I OSK 1064/21

Dnia 9 lutego 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 1103/20 w sprawie ze skargi E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 1103/20, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...], sprawy ze skargi E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła E.K. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji, będąc zobowiązanym do orzekania w granicach danej sprawy, w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...], w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja, a także decyzja organu pierwszej instancji, obarczone były wadą polegająca na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza okoliczności sprawowania przez stronę permanentnej opieki nad niepełnosprawną oraz niepodejmowania z tego powodu zatrudnienia, a także braku możliwości sprawowania opieki przez innych członków rodziny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nie istnieje związek przyczynowy, jak również strona z uwagi na zakres opieki ma możliwość podjęcia pracy zarobkowej w niepełnym wymiarze czasu pracy; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., dalej w skrócie "u.ś.r."), poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wyłącznie osobom, które zaprzestają aktywności zawodowej z powodu konieczności sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną, w sytuacji, gdy wykładnia pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" musi się odbywać przez pryzmat celu, jakiemu świadczenia opiekuńcze służą, a zatem pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia" należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zauważyć przede wszystkim należało, iż skarżąca naruszenie wskazanych norm upatruje w szerszym zakresie niż wyznaczone to zostało normatywną treścią przytoczonych przepisów. Tak skonstruowanym zarzutem nie można było skutecznie zakwestionować takich okoliczności sprawy jak: ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz jego ewentualne braki, czy naruszenie uprawnień procesowych strony. Okoliczności te stanowią elementy postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ, a więc ich kwestionowanie winno polegać na podniesieniu zarzutu naruszenia odpowiednich przepisów tego postępowania, czego jednak autor skargi kasacyjnej nie uczynił. Podkreślić należy, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych tego przepisu nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 266/08, CBOSA). Jednakże, mimo że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio wprost nie podpada pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1375/09; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I GSK 748/11, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 70/12, CBOSA). Strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. z zarzutem naruszenia art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy, akcentując niezasadne oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi w wyniku zaakceptowania wad prawnych, którymi obarczona jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten jest tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, którym uchybiono w postępowaniu administracyjnym, a sąd pierwszej instancji nie zauważył tego z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z kolei przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zatem sąd stosuje przepis art. 135 p.p.s.a. jedynie w sytuacji, w której uwzględnia skargę. Zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. jest powiązany z powołanymi powyżej artykułami. Jak już zostało jednak wspomniane Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a., ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który to przepis jest tzw. przepisem wynikowym. Nie mógł zatem również naruszyć przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z powołanymi przepisami. Skoro nie wykazano podstaw do uwzględnienia skargi, to nie mogło również dojść do naruszenia art. 135 p.p.s.a. Oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść także zarzut drugi skargi kasacyjnej, podnoszący błąd wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wnioskodawca musi zatem sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Opieka w rozumieniu u.ś.r. musi być stała lub długoterminowa. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. stosuje się do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia przez opiekuna jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyroki NSA z dnia: 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20; 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11 oraz 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, CBOSA). Takie też stanowisko zajął w sprawie Sąd pierwszej instancji. Wobec nieskutecznego zakwestionowania ustaleń organu w zakresie sprawowanej opieki, zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł być uwzględniony. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.