II OSK 1166/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Zwoleń od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1022/21 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miejskiej w Zwoleniu z dnia 29 marca 2021 r. nr XXXVI/245/2021 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Gminy Zwoleń kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 10 lutego 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1022/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miejskiej w Zwoleniu z dnia 29 marca 2021r. nr XXXVI/245/2021 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Rada Miejska w Zwoleniu na sesji w dniu 29 marca 2021 r. podjęła uchwałę Nr XXXVI/245/2021 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Zwoleń. Uchwałę tę podjęto na podstawie m.in. art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293, ze zm., dalej: u.p.z.p) w związku z uchwałą XLVIII/293/18 Rady Miejskiej w Zwoleniu z dnia 30 stycznia 2018 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Zwoleń. Skargą Wojewoda Mazowiecki zaskarżył powyższą uchwałę, zarzucając jej naruszenie przepisów: art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b, w związku z art. 1 ust. 3 i art. 1 ust. 4 pkt 4, art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a u.p.z.p., a także § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233). Wojewoda na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Gmina Zwoleń nie podzielił stanowiska Wojewody Mazowieckiego i wniósł o jej oddalenie. Ponadto w tym piśmie procesowym Gmina wniosła o dopuszczenie dowodu w postaci ekspertyzy z dnia 9 sierpnia 2021 r. opracowanej przez architekta S. B. - urbanistę Okręgowej Izby Urbanistów na okoliczność wykazania zgodności zaskarżonej uchwały z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku zwrócił uwagę, że we wniesionej skardze Wojewoda podniósł zarzuty dotyczące wyłącznie naruszenia zasad sporządzania studium, natomiast nie podniósł żadnego zarzutu, który dotyczyłby naruszenia trybu jego sporządzania, unormowanego przede wszystkim przepisami art. 11 u.p.z.p. Mimo to uznał, że jest zobligowany zbadać tę kwestię z urzędu, jako że rozpoznawana skarga jest pierwszą wniesioną na tę uchwałę. W wyniku tego badania Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z zachowaniem przepisanej procedury. Dokonując następnie oceny zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Sąd stwierdził, że przy jej podjęciu Rada Miejska w Zwoleniu w istotny sposób naruszyła zasady sporządzania studium. Sąd wskazał, że w art. 1 ust. 3 ustawy u.p.z.p. ustawodawca wskazuje na możliwość dokonywania zmian w zagospodarowaniu terenów z uwzględnieniem analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, przy czym to w ust. 4 art. 1 wskazuje katalog przesłanek, którymi mają się kierować organy publiczne przy określaniu przeznaczenia terenu, sposobów zagospodarowania i korzystania z terenu, w tym sytuowania nowej zabudowy przy jednoczesnym zrealizowaniu wymagań wynikających z zasad: ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią i walorów ekonomicznych przestrzeni. Organy gminy mają bowiem dążyć do minimalizowania transportochłonności układu przestrzennego, maksymalnego wykorzystania przez mieszkańców publicznego transportu zbiorowego, zapewnienia rozwiązań przestrzennych ułatwiających przemieszczanie się pieszych i rowerzystów, a także planowania i lokalizowania nowej zabudowy na obszarach już zurbanizowanych, bądź przeznaczonych w planach miejscowych na takie cele. Powyższe oznacza, iż nowe przesądzenia planistyczne mogą nastąpić tylko i wyłącznie w drodze wyjątku w odniesieniu do innych obszarów, co wynika wprost z dyspozycji art. 1 ust. 4 pkt 4 ustawy u.p.z.p. Konkretyzację zasad planowania przestrzennego odnaleźć możemy w art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 2 pkt 1 i art. 10 ust. 5 u.p.z.p., zmienionych przez art. 41 pkt 3 lit. a, lit. b tiret pierwsze i lit. c ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. poz. 1777 z późn. zm.), z dniem 18 listopada 2015 r. Powyższe w ocenie Sądu oznacza, iż podejmując uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, należało uwzględnić uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. w studium określa się zwłaszcza – uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d – "kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy". Przepis ten znajduje swoje uszczegółowienie w § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, na mocy którego ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Z kolei zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 2 pkt 16 u.p.z.p., przez "parametry i wskaźniki urbanistyczne" należy rozumieć "parametry i wskaźniki ustanawiane w dokumentach planistycznych, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 10 ust. 4, art. 16 ust. 2 i art. 40". Z przywołanych przepisów wynika więc obowiązek określenia parametrów i wskaźników urbanistycznych odnoszących do wszystkich obszarów funkcjonalnych wyznaczonych na rysunku, a nie tylko w odniesieniu nowo wyznaczonych obszarów przeznaczonych pod zabudowę. W § 6 pkt 2 rozporządzenia wskazano, że ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Użyty w tym przepisie zwrot: "minimalne i maksymalne parametry" należy odnosić do kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, nie zaś do parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i z tym związanego sposobu zagospodarowania terenu. Ta ostatnia materia wchodzi bowiem w zakres przedmiotowy planu, a nie studium. Nie ulega więc zdaniem Sądu