II SA/Wa 3412/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Rady Doskonałości Naukowej z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z [...] maja 2021 r. nr [...] Rada Doskonałości Naukowej (dalej: "RDN", "organ odwoławczy", "organ drugiej instancji"), mając za podstawę art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. z 2017 r., poz. 1789 ze zm.; dalej: "u.s.n.") oraz w związku z art. 179 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r., poz. 1669 ze zm.; dalej: "Przep. wprow."), stwierdziła niedopuszczalność odwołania A. K. (dalej: "skarżący") od uchwały Rady Naukowej Wojskowego Instytutu Medycznego w W. (dalej: "Rada Naukowa WIM", "organ pierwszej instancji") z [...] grudnia 2017 r. nr [...] o odmowie nadania stopnia doktora habilitowanego w dziedzinie nauk medycznych w dyscyplinie medycyna. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z [...] maja 2015 r., skierowanym do Dyrektora Wojskowego Instytutu Medycznego, skarżący wniósł o przeprowadzenie przez Radę Naukową WIM postępowania habilitacyjnego na podstawie jego osiągnięcia naukowego pt. "Efektywność resuscytacji krążeniowo-oddechowej w warunkach przedszpitalnych". Na posiedzeniu nr [...] w dniu [...] grudnia 2017 r. Rada Naukowa WIM, "działając na mocy ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki", podjęła uchwałę nr [...] o odmowie nadania skarżącemu stopnia doktora habilitowanego nauk medycznych z zakresu medycyny w dyscyplinie medycyna, specjalność anestezjologia i intensywna terapia. W uzasadnieniu ww. uchwały organ pierwszej instancji stwierdził, powołując się na art. 16 u.s.n., że osiągnięcie naukowe skarżącego - jednotematyczny cykl publikacji, uzyskane po otrzymaniu stopnia doktora, nie może być uznane za znaczący wkład w rozwój dyscypliny naukowej anestezjologii i intensywnej terapii. Główne zastrzeżenie do tego osiągnięcia stanowią dwa listy do redakcji niewykazujące cech oryginalności pomimo opublikowania w "wysokoimpaktowanych" czasopismach. Pismem z [...] lipca 2020 r., czyli po ponad dwóch latach i siedmiu miesiącach od wydania ww. uchwały, skarżący wniósł obszerne odwołanie od niej (adresując je do Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów; dalej: "Centralna Komisja"), w którym – oprócz wielu zarzutów dotyczących postępowania habilitacyjnego i wydanych w jego toku opinii recenzentów – zawarł oświadczenie, że dotychczas nie przesłano mu uchwały Rady Naukowej WIM z [...] grudnia 2017 r. o odmowie nadania stopnia doktora habilitowanego. Po rozpoznaniu odwołania, organ drugiej instancji powołanym na wstępie postanowieniem stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że [...] sierpnia 2020 r. do Centralnej Komisji wpłynęło odwołanie skarżącego od uchwały Rady Naukowej WIM z [...] grudnia 2017 r. nr [...], przy czym w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia skarżącemu tej uchwały, dlatego należy uznać, iż nie została ona skutecznie doręczona. Jednocześnie RDN wyjaśniła, że z dniem [...] stycznia 2021 r. weszła w prawa Centralnej Komisji, stosownie do treści art. 179 ust. 10 Przep. wprow. Dalej organ drugiej instancji przytoczył art. 179 ust. 1 i ust. 2 Przep. wprow., wskazując, iż do postępowań o awans naukowy, wszczętych do 30 kwietnia 2019 r., mają zastosowanie przepisy u.s.n., w tym art. 29 ust. 1 u.s.n., zawierający odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. - w zakresie nieuregulowanym w u.s.n. - w postępowaniach dotyczących nadania stopnia doktora i doktora habilitowanego albo tytułu profesora oraz nadania, ograniczenia i pozbawienia uprawnienia do nadawania tych stopni. Do zaskarżania decyzji wydanych w ww. postępowaniach stosuje się przepisy o zaskarżaniu decyzji administracyjnej do sądu administracyjnego. RDN zaakcentowała, że odpowiednie stosowanie prawa polega na stosowaniu określonych przepisów do drugiego zakresu odesłania, z tym jednak, iż całkowicie nie mają zastosowania bądź w pewnej części swej treści ulegają zmianie te spośród nich, które - ze względu na treść swych postanowień - są bezprzedmiotowe lub sprzeczne z przepisami normującymi dane stosunki, do których mają być one zastosowane. Nie ulega wątpliwości, iż u.s.n. nie normuje sposobu doręczenia stronom pism, a skoro tak, to organowi nie wolno dokonywać doręczeń z pominięciem przepisów k.p.a. Tym samym odpowiednie zastosowanie w postępowaniach o awans naukowy znajdują art. 39, art. 391 i nast. k.p.a. Brak dowodu doręczenia zaskarżonej uchwały skarżącemu w sposób prawidłowy skutkuje zastosowaniem art. 134 k.p.a. Dopóki decyzja nie zostanie zakomunikowana stronie zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym (art. 39 i następne k.p.a.), dopóty nie może być ona przedmiotem postępowania odwoławczego. Organ drugiej instancji nie może podjąć się rozpatrzenia odwołania w sytuacji, gdy uchwała pierwszoinstancyjna nie weszła do obrotu prawnego. Zatem skarżący powinien domagać się od organu pierwszej instancji doręczenia mu przedmiotowej uchwały, gdyż w myśl art. 21 ust. 1 u.s.n. od doręczonej uchwały może w terminie miesiąca złożyć odwołanie. Termin do wniesienia odwołania biegnie od daty doręczenia stronie uchwały wraz z uzasadnieniem. Z tą bowiem datą uchwała wchodzi do obrotu prawnego. Powyższe postanowienie RDN skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi drugiej instancji naruszenie przepisów: 1. art. 6 w związku z art. 15 k.p.a. poprzez pozbawienie strony prawa do odwołania, polegające również na nierozpoznaniu merytorycznym złożonego odwołania; 2. art. 110 § 1 w związku art. 129 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że uchwała Rady Naukowej WIM z [...] grudnia 2017 r. nr [...] nie weszła do obrotu i nie rozpoczął się termin do wniesienia odwołania, w sytuacji gdy uchwała ta wywołała skutki prawne dla skarżącego. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że o wydaniu uchwały Rady Naukowej WIM dowiedział się w lipcu 2020 r., bowiem jego żona - upoważniona do wglądu w akta - dokonała ich przejrzenia w siedzibie organu pierwszej instancji. Wówczas, zachowując ustawowy termin, skarżący złożył odwołanie, aby wzruszyć zapadłe rozstrzygnięcie, o którym uprzednio nie miał wiedzy. Na podstawie tego odwołania zostało wszczęte postępowanie odwoławcze - RDN powołała superrecenzenta w celu merytorycznego odniesienia się do zarzutów odwołania, co wytworzyło w skarżącym przekonanie, iż podjęta przez niego droga prawna do zakwestionowania krzywdzącego go aktu jest prawidłowa. Dopiero po uzyskaniu opinii superrecenzenta, w dniu [...] maja 2021 r. organ odwoławczy postanowieniem stwierdził niedopuszczalność odwołania z uwagi na niedoręczenie skarżącemu uchwały organu pierwszej instancji. W ocenie skarżącego, uchwała Rady Naukowej WIM, mimo jej niedoręczenia stronie, wywołała określone skutki w sferze praw i obowiązków skarżącego, ponieważ nie uzyskał on stopnia doktora habilitowanego i nie mógł ponownie złożyć wniosku o wszczęcie postępowania habilitacyjnego. Zatem należy uznać, że uchwała ta znalazła się w obrocie i wywołała określone skutki prawne. Przeciwne zapatrywanie byłoby rażącym naruszeniem prawa strony do dwuinstancyjności postępowania. W odpowiedzi na skargę RDN wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a."), w myśl którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 179 ust. 1 Przep. wprow. przewody doktorskie, postępowania habilitacyjne i postępowania o nadanie tytułu profesora wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1 (czyli ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce - Dz. U. z 2022 r., poz. 574, która co do zasady weszła w życie 1 października 2018 r.), są przeprowadzane na zasadach dotychczasowych, z tym że jeżeli nadanie stopnia doktora, stopnia doktora habilitowanego lub tytułu profesora następuje po dniu 30 kwietnia 2019 r., stopień lub tytuł nadaje się w dziedzinach i dyscyplinach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 3 tej ustawy. Zatem do postępowania habilitacyjnego, zainicjowanego wnioskiem skarżącego z [...] maja 2015 r., które nie zostało zakończone przed 1 