II SA/Ke 688/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2021 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 maja 2021 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Ke 688/21 Uzasadnienie Decyzją z 31 maja 2021 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane też Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania B. P. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta z dnia 14.01.2021 r. znak: [...] o uchyleniu B. P. prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko: K. W. przyznanego informacją Nr [...] z 28.08.2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w to miejsce orzekło o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego przyznanego B. P. informacją Nr [...] z 28.08.2019 r. na dziecko: K. W., od 1.09.2020 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że informacją Nr [...] z 28.08.2019 r. Burmistrza Gminy i Miasta przyznał B. P. 1. świadczenie wychowawcze na K. W. w kwocie 500,00 zł miesięcznie, na okres od 1.10.2019 r. do 31.05.2021 r.; 2. świadczenie wychowawcze na M. W. w kwocie 500,00 zł miesięcznie, na okres od 1.10.2019 r. do 30.09.2020 r. oraz w wysokości 80,70 zł na okres od 1.10.2020 r. do 5.10.2020 r. Zaskarżoną decyzją z 14.01.2021 r., znak: [...], organ I instancji uchylił B. P. prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko: K. W. przyznane informacją Nr [...] wskazując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że to świadczenie jej nie przysługuje od 1.09.2020 r. Organ stwierdził że B. P. od 14.08.2020 r. nie sprawuje opieki nad dzieckiem, bowiem syn K. W. zamieszkuje wspólnie z ojcem. Kolegium ustaliło, że B. P. bezspornie nie sprawuje faktycznej opieki nad synem K. W. od 14.08.2020 r., co wynika z oświadczenia J. W. z dnia 27.11.2020 r., treści wywiadu środowiskowego z dnia 5.01.2021 r. przeprowadzonego z J. W. wraz ze złożonym do niego oświadczeniem K. W.. Na wezwanie organu I instancji B. P. złożyła w dniu 28.12.2020 r. oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej podając, że zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia 23.04.2013 r. jest prawnym opiekunem syna K. W., zaś jego ojciec J. W. ma ograniczoną władzę rodzicielską. Ww. niezgodnie z art. 211 kk zatrzymuje dziecko, co zostało zgłoszone na Policji i toczy się wobec niego postępowanie w Prokuraturze. Dodała, że jako rodzic posiadający władzę rodzicielską zgodnie z wyrokiem sygn. IC [...] ma prawo do dysponowania środkami na małoletniego syna K. W . Jako dowód strona załączyła wyrok Sądu Okręgowego z dnia 23.04.2013 r. sygn. akt I C [...] oraz postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 29.09.2020 r. sygn. akt III [...] o ustanowieniu kuratora dla małoletniego K. W . W toku postępowania odwoławczego organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy przesyłając: - opinię w sprawie wniosku B. P. z udziałem J. W. o wydanie dziecka z 15.03.2021 r. sporządzoną przez Opiniodawczy Zespół Sądowych Specjalistów w Sądzie Okręgowym . Z opinii wynika, że z uwagi na zaburzone relacje małoletniego z wnioskodawczynią /matką/ proponuje się ustalić jego miejsce pobytu przy ojcu, z jednoczesnym zobowiązaniem obojga rodziców i syna do udziału w terapii rodzinnej; - oświadczenie J. W. z 13.05.2021 r., potwierdzające, że syn K. W. zamieszkuje wraz z nim i jest na jego utrzymaniu od 14.08.2020 r. do nadal, oraz wskazujące, że 27.05.2021 r. odbędzie się sprawa w Sądzie Rodzinnym o ustalenie miejsca zamieszkania syna przy ojcu; - wyrok Sądu Rejonowego III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 15.04.2021 r. sygn. akt III RC [...] o pozbawieniu z dniem 14.08.2020 r. wykonalności tytułu wykonawczego w postaci wyroku Sądu Okręgowego z dnia 23.04.2013 r. sygn. akt I C [...] w pkt 4 w części dotyczącym alimentów od J. W. na rzecz małoletniego syna K. W. w kwocie po 350 zł miesięcznie oraz - postanowienie w/w Sądu Rejonowego z dnia 27.04.2021 r. sygn. akt III [...], który postanowił w drodze zabezpieczenia na czas trwania niniejszego postępowania zobowiązać B. P. do płacenia alimentów na rzecz małoletniego syna K. W. kwoty po 500 zł miesięcznie płatne do rąk ojca K. W . Przytaczając brzmienie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz.U. 2019.2407), zwanej dalej ustawą, Kolegium stwierdziło, że zmiana sytuacji rodzinnej, w tym przypadku związana z zaprzestaniem sprawowania faktycznej opieki nad dzieckiem, skutkuje koniecznością uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko K. W., przyznanego P. B. P. informacją z dnia 28.08.2019 r., Nr [...], jak zasadnie uznał organ I instancji. Skoro niniejsze świadczenie ma wspomóc rodziców w wychowaniu dziecka, a jak wynika z przedstawionego powyżej stanu faktycznego matka nie sprawuje nad nim opieki, gdyż dziecko z nią nie zamieszkuje, to tym samym brak jest podstaw do zachowania prawa przyznanego B. P. do tego świadczenia. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Kolegium podniosło, że wyrokiem Sądu Okręgowego I Wydział Cywilny z dnia 23.04.2013 r. sygn. akt I C [...] m.in. powierzono wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim synem stron: K. W. matce B. W., zastrzegając ojcu prawo do współdecydowania o istotnych sprawach życiowych dzieci dotyczących wyboru szkoły, zawodu oraz sposobu leczenia poważniejszych schorzeń. Jednak zgromadzony materiał dowodowy, bezsprzecznie wskazuje, że faktycznie od 14.08.2020 r. dziecko K. W. wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu ojca. Powyższe zostało również potwierdzone w wyroku Sądu Rejonowego III Wydział Rodzinny i Nieletnich z 15.04.2021 r. sygn. akt III RC [...] o pozbawieniu z dniem 14.08.2020 r. wykonalności tytułu wykonawczego w postaci wyroku Sądu Okręgowego z dnia 23.04.2013 r. sygn. akt I C [...] w pkt 4 w części dotyczącym alimentów od J. W. na rzecz małoletniego syna K. W. w kwocie po 350 zł miesięcznie. Zdaniem Kolegium, wyznacznikiem uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego przez podmioty uprawnione jest sprawowanie opieki nad małoletnim dzieckiem utożsamiane z jego wychowaniem. Świadczenie wychowawcze ma stanowić wsparcie państwa w wychowywaniu dzieci, dlatego istotne dla ustalenia prawa do świadczenia jest to, czy matka, ojciec, opiekun faktyczny albo opiekun prawny dziecka faktycznie sprawują opiekę nad dzieckiem i utrzymują je. Skoro K. W. zamieszkuje z ojcem od 14.08.2020 r., to w ocenie Kolegium, zachodzą przesłanki do uchylenia prawa przyznanego B. P. do przedmiotowego świadczenia od 1.09.2020 r. W ocenie Kolegium organ I instancji nie wskazując w osnowie rozstrzygnięcia daty od kiedy uchyla prawo do świadczenia wychowawczego, w nieprawidłowy sposób sformułował osnowę zaskarżonej decyzji, co uzasadnia zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach B. P. wniosła o przywrócenie prawa do świadczenia wychowawczego przyznanego informacją Nr [...] z 28.12.2019 na dziecko K. W . Autorka skargi powtórzyła argumentację w zakresie przyznania jej władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi na podstawie wyroku Sądu Okręgowego z 23.04.2013 r. sygn. akt IC [...], jak również bezprawnego przebywania K. W. u ojca – J. W . Zdaniem strony skarżącej, świadczenie wychowawcze powinno być wypłacane matce do czasu prawomocnego postanowienia Sądu Rodzinnego, ponieważ ojciec dziecka chce przemocą zmienić prawo do tego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ rozstrzygnięcie Kolegium zostało wydane niezgodnie z prawem. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium uchylająca na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa decyzję organu pierwszej instancji i rozstrzygająca co do istoty sprawy, w ten sposób, że orzeczono o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego przyznanego skarżącej, z mocą wsteczną. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje matce lub ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a ustawy. Jak natomiast stanowi art. 27 ust. 1 ustawy, organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Łodzi, z dnia 11 sierpnia 2021 r, II SA/Łd 361/21, lex nr 3216465 i tam: wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2018 r., I SA/Wa 1759/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 kwietnia 2019 r., II SA/Bd 70/19; wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., I OSK 1894/17; wyrok NSA z 27 września 2017 r., I OSK 196/16; wyrok WSA w Lublinie z 18 października 2017 r., II SA/Lu 432/17; wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r., I OSK 2390/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) dominuje jednoznaczne stanowisko, że wydawana na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy decyzja o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze ma charakter konstytutywny i powoduje zmianę bądź uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu, co oznacza, że może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc, tj. skutki od chwili jej wydania na przyszłość (z mocą na przyszłość, od daty wydania decyzji). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2842/17 (lex nr 2551040), analiza art. 27 ust. 1 ustawy w kontekście systemowym, a także celowościowym, nie daje podstaw do twierdzenia, że decyzja wydawana na podstawie tego przepisu może dotyczyć także zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z mocą wsteczną. W dacie orzekania przez organ odwoławczy art. 25 ust. 1 ustawy stanowił, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Z kolei według art. 25 ust. 6 ustawy, decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego nie jest wydawana, jeżeli od terminu jego pobrania upłynęło więcej niż 10 lat. W tej sytuacji przyjąć należy, że powołany art. 25 ustawy, składający się z dwunastu ustępów, stanowi między innymi podstawę do wydawania decyzji administracyjnych o uznaniu świadczeń za nienależne oraz decyzji o zwrocie nienależnych świadczeń. Zatem przyjęcie poglądu, że na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy organ orzeka także w kwestii świadczeń już pobranych oznaczałoby, że w dwóch decyzjach organ rozstrzygałby, w jakimś zakresie, w tym samym przedmiocie - braku podstaw do pobierania świadczenia. Przyjęcie więc takiej wykładni jest nieuzasadnione, gdyż prowadziłoby do założenia nieracjonalności prawodawcy i przyzwolenia na dwukrotnie orzekanie w odrębnych decyzjach w tym samym przedmiocie. Brak jest więc podstaw, by w trybie art. 27 ust. 1 ustawy uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc). W świetle powyższego, w trybie art. 27 ustawy nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane, czyli świadczenie już pobrane. Skoro decyzja taka kształtuje sytuację strony wyłącznie na przyszłość, to datą utraty prawa do świadczenia wychowawczego winna być data wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Uchylenie decyzji z mocą wsteczną i związane z tym pozbawienie strony prawa do wypłaconego już świadczenia, nastąpić może jedynie przy zastosowaniu instytucji świadczenia nienależnego pobranego, podlegającego zwrotowi (art. 25 ustawy). W analizowanej sprawie Kolegium z mocą wsteczną orzekło o uchyleniu skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego, powołując się na zmianę sytuacji rodzinnej wynikającej z faktycznego zamieszkiwania dziecka K. W. u swojego ojca J. W . Okoliczność pozwalająca na stwierdzenie, że K. W. nie mieszka z B. P. od 14.08.2020 r. została wykazana na podstawie oświadczeń złożonych przez ojca dziecka i dziecko, jak również nie jest kwestionowana przez skarżącą. O zmianie sytuacji prawnej świadczą natomiast: wyrok Sądu Rejonowego III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 15.04.2021 r. sygn. akt III RC [...] o pozbawieniu z dniem 14.08.2020 r. wykonalności tytułu wykonawczego w postaci wyroku Sądu Okręgowego z dnia 23.04.2013 r. sygn. akt I C [...] w pkt 4 w części dotyczącym alimentów od J. W. na rzecz małoletniego syna K. W. w kwocie po 350 zł miesięcznie oraz postanowienie w/w Sądu Rejonowego z dnia 27.04.2021 r. sygn. akt III RC [...], który postanowił w drodze zabezpieczenia na czas trwania niniejszego postępowania zobowiązać B. P. do płacenia alimentów na rzecz małoletniego syna K. W. kwoty po 500 zł miesięcznie płatne do rąk ojca K. W . Uwzględniając powyższe, nie budzi wątpliwości Sądu, że w rozumieniu art. 27 ustawy zaszła zmiana sytuacji rodzinnej (w sensie faktycznym i prawnym), mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego przyznanego zgodnie z informacją Nr [...] dla B. P . Jednakże taka sytuacja nie oznacza, że istnieje podstawa do uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego z mocą wsteczną tj. od 1.09.2020 r. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu odwoławczego, orzekającego w sprawie o uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego, nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w zakresie, w jakim prawo to zostało już skonsumowane, czyli świadczenie już zostało pobrane. Z treści odwołania B. P. z 24.01.2021 r. wynika, że w grudniu 2020 r. organ I instancji wstrzymał jej wypłatę świadczenia wychowawczego na K. W., co pozwala uznać, że za miesiące: wrzesień, październik i listopad 2020 r. świadczenie wychowawcze zostało skarżącej już wypłacone. W realiach niniejszej sprawy oceniając decyzję Burmistrza Gminy i Miasta z dnia 14.01.2021 r., Kolegium powinno uwzględnić pogląd, zgodnie z którym datą utraty prawa do świadczenia wychowawczego winna być data wydania w tym przedmiocie decyzji przez organ I instancji. Ustalenie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, że prawo do świadczenia wychowawczego nie należy się B. P. od 1.09.2020 r. nie stwarza podstaw, by w trybie art. 27 ust. 1 ustawy uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną. Podkreślić należy, że ustawodawca w przepisie art. 25 ust. 1 ustawy wprowadził obowiązek zwrotu świadczeń wychowawczych przez osobę, która je nienależnie pobrała. Kwestia nienależnie pobranego, czyli skonsumowanego prawa do świadczenia wychowawczego, na dziecko – K. W., stanowi zatem odrębną sprawę i z tego względu pozostaje poza zakresem rozważań Sądu w niniejszej sprawie. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekając decyzją z dnia 31 maja 2021 r. o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego przyznanego B. P. informacją Nr [...] z dnia 28.08.2019 r. na dziecko: K. W., od 1.09.2020 r. naruszyło art. 27 ust. 1 ustawy, w sposób który miał wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ zastosuje się do powyższej oceny prawnej i podejmie rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa.