II OSK 2045/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1876/21 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 grudnia 2020 r., znak: DOA.7110.390.2020.JOO w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1876/21, oddalił skargę J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 grudnia 2020 r., znak: DOA.7110.390.2020.JOO, w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Powyższą decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), uchylił decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego (Wojewoda) z dnia 2 września 2020 r., znak: WIR.I.7840.10.1.2018.HK/AP i orzekł, że decyzja Wojewody z dnia 2 czerwca 2015 r., nr 95/2015 (zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca K. [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. pozwolenia na budowę wieży strunobetonowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą - stacja bazowa [...] na działce nr ew. [...], obręb [...] [...]), została wydana z naruszeniem prawa, jednakże odmówił jej uchylenia albowiem od dnia jej doręczenia upłynęło 5 lat. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. K., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. "mające istotny wpływ na wynik sprawy i polegające na nieuzasadnionym nie uwzględnieniu skargi wniesionej na orzeczenie" GINB z dnia 2 grudnia 2020 r., mimo naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a., art. 8 i art. 9 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; 2) art. "145 § 1 ust. 1 lit. c" p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a., przez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie daty, od której rozpoczął się bieg pięcioletniego terminu przedawnienia w zakresie możliwości uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w konsekwencji czego niezasadnie odmówiono uchylenia zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów zredagowanych we wniesionym środku zaskarżenia. Wszelkie okoliczności sprawy zostały niewadliwie ustalone pod kątem zastosowania dyspozycji z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Powołany przepis zawiera przesłankę negatywną uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Upływ terminu przedawnienia określony w art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Wskazać należy, że podstawową funkcją art. 146 § 1 k.p.a. jest zasada ochrony trwałości decyzji administracyjnej. Możliwość uchylenia badanej we wznowionym postępowaniu decyzji i ponowne rozstrzygnięcie istoty sprawy jest możliwe tylko w czasie określonym w tym przepisie. We wniosku o wznowienie postępowania powołano przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co do której obowiązuje pięcioletni termin przedawnienia z art. 146 § 1 k.p.a. Prawidłowo GINB uznał, a Sąd I instancji właściwie to ocenił, że upływ terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a., należy liczyć od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie, tj. od doręczenia decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu administracyjnym jako strony, nie zaś osobie pominiętej w postępowaniu, która na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. domaga się wznowienia postępowania i której decyzja w postępowaniu, którego dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, nie była doręczona. Z adnotacji zamieszczonej na egzemplarzu decyzji Wojewody z dnia 2 czerwca 2015 r. wynika, że ostatnie i jedyne zarazem doręczenie stronie nastąpiło w dniu 2 czerwca 2015 r. W związku z powyższym pięcioletni termin określony art. 145 § 1 k.p.a. upłynął z dniem 2 czerwca 2020 r. Podkreślenia wymaga, że termin, w którym możliwe jest uchylenie badanej we wznowionym postępowaniu decyzji i ponowne rozstrzygnięcie istoty sprawy jest terminem ustawowym, którego organ i sąd nie może przedłużyć. Termin ten ma charakter materialny, a zatem jego biegu nie przerywa żadna czynność procesowa, nie może być on przywrócony, a jego upływ organ zobligowany jest uwzględnić z urzędu. Upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji badanej we wznowionym postępowaniu. Wbrew zatem zapatrywaniu skarżącego kasacyjnie, ani długość postępowania administracyjnego, ani stanowiska zawarte w wydanych w sprawie wyrokach WSA w Warszawie, nie mogą stanowić podstawy do podważenia mocy prawnej regulacji wprowadzającej negatywną przesłankę uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Jeszcze raz należy podkreślić, że art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, to jest niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do zachowania którego obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ i jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 k.p.a. nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział. Z art. 146 § 1 k.p.a. wynika bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie, co oznacza też zakaz dokonywania ustaleń materialnoprawnych wadliwości decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego (zob. wyroki NSA: z dnia 3 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 200/22; z dnia 9 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2375/21; z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 711/21; z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1748/19; z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 15/21). Zauważyć także trzeba, że autor skargi kasacyjnej ponosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. i wskazując na "nieprawidłowe ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie daty, od której rozpoczął się bieg pięcioletniego terminu przedawnienia w zakresie możliwości uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym", nie podał żadnej konkretnej daty, od której należałoby liczyć upływ pięcioletniego terminu określonego analizowanym przepisem. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zatem naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z powołanymi przepisami k.p.a. Odnosząc się natomiast do przywołanych w podstawie kasacyjnej przepisów art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 i art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, w czym upatruje naruszenia tych przepisów, które notabene są przepisami prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zwolniony jest wobec tego do czynienia dalszych rozważań w tym zakresie. Uznał jedynie, że zaakcentowania wymaga, że wydanie decyzji, o której mowa w art. 151 § 2 k.p.a. jest uzależnione od ustalenia przez organ, że zaistniały przyczyny uzasadniające wznowienie postępowania. Dopiero w razie ustalenia, że decyzja badana w postępowaniu wznowieniowym dotknięta jest wadami, o których mowa w art. 145 § 1 lub że zaistniały okoliczności o których mowa w art. 145a-145b k.p.a., konieczne jest zbadanie, czy zaistniały okoliczności wyłączające możliwość uchylenia decyzji, to jest okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 151 § 2 k.p.a. Wydanie rozstrzygnięcia o takiej treści jak w zaskarżonej decyzji nie byłoby możliwe bez uprzedniego ustalenia, że skarżącemu kasacyjnie, jako właścicielowi działki nr ew. [...], przysługuje przymiot strony w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Na marginesie, kwestia ta została już przesądzona w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2872/19, o czym przypomniał Sąd Wojewódzki w wyroku z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2/19, a także w zaskarżonym wyroku. Fakt uznania przez GINB, że działki skarżącego o nr ew. [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji nie zmienia zapatrywania, że zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło zgodnie z prawem. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.