II OSK 709/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 827/20 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 22 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 827/20 oddalił skargę M. B. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z [...] października 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] września 2020 r. nr [...]o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (działki nr [...]). Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W ocenie Sądu sporządzony na potrzeby sprawy przez biegłą operat szacunkowy jest prawidłowy i nie budzi wątpliwości, co szczegółowo i wyczerpująco oceniło Kolegium w zaskarżonej decyzji. Organ zaznaczył, że w operacie określono wartość nieruchomości według ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego miasta Mońki, podjętego uchwałą Rady Miejskiej w Mońkach z 10 grudnia 2003 r. nr X/68/03 (Dz. Urz. Woj. Podl. Z 2003 r., Nr 134, poz. 2788), w którym ww. nieruchomość przeznaczona była na tereny leśne. Natomiast uchwałą z 30 stycznia 2013 r. nr XXVIII/229/13 (Dz. Urz. Woj. Podl. 2013 r., poz. 1127) Rada Miejska w Mońkach dokonała zmiany tego planu miejscowego modyfikując m.in. przeznaczenie działki nr [...] na tereny zabudowy mieszkaniowej i jednorodzinnej z dopuszczeniem usług i rzemiosła nieuciążliwego (symbol [...]), co wywołało wzrost wartości nieruchomości. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293, dalej: upzp) poprzez jego wadliwą wykładnię i przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a wzrostem wartości rynkowej nieruchomości, uzasadniający wykorzystanie powołanego przepisu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez sąd słuszności rozstrzygnięć organów; 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: Ppsa), poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy obu instancji art. 7 Kpa, które to naruszenie polegało na niepodjęciu przez organy administracji wszelkich niezbędnych i koniecznych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, a w szczególności poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodu jakim był operat sporządzony na użytek niniejszego postępowania, w którym istniały znaczne różnice wartości rzędu 300.000 zł w porównaniu z innymi operatami tworzonymi na potrzeby postępowania i wykorzystanie nieruchomości, które nie mają charakteru nieruchomości podobnych w odniesieniu do przedmiotowej działki, a w konsekwencji nieprzeprowadzenie uzupełniającej opinii rzeczoznawcy lub powołanie nowego; b) art. 151 Ppsa, poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy art. 77 § 1 Kpa i nieprzeprowadzenie dowodu z nowego operatu szacunkowego lub co najmniej opinii uzupełniającej, w sytuacji gdy skarżący w toku postępowania podnosił, iż operat zawiera istotne wady powodujące jego nieważność i zachodziły znaczne wątpliwości co do rzetelności operatu, a nadto wskazywane zarzuty dotyczące przyjętej metody szacowania wartości nieruchomości uzasadniały weryfikację wskazywanych przez rzeczoznawcę wartości; c) art. 151 Ppsa, poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa, które to naruszenie polegało na pominięciu przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy argumentów podnoszonych przez skarżącego w zakresie wadliwości operatu, a także niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy odnośnie prawidłowości działania organu w sytuacji, gdy w pierwszej kolejności zmienia przeznaczenie nieruchomości na mniej korzystne, aby następnie przywrócić przeznaczenie działki na wniosek właściciela, pomimo zgłaszania przez skarżącego w toku postępowania zarzutów w tym przedmiocie; d) art.151 Ppsa, poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy art. 107 § 4 w zw. z art. 11 Kpa, które to naruszenie polegało na braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów skarżącego co do jednostki czasu wycenianej nieruchomości, stwierdzenia naruszenia zasad pogłębiania zaufania obywateli do działalności organów administracji publicznej poprzez działanie, które doprowadziło do sytuacji, w której właściciel nieruchomości jest zobowiązywany do poniesienia kosztów zmienionego planu; jak również poprzez lakoniczność uzasadnienia, stosowanie w nim pojęć niedookreślonych i rozstrzyganie wątpliwości na niekorzyść skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia wyrażonej w art. 11 Kpa zasady przekonywania; e) art. 1 § 1 i 2 Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 Kpa polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, w szczególności bez uzupełnienia i potwierdzenia słuszności operatu, podczas gdy dokument cechują wadliwe rozstrzygnięcia i rażąca dysproporcja ustaleń, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu decyzji, na jakich dowodach oparł organ ustalenia faktyczne sprawy; f) art. 1 § 1 i 2 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 Kpa oraz art. 107 § 3 Kpa polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów II instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono m.in. faktu niczym