wątpliwości, że z woli ustawodawcy postanowienia studium cechuje, co do zasady, wyższy stopień ogólności oraz że są one uszczegółowiane lub konkretyzowane dopiero na dalszym, zasadniczym etapie działań planistycznych, jakim jest opracowanie i uchwalenie m.p.z.p. Wykładnia art. 10 ust. 2 u.p.z.p. czy § 6 ust. 2 rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości, że skoro ustawodawca wskazał, iż w studium "określa się w szczególności", czy też, że ustalenia studium "powinny zawierać" – to mowa jest o elementach studium niezbędnych, istotnych i koniecznych do określenia. Bilans terenów ma z jednej strony zdiagnozować rzeczywiste potrzeby gminy w zakresie nowej zabudowy, z drugiej zaś oszacować chłonność istniejących obszarów o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej - obszary zurbanizowane, w których struktura przestrzenna, ciągi komunikacyjne i wyposażenie w sieci infrastruktury technicznej oraz infrastruktura społeczna zostały zrealizowane w takim zakresie, że zlokalizowanie na tych obszarach nowej zabudowy nie wymaga istotnych nowych inwestycji infrastrukturalnych (np. budowy nowych dróg czy szkół, zwielokrotnienia przepustowości istniejących sieci uzbrojenia) - oraz chłonność pozostałych obszarów przeznaczonych już w planach miejscowych pod zabudowę (art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p). Bilans terenów ma dostarczać istotnych danych pozwalających ustalić nie tylko istnienie podstaw do poszerzania terenów pod zabudowę, ale także istnienie podstaw do zmian w obrębie poszczególnych funkcji terenów przeznaczonych dotychczas pod zabudowę. Sąd podkreślił, że bilans terenów zarówno w części określającej zapotrzebowanie na zabudowę, jak i w części szacującej chłonność terenów zabudowy, sporządzony ma być w podziale na poszczególne funkcje zabudowy. To zaś oznacza, że bilans ten limituje władztwo planistyczne nie tylko w zakresie zabudowy w ogóle, ale również w zakresie zabudowy w obrębie poszczególnych funkcji. W konsekwencji powyższego lokalizacja nowej zabudowy dopuszczalna jest zaś wyłącznie w przypadku, gdy zapotrzebowanie gminy w zakresie nowej zabudowy (z rozbiciem na poszczególne funkcje) przekraczać będzie chłonność obszarów zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej oraz innych obszarów przeznaczonych dotychczas pod zabudowę (z rozbiciem na poszczególne funkcje) – art. 10 ust. 5 pkt 4 u.p.z.p. Sąd zwrócił uwagę, że celem bilansu terenów przeznaczonych pod różne funkcje zabudowy, o których mowa w art. 10 ust 1 pkt 7 lit. d oraz art. 10 ust 5 u.p.z.p, jest faktyczne ujawnienie potrzeby zmiany obszarów przeznaczonych pod zabudowę lub nowego zapotrzebowania pod tereny inwestycyjne. Zgodnie z art. 10 ust. 5 u.p.z.p., dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, kolejno: 1) formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości; powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy; 2) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy; 3) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy; 4) porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1: a) nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, b) przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu; 5) określa się: a) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, b) potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy na obszarach, o których mowa w pkt 2 i 3, oraz w przypadku, o którym mowa w pkt 4 lit. a, poza tymi obszarami; 6) w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne, o których mowa w pkt 5 lit. b, przekraczają możliwości finansowania, o których mowa w pkt 5 lit. a, dokonuje się zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej.". Zdaniem Sądu z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, iż w celu wyznaczenia, bądź zmiany obszarów przeznaczonych pod zabudowę, należy dokonać oceny chłonności: - obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, na której może być realizowana nowa zabudowa; - obszarów przeznaczonych w planach miejscowych, poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Dopiero zestawienie otrzymanych wartości chłonności i zapotrzebowania, pozwala na wyznaczenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę, w podziale na funkcje zabudowy, poza obszarami zagospodarowanymi i wcześniej przeznaczonymi pod zabudowę w planach miejscowych i to tylko w takim zakresie, w jakim zapotrzebowanie przekracza tak określoną chłonność. W przypadku, gdy chłonność terenów zagospodarowanych i przeznaczonych do zagospodarowania w planach miejscowych przekracza zapotrzebowanie na nową zabudowę, w studium nie można zmienić funkcji kolejnych obszarów. Tymczasem dokonana analiza podjętej uchwały, w tym w szczególności jej załącznika wskazuje, że bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę został sporządzony wadliwie. Chłonność terenów mieszkaniowych w mieście Zwoleń oszacowano dwiema metodami (str. 113 i 114 tekst studium): 1) z uwzględnieniem zróżnicowania terenów o odrębnej charakterystyce: - terenów zabudowy jednorodzinnej o niższej intensywności zainwestowania, - terenów zabudowy wielorodzinnej o większej intensywności zainwestowania oraz - terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej, których chłonność została rozdysponowana pomiędzy funkcje mieszkaniowe i usługowe, 2) bez z uwzględnienia zróżnicowania terenów o różnej charakterystyce, zgodnie z metodologią propagowaną na stronie Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju. Uzyskane wyniki określono jako minimalną i maksymalną chłonność terenów mieszkaniowych