: M.J. w okresie od [...] do [...] kwietnia 2020 r. nie znajduje oparcia przy zastosowaniu instytucji zmiany lub uchylenia decyzji w sprawie świadczenia, przewidzianej w art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Kwestia nienależnie pobranego, czyli skonsumowanego prawa do świadczenia wychowawczego, na dziecko – M. J., stanowi zatem odrębną sprawę. Z tego też względu podnoszone przez skarżącą kwestie związane z wystąpieniem siły wyższej uniemożliwiającej rejestrację w Urzędzie Pracy w dniu [...] kwietnia 2020 r., pozostać muszą poza zakresem rozważań Sądu w niniejszej sprawie. Wobec naruszenia art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w sposób który miał wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżony pkt 2 decyzji Ministra Rodziny i Polityki Społecznej, o czym orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania w zakresie pobranych świadczeń w okresie [...] kwietnia 2020 r. wynikają wprost z powyższych rozważań. Zauważyć należy, że okoliczności towarzyszące spóźnieniu z jakim skarżąca dokonała rejestracji w Urzędzie Pracy mogą stanowić przedmiot rozważań organu administracji w postępowaniu o uznanie pobranych świadczeń za nienależnie pobrane. W tym też postępowaniu ocenie organu administracji winny podlegać wskazywane przez skarżącą okoliczności i dowody, przy uwzględnieniu orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości, zgodnie z którym można powoływać się na siłę wyższą, jeżeli niezgodność z obowiązkami prawnymi wynika z okoliczności nadzwyczajnych i niemożliwych do przewidzenia oraz pozostających poza kontrolą, których skutków nie można było uniknąć pomimo zachowania należytej staranności (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 13 lipca 1995 r., C-391/93, Perrotta, EU:C:1995:240).