nieusprawiedliwionego działania organu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego w 2003 r., a nadto faktu, iż rzeczywisty stan nieruchomości, wbrew twierdzeniom Sądu, miał wpływ na wartość nieruchomości, szczególnie w kontekście stanu drzewostanu - przy wycenie działki leśnej oraz zakrzaczenia i ukorzenienia istniejącej na gruncie roślinności - w przypadku działki przeznaczonej pod zabudowę, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego związanych z opłatą planistyczną, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego; g) art. 151 Ppsa w związku § 4 i § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109; dalej: rozporządzenie), polegające na niezasadnym oddaleniu skargi, pomimo braku wystarczającej liczby transakcji przyjętych do porównania dla zastosowania metody porównywania parami, a nadto nieuwzględnienia stanu nieruchomości mającego wpływ na jego wycenę; h) art. 134 § 1 Ppsa, polegające na niezbadaniu w granicach skargi wszelkich naruszeń przepisów prawa, w tym przede wszystkim uchybień wskazanych powyżej, w szczególności w zakresie wadliwości operatu czy skuteczności działania organu w sytuacji doprowadzenia właściciela nieruchomości do ponoszenia kosztów zmiany przeznaczenia nieruchomości, podczas gdy organ samodzielnie zdecydował o zmianie przeznaczenia gruntu, a bieżące wykorzystanie gruntu wcale tego nie uzasadniało; i) art. 106 § 3 Ppsa polegające na nieuzupełnieniu materiału dowodowego nowym operatem w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości sprawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 3.3. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.4. Dokonując oceny naruszenia przepisów prawa materialnego w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że uregulowana w art. 36-37 upzp opłata jest formą przejęcia przez wspólnotę samorządową wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmiany (tzw. ulepszenie planistyczne). Wzrost wartości musi zatem dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie planu względnie jego zmiany. Przy tym w świetle jednoznacznej treści art. 37 ust. 1 upzp w przypadku zmiany planu wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu. Przyjęcie ulepszenia planistycznego nie polega zatem na badaniu całej historii planistycznej danej nieruchomości i tego jakie było przeznaczenie nieruchomości w poprzednio obowiązujących planach. Istotne znaczenie ma wyłącznie określenie jej wartości według przeznaczenia przed i po zmianie planu. Tylko i wyłącznie w sytuacji uchwalenia nowego planu w celu zlikwidowania tzw. luki planistycznej, konieczne jest uwzględnienie przeznaczenia w planie ogólnym, który wygasł z dniem 31 grudnia 2003 r. jeżeli jest to korzystniejsze niż wycena według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości (art. 87 ust. 3a upzp). Nie ma więc żadnego znaczenia przeznaczenie nieruchomości w planie z 1992 r. oraz to, że celem nabycia nieruchomości w 2002 r. przez skarżącego było wykorzystanie jej w celach stricte budowlanych. To, że w 2003 r. plan został zmieniony na mniej korzystny dla skarżącego nie ma żadnego wpływu na ustalenie wartości nieruchomości w niniejszej sprawie. Stan nieruchomości według planu z 1992 r. jest dla przedmiotowej sprawy całkowicie irrelewantny. 3.5. Wbrew treści pierwszego z zarzutów naruszenia prawa materialnego, zresztą częściowo błędnie sformułowanego poprzez niewskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej art. 37 upzp, wartość nieruchomości została określona zgodnie z wymogiem art. 37 ust. 1 upzp według przeznaczenia w planie z 2003 r. oraz według zmiany planu z 2013 r. Organ wskazał w decyzji, że zmiana planu wywołała wzrost wartości nieruchomości potwierdzony opinią biegłego. Został zatem wykazany związek przyczynowy dający podstawę ustalenia opłaty z tytułu ulepszenia planistycznego. 3.6 Przy tym w świetle powołanych przepisów zdaniem NSA stan zadrzewienia i zakrzaczenia nieruchomości nie ma znaczenia przy ocenie wartości działki pierwotnie przeznaczonej na tereny leśne, a następnie przeznaczonej pod zabudowę. Potencjalne koszty odlesienia czy inne mające być poniesione w przyszłości nakłady nie mają żadnego znaczenia dla wartości nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie zmiany planu. Na marginesie należy zaznaczyć, że na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) obowiązywała zasada pomniejszenia opłaty o zwaloryzowaną wartość nakładów poniesionych przez właściciela nieruchomości w okresie pomiędzy uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a dniem zbycia nieruchomości, jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości tej nieruchomość. Natomiast nie dotyczyło to potencjalnych nakładów. 3.7. Zarzut naruszenia prawa materialnego jest zatem nieusprawiedliwiony. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i zastosowania art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 upzp przyjmując, że w przedmiotowej sprawie istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a wzrostem wartości rynkowej nieruchomości 3.8. Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania, wskazać należy, że w zasadzie dotyczą one kwestionowania ustaleń zawartych w operacie szacunkowym, a zaakceptowanych przez organy i Sąd I instancji. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie można jednak kwestionować zastosowania określonych przepisów prawa materialnego, jak również "nieusprawiedliwionego działania organu- zmiany planu zagospodarowania przestrzennego w 2003". W tym zakresie wyjaśnić należy, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Jak jednak wielokrotnie wyjaśniano w orzecznictwie, ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego winna być jednak dokonana pod względem formalnym, to jest należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. m.in. wyroki NSA z; z 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19 oraz z 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1408/19, z 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2458/18). 3.9. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw, aby w oparciu o postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania zakwestionować zasadność wydania decyzji w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez biegłą W. S. Jak prawidłowo wskazał to Sąd I instancji, operat ten jest kompletny i logiczny, spełnia warunki formalne określone w rozporządzeniu, a przy tym został oparty na rzetelnych danych stanowiących podstawę oszacowania oraz zawiera wyczerpujące uargumentowanie wynikających z niego wniosków. Biegła dokonała analizy lokalnego rynku nieruchomości, zarówno leśnych, jak i gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, uzasadniając z jakich względów okres analizy w obu przypadkach rozszerzyła do lutego 2013 r. oraz o inne miasta powiatowe województwa podlaskiego i uzasadniła dokonany wybór nieruchomości porównawczych, korygując ich ceny transakcyjne również o parametr powierzchniowy, mający na celu zniwelowanie różnic w powierzchniach nieruchomości przyjętych do porównania, z powierzchnią nieruchomości wycenianej. Wskazywane zatem przez skarżącego różnice cech rynkowych nieruchomości przyjętych do porównania, zostały skorygowane na etapie wyceny, przy zastosowaniu wagi poszczególnych cech, wpływających na ceny rynkowe tych nieruchomości. Dodatkowo biegła w piśmie z [...] sierpnia 2020 r. odnosiła się do zgłoszonych zarzutów dotyczących braku podobieństwa i porównywalności. Aprioryczne twierdzenia strony, że dana nieruchomości nie jest podobna, jej wizja tego czym są nieruchomości podobne, jak i granic rynku, nie stanowi jednak podstawy do podważania prawidłowości zaskarżonego wyroku jako wydanego z naruszeniem art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 Kpa oraz art. 107 § 3 Kpa (por. wyroki NSA z 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2458/18; z 28 października 2021 r. sygn. akt II OSK 3265/18; z 23 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3856/18). 3.10. Dokonana przez Kolegium i zaakceptowana przez Sąd I instancji ocena operatu szacunkowego była niezwykle wnikliwa i wykazała, że operat szacunkowy sporządzony przez W. S. nie zawiera ewidentnych błędów, które dyskwalifikują jego walory dowodowe w granicach możliwej przez organ oceny operatu. Zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 Kpa oraz art. 107 § 3 Kpa, art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 84 § 1 i art. 80 Kpa, a także art. 151 Ppsa w zw. z § 4 i § 50 rozporządzenia są zatem niezasadne. 3.11. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 Ppsa, wskazać należy, że istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega przede wszystkim na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki. Po pierwsze, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Po drugie, gdy nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Również posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 Ppsa, nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki NSA z 30 września 2009 r. sygn. akt I OSK 160/09, 21 września 2010 r. sygn. akt I GSK 243/10, 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 165/11, 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 840/11, 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2754/18, 23 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 863/21). Pomijając zatem okoliczność, że art. 106 § 3 Ppsa nie może stanowić podstawy kasacyjnej, ponieważ przeprowadzenie dodatkowego dowodu z dokumentu jest pozostawione uznaniu sądu, w przedmiotowej sprawie w ogóle nie zaistniała potrzeba przeprowadzenia takiego dowodu. 3.12. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie w związku z czym należało ją oddalić na podstawie art. 151 Ppsa. Zgłoszone w skardze kasacyjnej zastrzeżenia co do prawidłowości sporządzenia operatu, na podstawie którego ustalona została wysokość opłaty, dotyczą faktycznie istoty wiadomości specjalnych rzeczoznawcy, tj. merytorycznej wartości wyceny. 3.13. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.