w mieście Zwoleniu. Natomiast "Chłonność obszarów objętych pianami miejscowymi została obliczona wyłącznie dla tych terenów, które nie są obszarami zwartej zabudowy o w pełni ukształtowanej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Zdaniem Sądu za słuszne należy uznać zarzuty skarżącego, że przepisy art. 10 ust. 5 pkt 2 i pkt 3 u.p.z.p. nie dają podstaw do wariantowego szacowania chłonności obszarów o w pełni zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej oraz obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę. Nadto, co zostało zaznaczone przez organ nadzoru, z bilansu terenów przedstawionego w tabeli 7.20 wynika, że poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej oraz obszarami w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczonych pod tę funkcję zabudowy: - nie jest możliwie wyznaczenie nowych obszarów pod funkcję zabudowy mieszkaniowej, bowiem chłonność obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej oraz obszarów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczonych pod tę funkcję zabudowy przekracza: - w wariancie minimalnym o 111 795 m² powierzchnię użytkowa zapotrzebowania; - w wariancie maksymalnym o 277 258 m² powierzchnię użytkową zapotrzebowania - nie jest możliwie wyznaczenie nowych obszarów pod funkcję zabudowy infrastruktury społecznej, - możliwe jest wyznaczenie nowych obszarów pod funkcję zabudowy handlowo – usługowej; - możliwe jest wyznaczenie nowych obszarów pod funkcje zabudowy produkcyjnej i składowej. W ocenie Sądu trafnie dostrzega Wojewoda, że ze sporządzonego bilansu wynika, iż wyliczona chłonność, w każdym z wariantów, przekracza znacząco zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową, co oznacza, że brak jest jakichkolwiek podstaw do wyznaczania nowych terenów pod te funkcję zabudowy. Zauważa również wadliwość studium wynikająca ze stwierdzenia, że wyznaczenie nowych obszarów pod zabudowę poza obszarami ww. jest możliwe pod warunkiem zmniejszenia powierzchni terenów mieszkaniowych wyznaczonych w obowiązujących planach miejscowych (str. 115, 118 tekstu studium). Zdaniem Sądu zasadnie wskazuje organ nadzoru, że na rysunku Studium stanowiącym załącznik Nr 2B i 3B do uchwały, gmina wyznaczyła dwa nowe obszary warunkowego rozwoju pod funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz sześć nowych obszarów warunkowego rozwoju pod funkcję zabudowy mieszkaniowo - usługowej, które zlokalizowane zostały w północnej części miasta Zwoleń, poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej oraz poza obszarami w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczonymi pod tę funkcję zabudowy. Na rysunku 3B wskazano "tereny do zmiany przeznaczenia o chłonności równoważnej". Analiza powyższego (str. 163 studium) wskazuje, że w uchwalonych planach miejscowych nadal obowiązują tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, które w niniejszym Studium zostały wyznaczone pod funkcję mieszkaniowo - usługową. Tym samym do czasu uchwalenia planu miejscowego dla "obszarów warunkowego rozwoju zabudowy", na obszarach wskazanych do zmiany przeznaczenia, nadal będzie istniała możliwość realizowania, poza sporządzonym bilansem, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o chłonności przyjętej w bilansie, tj. wyższej niż chłonność zabudowy mieszkaniowo - usługowej planowanej po dokonaniu tej zmiany. Sąd zgodził się ze stwierdzeniem skarżącego, iż sama zmiana ustaleń studium nie wpływa w żaden sposób na zmianę chłonności poszczególnych funkcji zabudowy w ramach obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przywołane powyżej stwierdzenie, dotyczące obniżenia chłonności wskazuje, że chłonność oparta została na ustaleniach studium, nie zaś na faktycznej chłonności wynikającej z istniejącej zwartej struktury funkcjonalno - przestrzennej oraz chłonności wynikającej z ustaleń obowiązujących planów miejscowych. Powyższe zdaniem Sądu stanowi o istotnym naruszeniu art. 10 ust. 5 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Nadto zgodnie z art. 10 ust 5 pkt 1 u.p.z.p., celem sporządzenia bilansu jest faktyczne wykazanie potrzeby zmiany obszarów przeznaczonych na zabudowę lub nowego zapotrzebowania pod tereny inwestycyjne. Sporządzony bilans w kontrolowanej sprawie jednoznacznie wykazuje, że nie jest możliwe wyznaczenie nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową na terenie miasta Zwoleń i gminy. Co istotne sporządzenie bilansu, o którym mowa w art. 10 ust, 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p., w związku z oszacowaniem chłonności w dwóch wariantach, narusza w ocenie Sądu zasady określone w art. 10 ust. 5 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Ponadto oznacza, iż studium w kształcie przyjętym na podstawie inkryminowanej uchwały podjęte zostało z istotnym naruszeniem zasad jego sporządzania i zgodnie z dyspozycja art. 28 ust. 1 u.p.z.p., podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Niewłaściwe sporządzenie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę stanowi niezależną podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na istotne naruszenie zasad sporządzania studium. Za słuszny Sąd uznał zarzut skargi, że studium nie zawiera regulacji oraz wytycznych dla terenów rolnych i leśnej przestrzeni produkcyjnej, przy czym ustalenia studium zawierają sprzeczności, gdyż pomimo dopuszczenia zabudowy, nie określono dla niej żadnych parametrów i wskaźników urbanistycznych. Za trafną należy zdaniem Sądu uznać analizę przeprowadzoną przez organ nadzoru, a odnoszącą się do tabeli 1.2 pn. strefowanie