VII SA/Wa 2692/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2021r., poz. 735 ze zm.), art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A.G. - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], nakazującej inwestorowi P. R. rozbiórkę nadbudowy pięciu kondygnacji nadziemnych budynku zlokalizowanego na działce nr [...] obr.[...] przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu decyzji [...] WINB podał, że prowadził już postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wskazanej we wniosku A. G. Postępowanie nadzwyczajne toczyło się wówczas z wniosku P.R.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., utrzymaną w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 991/11, oddalił skargę P.R. na decyzję GINB z dnia [...] lutego 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2301/11, oddalił skargę kasacyjną P. R. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 lipca 2011 r. Nadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., utrzymał w mocy postanowienie [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], odmawiające po rozpatrzeniu wniosku P.R., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2697/13, oddalił skargę P. R. na postanowienie GINB z dnia [...] października 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1500/14, oddalił skargę kasacyjną P.R. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2014 r. Mimo takiego toku postępowania, A.G. pismem z 16 czerwca 2021 r. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Wskazał w nim, że w czasie wydania decyzji rozbiórkowej był (jako osoba nieletnia) współwłaścicielem działki nr [...]. Objęta wnioskiem decyzja zapadła z rażącym naruszeniem art. 28 k.p.a., bowiem nie uznano go za stronę postępowania. Podkreślił, że jego wniosek nie stanowi żądania wznowienia postępowania. Zarzucał, że decyzja rozbiórkowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą. Organ I instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej uruchamia etap wstępny postępowania nieważnościowego, w ramach którego organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania tej instytucji procesowej. W fazie wstępnej dokonuje się m.in. oceny formalnej wniosku, jak również bada, czy żądanie zostało złożone przez legitymowany podmiot, a także czy nie występują inne uzasadnione przyczyny, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte. W sytuacji, gdy postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, organ nadzoru zobligowany jest odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzja GINB z dnia [...] lutego 2011 r., utrzymująca w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...] listopada 2010 r. którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. pozostaje w obrocie prawnym. Skarga na decyzję GINB z dnia [...] lutego 2011 r. została prawomocnie oddalona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 991/11. Sąd podzielił wówczas stanowisko GINB, iż kontrolowana decyzja w przedmiocie rozbiórki nadbudowy nie jest dotknięta żadną z przesłanek, które skutkują stwierdzeniem jej nieważności. Wobec powyższego wniosek A.G. o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. został wniesiony w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, co czyni niedopuszczalnym wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". W tej sprawie postępowanie nie może zostać wszczęte z innej uzasadnionej przyczyny, jaką jest fakt rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji decyzją ostateczną. [...] WINB wyjaśnił, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a następnie wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego spowodowałoby, że rozstrzygnięcie to byłoby obarczone kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Jeżeli już raz wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności, to nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, chociażby strona powoływała się na inne przyczyny nieważności. Odnosząc się do interesu prawnego wnioskodawcy, [...] WINB wskazał, że wobec odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną – nie ma potrzeby oceny przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Nadto odmowa wszczęcia postępowania jest aktem formalnym i organ nie mógł zawrzeć stanowiska co do istoty sprawy. A. G. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2021 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia A.G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy m. in. sytuacji gdy kwestionowana decyzja zweryfikowana została pod względem wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. inną decyzją ostateczną - co ma miejsce w niniejszej sprawie. Jeżeli już raz odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji, nie można skutecznie jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, chociażby skarżący powoływali się na inne przyczyny nieważności. Ponowne postępowanie byłoby z góry bezprzedmiotowe dlatego, że ocena legalności mającej podlegać stwierdzeniu nieważności decyzji, została dokonana poprzednio (wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 2082/08). Wszczęcie postępowania nieważnościowego w opisanym przypadku i wydanie nowej decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę (odmawiającej stwierdzenia nieważności lub stwierdzającej nieważność) powodowałoby, że taka decyzja podlegałoby stwierdzeniu nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie zapadła ostateczna decyzja GINB z dnia [...] lutego 2011 r. (co do której Sąd oddalił skargę), w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Okoliczność