października 2018 r., znajdują zastosowanie przepisy u.s.n. W myśl art. 29 ust. 1 u.s.n. w postępowaniach dotyczących nadania stopnia doktora i doktora habilitowanego albo tytułu profesora oraz nadania, ograniczenia, zawieszenia i pozbawienia uprawnienia do nadawania tych stopni w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. Do zaskarżania decyzji wydanych w tych postępowaniach stosuje się przepisy o zaskarżaniu decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego. "Odpowiednie stosowanie", o którym mowa w zdaniu pierwszym cyt. wyż. art. 29 ust. 1 u.s.n., oznacza stosowanie określonych przepisów wprost, stosowanie z modyfikacjami i odmowę zastosowania. Szczególny przedmiot i tryb podejmowania uchwały o nadaniu stopnia naukowego sprawiają, że zarówno zakres uczestniczenia strony w postępowaniu jak i zakres kontroli organu odwoławczego jest ograniczony (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 115/09, a także wyroki NSA: z 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1661/06; z 30 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 212/08; z 4 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2723/13 - orzeczenia sądów administracyjnych są publikowane w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 21 ust. 1 u.s.n. stanowi, że osoba ubiegająca się o nadanie stopnia doktora lub doktora habilitowanego może wnieść od uchwał, o których mowa w art. 14 ust. 2 i art. 18a ust. 11, jeżeli są one odmowne, odwołanie do Centralnej Komisji za pośrednictwem właściwej rady w terminie miesiąca od dnia doręczenia uchwały wraz z uzasadnieniem. Rada przekazuje odwołanie Centralnej Komisji wraz ze swoją opinią i aktami sprawy w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia odwołania. Z treści cyt. wyż. art. 21 ust. 1 u.s.n. jednoznacznie wynika, iż bieg terminu do wniesienia odwołania od uchwały organu pierwszej instancji rozpoczyna się od dnia doręczenia tej uchwały z uzasadnieniem. Nie budzi też wątpliwości, że u.s.n. nie reguluje sposobu doręczeń, dlatego w tej kwestii należy wprost stosować przepisy rozdziału 8 k.p.a. Na gruncie rozpoznawanej sprawy okolicznością bezsporną między stronami postępowania jest niedoręczenie skarżącemu uchwały Rady Naukowej WIM z [...] grudnia 2017 r. nr [...] przed wniesieniem odwołania. Skarżący przyznał w treści odwołania od ww. rozstrzygnięcia, że dotychczas go nie otrzymał, a dowiedział się o nim od małżonki, którą upoważnił do wglądu do akt postępowania. Sąd stwierdza, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest dowodu doręczenia skarżącemu uchwały organu pierwszej instancji z [...] grudnia 2017 r. nr [...]. Stosownie do treści art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten wprowadza zakres postępowania organu drugiej instancji, określany w doktrynie prawa mianem wstępnego, obejmujący badanie istnienia formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia (vide B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 597; K. Glibowski [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska [red.], Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 746 i n.). Organ drugiej instancji obowiązany jest zbadać, czy środek zaskarżenia jest w ogóle dopuszczalny oraz czy został wniesiony z zachowaniem ustawowego terminu. Każdorazowe stwierdzenie przez organ, że którakolwiek z powyższych przesłanek nie została spełniona, powoduje konieczność wydania postanowienia w oparciu o art. 134 k.p.a., kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Badając dopuszczalność wniesionego środka odwoławczego, organ administracji publicznej musi zweryfikować spełnienie przesłanek tak natury podmiotowej, jak i przedmiotowej. Do przesłanek natury podmiotowej zalicza się brak legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia odwołania, a także brak zdolności do czynności prawnych po stronie podmiotu je wnoszącego. Natomiast przesłanki przedmiotowe obejmują brak przedmiotu zaskarżenia oraz brak możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Jedną z przyczyn