funkcjonalne (str. 171 172). Wojewoda zasadnie wskazuje, iż bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę został sporządzony wyłącznie dla obszarów rozwoju zabudowy, co wynika z ustaleń pkt 7.7 pn. Zapotrzebowanie na nową zabudowę (na obszarach rozwoju zabudowy), podczas gdy lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej zostało dopuszczone również poza obszarami rozwoju zabudowy, tj. w granicach obszarów przeznaczonych pod funkcję rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, które nie stanowią obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej oraz obszarów przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczonymi pod tę funkcję zabudowy. Tymczasem parametry i wskaźniki urbanistyczne, dotyczące zostały ustalone w studium wyłącznie dla obszarów urbanizacji. Sąd przy tym nie podzielił stanowiska Gminy, co do bezprzedmiotowości braku ustalenia parametrów zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu dla podstawowych funkcji zagospodarowania terenów rolniczych ze względu na zakładany w ppkt 2.3.2 brak zabudowy lub ścisła zależność zasad zabudowy od wymagań przepisów odrębnych. Niewątpliwie braki w powyższym zakresie oznaczają, że w studium nie zawarto wytycznych do planów miejscowych dotyczących kierunków kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów, które obejmować będą zabudowę na terenach rolniczych. Wreszcie w studium nie określono w jednoznaczny sposób zasad stosowania parametrów zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu w przypadku ustalenia w planie miejscowym funkcji mieszanych, co zostało dostrzeżone przez organ nadzoru. Zasadnie zatem w ocenie Sądu wyartykułował Wojewoda, że ustalenia studium umożliwiają w dowolny sposób wybór i określenie parametrów zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenów przeznaczonych w planie miejscowym pod zabudowę mieszaną, przy czym dokonany w tym planie wybór będzie zgodny dla jednej albo dla drugiej funkcji zagospodarowania terenów określonej w studium. Tym samym nie jest wiadomym, które parametry i wskaźniki powinny zostać faktycznie przyjęte w planie miejscowym, bowiem wytyczne studium nie przesądzają ostatecznie o ich wyborze, co w przyszłości może doprowadzić do dowolności przy interpretacji i sporządzaniu planu miejscowego. Skoro zatem bilans, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit, d u.p.z.p., został wykonany z naruszeniem zasad określonych w art. 10 ust. 5 pkt 1, 2 i 4 u.p.z.p., to tym samym wpływa o - w ocenie Sądu - bezpośrednio na wszystkie planowane kierunki zagospodarowania przestrzennego. Przedstawione naruszenia przepisów prawa prowadzą zdaniem Sądu do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a wadliwość ta dotyka całej uchwały. Skargą kasacyjną Gmina Zwoleń zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) oraz w zw. z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. i art. 2431 k.p.c., art. 2432 k.p.c., art. 253 k.p.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak oparcia zaskarżonego rozstrzygnięcia na całokształcie zgromadzonego w sprawie materiału, co wynika z samej treści uzasadnienia, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały, podczas gdy wszechstronne rozważenie zgromadzonego w sprawie materiału, a w szczególności uwzględnienie dowodu znajdującego się w aktach, tj. ekspertyzy wykonanej przez mgr inż. arch. S.B. - którego prawdziwości i treści organ nie zaprzeczył - skutkować powinno przyjęciem zgoła odmiennego rozstrzygnięcia w postaci oddalenia skargi w całości; 2) przepisów prawa materialnego, tj.: 2.1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d, art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 10 ust. 5 pkt 1, 2, 3 i 4 lit. a w zw. z art. 1 ust. 3 i art. 1 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293, ze zm., dalej: u.p.z.p) oraz w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r., nr 118, poz. 1233 ze zm., określone dalej jako rozporządzenie) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie nie znajdującej żadnego uzasadnienia interpretacji, że wskazane przepisy "nie dają podstaw do wariantowego szacowania chłonności obszarów o w pełni zwanej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej oraz obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę (str. 13), w sytuacji gdy żaden z tychże przepisów nie zawiera wskazań co do dopuszczalnej liczby stosowanych metod, ani jakichkolwiek innych wymagań co do sposobu szacowania chłonności obszarów o w pełni zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej oraz obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, a tym bardziej nie zawierają one jakichkolwiek ograniczeń odnośnie zastosowanych metod szacowania tejże chłonności, które pozwalały by wywieść taki wniosek, jaki uczynił Sąd w zaskarżonym wyroku; 2.2) art. 28 ust. 1 w zw. z. art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d, art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 10 ust. 5 pkt 1, 2, 3 i 4 lit. a w zw. z art. 1 ust. 3 i art. 1 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 12 ust. 1 u.p.z.p oraz w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie że; - "bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę został sporządzony wyłącznie dla obszarów rozwoju zabudowy, co wynika z ustaleń pkt 7.7 pn. Zapotrzebowanie na nową zabudowę (na obszarach rozwoju zabudowy), podczas gdy lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej zostało dopuszczone również poza obszarami rozwoju zabudowy, tj. w granicach obszarów przeznaczonych pod funkcję rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej które nie stanowią obszarów o u pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej oraz obszarów przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczonymi pod tę funkcję zabudowy" (str. 15-16), w sytuacji gdy nic takiego nie wynikało z treści dokumentów planistycznych sporządzonych na potrzeby studium, ani z treści samego dokumentu studium; - użyte sformułowania ustaleń kierunkowych studium są niezgodnie z wynikami bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę a tym samym istnieje sprzeczność ustaleń studium w zakresie możliwości lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej w granicach miasta i gminy Zwoleń z wynikami bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, podczas gdy taki wniosek pozostaje w rażącej sprzeczności z kompetencjami planistycznymi skarżącej Gminy;  2.3) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d, art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b i pkt 6, art. 10 ust. 5 pkt 1, 2, 3 i 4 lit. a w zw. z art. 1 ust. 3 i art. 1 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 12 ust. 1 u.p.z.p oraz w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie że przedmiotowa uchwała posiadała wady w postaci: braku określenia parametrów i wskaźników urbanistycznych na obszarach rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej oraz, że w sposób niejednoznaczny określała parametry zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu w przypadku ustalenia w planie miejscowym funkcji mieszanych, podczas gdy przedmiotowa uchwała nie nosiła znamion tychże wad, a tym bardziej nie mogły być one istotne w stopniu skutkującym stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie jak też zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną Gminy Zwoleń uznano, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy. Usprawiedliwiony jest przed wszystkim w okolicznościach tej sprawy zarzut naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. i art. 2431 k.p.c., art. 2432 k.p.c., art. 253 k.p.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak oparcia zaskarżonego rozstrzygnięcia na całokształcie zgromadzonego w sprawie materiału, co wynika z samej treści uzasadnienia, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. Na wstępie należy zauważyć, iż w sprawie tej Wojewoda Mazowiecki w trybie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym (dalej jako u.s.g.) wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Zwoleniu z dnia 29 marca 2021 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Zwoleń. Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzając należytej kontroli i przenosząc za organem nadzoru do uzasadnienia podnoszone wady wobec kwestionowanej uchwały, odwzorował w motywach zaskarżonego wyroku przywoływane przez organ nadzoru uchybienia, nie przeprowadzając jakiejkolwiek ich oceny we własnym zakresie, a przede wszystkim całkowicie zignorował stanowisko Gminy Zwoleń zawarte w udzielonej odpowiedzi na skargę wpartej jednocześnie wnioskiem dowodowym o dopuszczenie przedstawionej do tej odpowiedzi "Ekspertyzy merytorycznej" z dnia 9 sierpnia 2021 r., pozostawiając ją poza zakresem swej oceny. Przypomnieć należy, że co do zasady weryfikacja uchwał sprawowana jest w dwóch odrębnych trybach: nadzorczym, określonym w ustawach ustrojowych (w tym ustawie o samorządzie gminnym) oraz w trybie sądowoadministracyjnym. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.). Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami (art. 87 u.s.g.). W ramach tego nadzoru weryfikację uchwał powierzono zasadniczo wojewodom, a w zakresie uchwał finansowych – regionalnym izbom obrachunkowym. Jeśli chodzi o działalność sądów administracyjnych, to ustawa p.p.s.a. wprost wskazuje, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1, § 2 pkt 5–7 p.p.s.a.). Postępowanie nadzorcze względem uchwał, czy też postępowanie nieważnościowe, reguluje przede wszystkim art. 91 u.s.g. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Nie dzieje się to jednak z mocy prawa (automatycznie). O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Chociaż postępowanie nadzorcze nie jest stricte postępowaniem administracyjnym, a przepisy k.p.a. stosuje się w nim jedynie odpowiednio, to prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu wynikające z art. 10 § 1 k.p.a. pozostaje aktualne. Opierając się na treści art. 91 ust. 2 u.s.g., wskazać należy, iż "zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego jest obligatoryjnym elementem procedury zmierzającej do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Racjonalny ustawodawca zapewne wprowadził ten wymóg w określonym celu, właśnie w tym, aby umożliwić jednostce samorządu terytorialnego rozważenie zastrzeżeń organu i złożenie wyjaśnień bądź uchylenie kwestionowanego aktu we własnym zakresie". W każdym przypadku, w którym zakres wyjaśnień organu gminy miałby istotne znaczenie dla oceny zaistnienia naruszenia prawa przez organ nadzoru, pominięcie zawiadomienia tego organu celem rzeczywistego umożliwienia złożenia wyjaśnień w toku postepowania nadzorczego stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. (odpowiednie zastosowanie k.p.a.) - wyrok NSA III OSK 3983/21 z 19 grudnia 2021 r. Poczynione wyżej uwagi będą miały znaczenie dla oceny ww. zarzutów skargi kasacyjnej. W tej sprawie organ nadzoru nie skorzystał z dyspozycji art. 91 ustawy o samorządzie gminnym i nie stwierdził nieważności uchwały w sprawie uchwalenia studium we własnym zakresie