uprzedniej kontroli w postępowaniu nieważnościowym orzeczenia objętego kolejnym wnioskiem o stwierdzenie nieważności, stanowi inną uzasadnioną przyczynę w rozumieniu art. 61 a § 1 k.p.a. uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania. Odnosząc się do zarzutów zażalenia GINB wskazał, że bez znaczenia jest to, czy skarżący ma interes prawny do bycia stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., ponieważ wszczęcie takiego postępowania jest niedopuszczalne z uwagi na powagę rzeczy osądzonej. Ewentualne pominięcie skarżącego jako strony w postępowaniu zwykłym mogłoby ewentualnie stanowić przesłankę wznowienia tego postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), natomiast nie stanowi podstawy do ponownego przeprowadzenia postępowania nieważnościowego wbrew powadze rzeczy osądzonej. Skoro zaś skarżący sam jednoznacznie wskazał, że żąda wszczęcia postępowania nieważnościowego a nie wznowieniowego, to organy nie miały innej możliwości jak tylko zastosować art. 61 a § 1 k.p.a. A.G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił wadliwe ustalenie wystąpienia przesłanki rzeczy osądzonej jako podstawy do odmowy prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że GINB nie uznał prawa do ochrony jego interesów prawnych. Wprawdzie zapadła ostateczna decyzja GINB z dnia [...] lutego 2011 r., ale z wniosku P. R., a nie wniosku skarżącego. Nie był on stroną postępowania zakończonego decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r.. Skarżący ma prawo do ochrony swojej własności - budynku połączonego z budynkiem przeznaczonym do rozbiórki, który ulegnie zniszczeniu na skutek rozbiórki obiektu określonego w decyzji PINB. W postępowaniu zakończonym rozbiórką został jako niepełnoletni pozbawiony udziału i możliwości obrony swych praw. Dla ustalenia tożsamości sprawy decydujące znaczenie ma treść praw i obowiązków stron. Sprawa jest tożsama pod względem podmiotowym, gdy w jej ramach ukształtowane zostają prawa i obowiązki tych samych stron. A.G. i P.R., to dwie różne osoby. Inne interesy kierują P.R., a inne skarżącym - chęć zabezpieczenia nieruchomości sąsiedniej, uczestnictwa w postępowaniach, które w sposób istotny naruszają jego interes prawny. GINB błędnie przyjął przesłankę powagi rzeczy osądzonej jako podstawę do odmowy prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga była bezzasadna. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego kwestionowanym postanowieniem z dnia [...] października 2021 r., po rozpatrzeniu zażalenia A. G., utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, Sąd uznał, że nie zawierają one wad, powodujących konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd podziela argumentację zawartą w uzasadnieniach postanowień organu I i II instancji. W konsekwencji skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 61 a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie (wszczęcia postępowania), o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten określa dwie samodzielne i niezależne przesłanki wszczęcia postępowania: przesłanki podmiotowe, gdy podanie zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną oraz przesłanki przedmiotowe, których zaistnienie z innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwia wszczęcie postępowania. Okoliczności "innej uzasadnionej przyczyny" nie zostały skonkretyzowane w k.p.a. Przyjęte jest, że są to okoliczności, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taką przeszkodę, w ramach innej uzasadnionej przyczyny do odmowy wszczęcia postępowania, stanowiło funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji GINB z dnia [...] lutego 2011 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Sąd podziela stanowisko organów, że skoro w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej zapadła już decyzja ostateczna, która była przedmiotem kontroli zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, to ponowne żądanie wszczęcia postępowania w tej samej sprawie nie może być skuteczne. Okoliczność wcześniejszej kontroli w postępowaniu nieważnościowym orzeczenia objętego kolejnym wnioskiem o stwierdzenie nieważności stanowi inną uzasadnioną przyczynę w rozumieniu art. 61 a § 1 k.p.a. uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania. Sąd podziela twierdzenia organu, że wszczęcie takiego postępowania jest niedopuszczalne ze względu na uprzednie objęcie tej decyzji kontrolą sądów administracyjnych, które nie stwierdziły aby była ona dotknięta jakąkolwiek przesłanką, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Słuszne jest stanowisko organu, że kwestie związane z pominięcie skarżącego jako strony w postępowaniu zwykłym mogłoby ewentualnie stanowić przesłankę wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., natomiast nie stanowi to podstawy do ponownego przeprowadzenia postępowania nieważnościowego. Kwestia braku udziału skarżącego w postępowaniu zakończonym decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011r. (odmawiającą stwierdzenia nieważności nakazu rozbiórki) nie mogła mieć wpływu na prawidłową ocenę organu, iż zaistniała powaga rzeczy osadzonej. Skoro skarżący wyraźnie zaznaczył, że żąda wszczęcia postępowania nieważnościowego, a nie wznowieniowego, to organy prawidłowo zastosowały art. 61 a § 1 k.p.a. odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2009r. Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji nie narusza prawa, a podniesione w skardze zarzuty są niezasadne. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.