niedopuszczalności odwołania w zakresie braku przedmiotu zaskarżenia jest sytuacja, w której decyzja nie weszła do obrotu prawnego. W aktualnym orzecznictwie NSA trafnie przyjmuje się, że zgodnie z art. 109 § 1 i § 2 k.p.a. o wprowadzeniu decyzji do obrotu prawnego i jej obowiązywaniu wobec strony można mówić dopiero z chwilą doręczenia, a wyjątkowo - ustnego ogłoszenia. Decyzja administracyjna zaczyna więc funkcjonować w obrocie prawnym od momentu jej skutecznego doręczenia. Przesądza o tym art. 110 § 1 k.p.a. stanowiący, iż organ administracji publicznej jest związany decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 9 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 8/21 i powołany tam wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1991/20). Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 478/19, akcentując, że decyzja administracyjna jako indywidualny akt zewnętrzny skierowany do konkretnie oznaczonego podmiotu, chociaż jest podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej prawidłowym doręczeniem adresatom. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową, czyli możliwość wniesienia odwołania. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę, a następnie wywołuje skutki określone przez przepisy prawa. W wyroku z 4 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1113/18, NSA wskazał, że jeżeli środek zaskarżenia zostanie wniesiony przedwcześnie, to organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność tego środka na podstawie art. 134 k.p.a. Jednakże ową "przedwczesność" należy odnosić nie do daty sformalizowanego doręczenia decyzji danej stronie, lecz do daty wejścia tej decyzji do obrotu prawnego, co następuje zasadniczo z dniem dokonania pierwszego skutecznego doręczenia decyzji którejkolwiek ze stron postępowania. Innymi słowy, za "przedwczesne" w powyższym rozumieniu należy uznać odwołanie wniesione od decyzji, która nie weszła jeszcze do obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie w chwili wniesienia odwołania, tj. [...] sierpnia 2020 r. (vide dowód nadania paczki pocztowej u operatora wyznaczonego do pełnienia powszechnych usług pocztowych - załącznik do poz. [...], cz. [...] akt administracyjnych), uchwała Rady Naukowej WIM z [...] grudnia 2017 r. nie funkcjonowała w obrocie prawnym, dlatego nie rozpoczął się bieg terminu do jej zaskarżenia. Ww. rozstrzygnięcie podlegało doręczeniu tylko skarżącemu. Fakt uzyskania przez żonę skarżącego, podczas przeglądania akt sprawy, informacji o wydaniu uchwały organu pierwszej instancji nie wywołuje żadnych skutków prawnych, w szczególności nie oznacza wejścia tego aktu do obrotu prawnego. W konsekwencji prawidłowe jest stanowisko RDN wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Stwierdzenie przez organ odwoławczy braku w aktach sprawy dowodu doręczenia skarżącemu uchwały Rady Naukowej WIM z [...] grudnia 2017 r. implikowało wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Skoro organ odwoławczy ma kompetencje do merytorycznego rozpoznania sprawy tylko wówczas, gdy odwołanie zostanie skutecznie wniesione, to rozpoznanie przedwczesnego odwołania skutkowałoby tym, że wydane w taki sposób rozstrzygnięcie byłoby dotknięte wadą nieważności - rażącym naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż organ drugiej instancji winien zweryfikować kwestię ewentualnego doręczenia skarżącemu ww. uchwały przez Radę Naukową WIM (już po wydaniu zaskarżonego postanowienia przez RDN), a to w kontekście treści wniosku skarżącego z [...] sierpnia 2021 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w którym skarżący oświadczył: "W międzyczasie w czerwcu 2021 r. została mi doręczona uchwała Rady Naukowej WIM z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], jednak uznałem, że ma to charakter czysto informacyjny, gdyż odwołanie już złożyłem i jest procedowane". Jeśli faktycznie jest tak jak wskazuje skarżący, to RDN powinna rozpoznać ww. wniosek o przywrócenie terminu. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.