w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego lecz co wyżej już podkreślono złożył skargę do sądu administracyjnego w trybie art. 93 ust.1 u.s.g. Natomiast w skardze podniesiono zarzuty, zdaniem organu nadzoru, istotnego naruszenia zasad uchwalania studium poprzez naruszenie oznaczonych w niej określonych przepisów u.p.z.p sprowadzających się do kwestii: -braku podstaw do wariantowego szacowania chłonności obszarów o pełnej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, oraz obszarów przeznaczonych w planach pod zabudowę. -sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę wyłącznie dla obszarów rozwoju zabudowy, -sformułowania ustaleń kierunkowych studium niezgodnie z wynikami bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, np. dopuszczenie nowej zabudowy mieszkaniowej 1 rodzinnej poza obszarami przewidzianymi do urbanizacji, -wadliwego ustalenia wskaźników występujących na obszarach leśnej przestrzeni produkcyjnej i obszarach rolniczych. W konsekwencji więc w skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości. Możliwość przedstawienia własnych racji w odniesieniu do ustaleń pomieszczonych w kwestionowanym Studium, Gmina Zwoleń otrzymała zatem dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, stąd też Gmina ta wniosła odpowiedź na skargę, w którym to piśmie procesowym przedstawiła stanowisko w odniesieniu do podnoszonych zarzutów, całkowicie je odrzucając. Podnosząc brak dostatecznego wykazania istotnego znaczenia tych naruszeń i w sposób precyzyjny ustosunkowując się do kwestii specjalistycznych przedstawiła pismo nazwane "ekspertyza merytoryczna" architekta S. B. (urbanisty Okręgowej Izby Urbanistów) z dnia 9 sierpnia 2021 r. Wniesiono w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. o jej dopuszczenie. Sąd nie odniósł się do tego wniosku w żaden sposób, a były to wyjaśnienia mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Należy zauważyć, iż Sąd I instancji był zobowiązany odnieść się do przedstawionej przez radę gminy jako załącznik do odpowiedzi na skargę "Ekspertyzy merytorycznej" autorstwa mgr inż. arch. S. B. zawierającej szczegółowe odniesienie się do zarzutów przedstawionych w skardze przez Wojewodę. Powszechnie bowiem przyjmuje się, że powołanie się przez stronę postępowania na opinię sporządzoną poza postępowaniem dowodowym prowadzonym przez sąd lub organ administracji (tak zwaną prywatną opinię biegłego) jest niczym innym, jak przedstawieniem stanowiska tej strony (tak na przykład w wyrokach NSA z 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 760/16 i z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1683/15 oraz SN z 2 lutego 2011 r., sygn. akt II CSK 323/10, z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I CSK 778/15 i z 26 września 2000 r., sygn. akt III CKN 413/00). Tymczasem w zaskarżonym wyroku, jak to zasadnie wskazuje się w skardze kasacyjnej, nie pojawiło się ani razu odniesienie do treści tego dokumentu. Zasadnie zatem zarzuca się w skardze kasacyjnej naruszenie art. 106 § 3 , art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przedstawiono w sposób wymagany art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiska wykazującego, że stwierdzone uchybienia wypełniają przesłankę istotnego naruszenia zasad sporządzania studium. Wymóg istotności naruszenia prawa wynika zresztą nie tylko z powołanego w skardze kasacyjnej art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ale również z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. W tym zakresie dokonując kontroli legalności studium nie można abstrahować od charakteru prawnego tego aktu. W świetle art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium jest uchwalane w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium musi być zatem odczytywane jako akt kierunkowy wskazujący na kierunki polityki w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, nie zaś jako dokument obowiązkowo określający w sposób sztywny wszystkie wskaźniki i parametry, które będą ustalone w planie. Studium jest z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Przechodząc do dalszych wyjaśnień zauważyć należy, iż w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Stosowanie tego przepisu ma charakter wyjątkowy, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a tylko kontroluje zgodność z prawem wydanej w sprawie przez organ decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. został naruszony w ten sposób, że brak jest jakiejkolwiek wypowiedzi Sądu pierwszej instancji co do sposobu rozpatrzenia wniosków dowodowych strony skarżącej. Z uwagi na treść analizowanego przepisu oczywistym jest, iż sąd nie ma obowiązku uwzględnienia każdego wniosku dowodowego złożonego przez stronę postępowania, ma jednak ona prawo uzyskać informację w jaki sposób jej wniosek został rozpatrzony oraz jakie były powody takiego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie brak jest takiej informacji i dlatego ani strona skarżąca kasacyjnie, ani Sąd odwoławczy nie mogą poznać motywów jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji w tym względzie. Jest to istotne, gdyż skarżąca kasacyjnie gmina wywodziła z tego dowodu korzystne dla siebie okoliczności - podobnie w wyroku NSA. z dnia 25 kwietnia 2024 r. sygn. akt I FSK 112/20, Niemniej jednak w okolicznościach tej sprawy należy wykazaną wyżej "ekspertyzę merytoryczną" dołączoną do odpowiedzi na skargę traktować jako wytłumaczenie niezasadności zarzutów skargi i w konsekwencji potraktować jako pismo procesowe będące uzupełnieniem odpowiedzi na skargę, dodatkowo wyjaśniające niezasadność zarzutów. Aby zatem właściwie dokonać kontroli przedmiotowej uchwały w sprawie uchwalenia Studium, sąd musi niejako zaprojektować na własny użytek prawidłowe jej rozstrzygnięcie, stawiając się na chwilę w roli organu administracji publicznej rozstrzygającego sprawę administracyjną. Dopiero wtedy może on należycie ocenić, czy doszło do naruszenia prawa przez organ, czy też nie (wyrok NSA z 21 października 2021 r., sygn. akt II GSK 408/21). Należało przeprowadzić prawidłową kontrolę legalności konfrontując zarzuty organu nadzoru ze stanowiskiem Gminy Zwoleń, co w realiach tej sprawy sprowadzało się przynajmniej do wykazania, że podnoszone i wykazywane przez organ nadzoru naruszenia prawa wypełniają rzeczywiście, bądź nie przesłankę istotnego naruszenia zasad sporządzania studium. Wymóg istotności naruszenia prawa to podstawa uwzględnienia takiej skargi, czego w tej sprawie po prostu zabrakło. Wadą uzasadnienia zaskarżonego wyroku jest to, iż nie wyjaśniono w nim że faktycznie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia studium. Wyjaśniając przesłanki przyjęcia naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1, 134 § 1 oraz 141 § 1 p.p.s.a. należy podnieść, że przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. reguluje powinność sądu administracyjnego orzekania na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał znajdujący się w aktach sprawy, wydał wyrok mimo niekompletnych akt sprawy, pominął istotną część tych akt lub też oparł orzeczenie na własnych ustaleniach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Sąd całkowicie pominął, z uwagi właśnie na procedurę badania zgodności z prawem uchwały o uchwaleniu Studium, wyjaśnienia Gminy Zwoleń, torpedujące stanowisko organu nadzoru. Przedstawienie na poparcie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały wyłącznie argumentów organu bez odniesienia się do stanowiska Gminy stanowi naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a skoro pominięto część materiału dowodowego, w tym również przedstawioną odpowiedź na skargę, która zawierała przecież precyzyjne wyjaśnienia braku występowania wskazywanych w skardze naruszeń prawa. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., sygn. akt II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., sygn. akt I OSK 73/10) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. może zatem być wyłącznie wynikiem wyjścia przez sąd poza granice danej sprawy lub niedokonanie kontroli w pełnym zakresie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2020 r., II FSK 1819/18; z 26 maja 2021 r., II OSK 2494/18). Nie rozpatrzenie zarzutów Wojewody w pełnym zakresie w konfrontacji z wyjaśnieniami Gminy Zwoleń prowadzi także do skutecznego zarzutu kasacji opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w realiach tej sprawy doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił w sposób przekonujący, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium poprzez brak ustalenia parametrów zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu dla terenów rolniczych oraz brak określenia w jednoznaczny sposób zasad stosowania parametrów zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu w przypadku ustalenia w planie miejscowym funkcji mieszanych. W tym zakresie lakoniczne stwierdzenia Sądu I instancji nie zawierają wyjaśnienia dlaczego - w kontekście art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. jak i § 6 pkt 2 rozporządzenia z 28 kwietnia 2004 r., które to przepisy nie określają jakiego rodzaju parametry i wskaźniki urbanistyczne powinny być obligatoryjnie określone w studium - uznał, że są to uchybienia skutkujące nieważnością studium. W przytoczonych przepisach nie ma mowy o tym, że omawiane parametry i wskaźniki musza odnosić się do wszystkich obszarów funkcjonalnych na których dopuszcza się zabudowę. Pominięto też wyjaśnienia organu, który wskazywał na brak ustalenia wskaźników określających parametry zabudowy i zagospodarowania dla podstawowych funkcji zagospodarowania stref funkcjonalnych: terenów rolniczych ze względu na zakładany brak zabudowy lub ścisłą zależność zasad zabudowy realizującej ww. funkcje od wymagań przepisów odrębnych. Nie wykazano też w zaskarżonym wyroku jak zaniechanie ustalenia wskaźników regulacji dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów na obszarach rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej mogłoby realnie zagrozić ładowi przestrzennemu czy zrównoważonemu rozwojowi gmin. Sąd I instancji stwierdzając, że brak określenia w jednoznaczny sposób zasad stosowania parametrów zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu w przypadku ustalenia w planie miejscowym funkcji mieszanych umożliwia w dowolny sposób wybór i określenie parametrów zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenów przeznaczonych w planie miejscowym pod zabudowę mieszaną, całkowicie pominął stanowisko organu gminy w tej kwestii. Nie odniósł się w ogóle do twierdzeń, że ustalenia studium dopuszczające wybór pomiędzy wartościami parametrów nie umożliwiają jednak przyjęcia wartości wskaźników powiązanych, które byłyby wzajemnie sprzeczne. Jak wskazuje rada gminy zapobiega temu bowiem zapis studium nakazujący stosowanie w m.p.z.p. wybranego zestawu wskaźników wzajemnie niesprzecznych, ponieważ określonych dla danej funkcji. W przypadku wyznaczenia w m.p.z.p. terenów o przeznaczeniu mieszanym, dla terenów tych należy ustalać wskaźniki zagospodarowania wybrane spośród wartości określonych w tabeli 2.1 dla jednej z podstawowych funkcji zagospodarowania wchodzących w skład przeznaczenia ww. terenów. Tym samym, zdaniem Sądu odwoławczego, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby ten został wydany w wyniku szczegółowej analizy akt sprawy i po dokonaniu oceny wszystkich okoliczności, w tym skonfrontowania zarzutów skargi z materiałem przedstawionym w aktach sprawy przez Gminę z uwagi właśnie na charakter tego postępowania. Rację ma skarżąca kasacyjnie Gmina, iż Sąd pierwszej instancji uzasadniając zaskarżony wyrok w istocie powielił argumentację i stanowisko Wojewody, nie przedstawiając własnych rozważań i ocen, które umożliwiłyby kontrolę prawidłowości zaskarżonego wyroku przez NSA. Działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Zwoleń w sprawie uchwalenia Studium z 29 marca 2021 r. Podkreślić przy tym należy, że od dnia 18 listopada 2015 r. z mocy zmienionego art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność powodują wyłącznie takie naruszenia zasad i trybu sporządzania studium zagospodarowania przestrzennego, które są istotne (do dnia zmiany art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wadę nieważności powodowało każde naruszenie zasad nawet nieistotne - por. art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji - Dz. U. poz. 1777, obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 485). W tym miejscu dostrzec przyjdzie, że zaskarżona uchwała została opracowana i podjęta na podstawie przepisów u.p.z.p., obowiązujących przed zmianą dokonaną na mocy art. 1 pkt 20 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz. U. poz. 1688), zmieniającej z dniem 24 września 2023 r. przepisy u.p.z.p. Niewątpliwie w orzecznictwie Sądów administracyjnych przyjmuje się, że w przypadku treści studium opartym na wadliwie sporządzonym bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę, musi być uznane za istotne naruszenie zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.- patrz wyroki : NSA z dnia 12 marca 2024 r. sygn. akt II OSK 1548/21, WSA w Poznaniu z dnia 30 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 956/16. Ustawodawca przesądził zatem, że kierunek studium w zakresie przeznaczenia terenów pod zabudowę determinuje treść bilansu. Obowiązek sporządzania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę uregulowano w art. 10 ust. 5 u.p.p.z.p. Sąd I instancji uznał, że słuszny jest zarzut skarżącego Wojewody, że przepisy art. 10 ust. 5 pkt 2 i 3 u.p.z.p. nie dają podstawy do wariantowego szacowania chłonności obszarów o pełnej zwartej strukturze formalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej oraz obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę. Niewłaściwe zaś sporządzenie bilansu terenów, stanowi niezależną podstawę do stwierdzenia nieważności. Przy czym to, że bilans terenów od 2016 r. stał się obligatoryjnym elementem Studium, determinującym w sposób istotny treść i zgodność całego dokumentu studium z prawem, nie jest sporne. Niemniej jednak, warto też zauważyć, iż brak jest zdefiniowania w prawie (w chwili procedowania nad przedmiotowym Studium) zasad i metodyki opracowywania bilansów terenów poprzez szacunek chłonności, co niewątpliwie może rodzić wiele problemów. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co wyżej wykazano, Sąd I instancji zaaprobował stanowisko zawarte w skardze organu nadzoru, że niedopuszczalne jest wariantowanie szacowania chłonności a jako podstawę tego zakazu wskazał art. 10 ust. 5 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Przy czym z treści tych przepisów wskazujących, że dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, kolejno: 2) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy; 3) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy; zdaniem NSA nie wynika taki zakaz. Ten element również nie został w sprawie zupełnie wyjaśniony a stanowi istotną przesłankę podjętego rozstrzygnięcia w sprawie, a przecież należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym przez Gminę w odpowiedzi na skargę, że brak jest jednej merytorycznie i prawnie obowiązującej metody szacowania chłonności na ww. obszarach. Przy sporządzaniu bilansu osoba uprawniona z tytułu posiadania wymaganych prawem kwalifikacji i doświadczenia zawodowego winna zatem dobrać odpowiednią metodę szacowania chłonności, odpowiednią do uwarunkowań. Ważne jest by do takiego szacowania chłonności dobrać właściwe dane. Nie można zatem uznać, by kwestia wariantowania szacunku została w tej sprawie należycie wyjaśniona w zaskarżonym wyroku. Zatem podzielenie przez Sąd odwoławczy w pełni zarzutu skargi kasacyjnej oznaczonego w jej petitum jako nr 1, tj. naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik postępowania, spowodowało uwzględnienie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na wskazane wyżej przesłanki uwzględnienia wniesionego środka odwoławczego Gminy Zwoleń zarzuty naruszenia prawa materialnego uznał za co najmniej przedwczesne a tym samym pozbawione doniosłości prawnej na tym etapie rozpoznawania niniejszej sprawy. Dopiero prawidłowo przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej uchwały przez Sąd I instancji i niewadliwie sporządzone uzasadnienie pozwoli na zajęcie stanowiska w tym zakresie. Zatem Sąd I instancji będzie zobowiązany przy ponownym rozpoznawaniu sprawy uwzględnić powyżej wyrażoną ocenę prawną. Reasumując skarga kasacyjna w opisanym wyżej zakresie posiadała usprawiedliwione podstawy, stąd też na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, zamieszczone w pkt 2 sentencji wyroku, zapadło w trybie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.