II OSK 160/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 395/21 o odrzuceniu skargi J. R. w sprawie ze skarg J. R. i Wspólnoty Mieszkaniowej w [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 395/21 w sprawie ze skarg J. R. i Wspólnoty Mieszkaniowej w [...] (dalej zwanych odpowiednio jako skarżący i wspólnota) na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę odrzucił skargę skarżącego. Wcześniej jednak Sąd zarządzeniem z dnia 17 maja 2021 r. wezwał skarżącego m.in. do wykazania własnego interesu prawnego, odrębnego od interesu prawnego wspólnoty, legitymującego do wniesienia skargi. W odpowiedzi podano, że interes prawny skarżącego w wywiedzeniu skargi wynika z prawa własności jednego z lokali mieszkalnych w budynku położonym w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na której zaplanowano budowę obiektu, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.). W ocenie Sądu powyższe wyjaśnienie, jak i pozostała treść pisma oraz skargi wskazują, że skarżący nie legitymuje się własnym interesem prawnym, który byłby odrębny od interesu prawnego wspólnoty. Sąd podkreślił, że podnoszony ujemny wpływ projektowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, w szczególności argument o zajęciu pod projektowaną inwestycję nieruchomości, na której wspólnota planowała posadowienie parkingów, w istocie dotyczy spodziewanego negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na interes prawny wspólnoty jako całości i zarządzaną przez nią nieruchomość wspólną, dotykać będzie jednolicie wszystkich członków wspólnoty. W uzasadnieniu Sąd stwierdził także, że w postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową - co do zasady legitymację procesową ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni jej członkowie. Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty, wystąpić jako strona postępowania. Z tych powodów Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę skarżącego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej określanej jako P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od wyżej opisanego postanowienia wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając to orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 w związku z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 czerwca 1994 r. o ochronie własności lokali (Dz. U. z 2020 r. poz. 1910, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 1048, ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w skarżący nie ma odrębnego od wspólnoty interesu prawnego w wywiedzeniu skargi na decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Pełnomocnik wskazał, że ze względu na posadowienie na własnym lokalu paneli fotowoltaicznych skarżący dysponuje interesem prawnym, odrębnym od interesu wspólnoty, a planowana inwestycja oddziaływać będzie na jego lokal w większym stopniu niż na inne lokale mieszkalne, znajdujące się na nieruchomości, wpływając na jego funkcjonalność w szerszym zakresie. W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Wniósł również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. faktury z dnia 19 listopada 2020 r. dla stwierdzenia faktu posadowienia przez skarżącego paneli fotowoltaicznych w lokalu mieszkalnym, zagrożenia naruszenia przez planowaną inwestycję prawa właściciela lokalu do swobodnego korzystania z panelu, swobodnego produkowania energii elektrycznej, możliwości zaoszczędzenia wydatków na energię elektryczną, możliwości uzyskania spłaty środków zainwestowanych w posadowienie paneli fotowoltaicznych, a także dla stwierdzenia faktu zwiększonych godzinowych potrzeb nasłonecznienia lokalu mieszkalnego skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest, stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej, bez możliwości dokonywania przez Naczelny Sąd Administracyjny ich samodzielnej konkretyzacji, uściślania czy korekty (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2164/17 - LEX nr 2697722). Tymczasem podstawy rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie obejmują kluczowych w sprawie przepisów art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., który wszak stanowił podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, opierającego się na przyjęciu, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym oraz art. 50 § 1 P.p.s.a., który z kolei zawiera katalog osób uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Poza podstawami znalazły się również art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 1 i 2 oraz art. 27, które regulują zagadnienia odpowiednio reprezentacji i administrowania wspólnotą mieszkaniową, czynności zwykłego zarządu i przekraczających zakres zwykłego zarządu oraz współzarządzania nieruchomością wspólną, chociaż do tych kwestii częściowo nawiązano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w kontekście interesu prawnego skarżącego. Tym samym poza granicami skargi kasacyjnej pozostawiono przepisy, z których Sąd pierwszej instancji wywiódł swoje stanowisko, co z tego powodu osłabia przedstawioną w skardze kasacyjnej argumentację. Zarzut skargi kasacyjnej oparty jedynie o przepisy art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i art. 6 ustawy o ochronie własności lokali sprowadza się do zakwestionowania w sposób ogólny stanowiska Sądu, że skarżący nie legitymuje się indywidualnym, odrębnym od interesu wspólnoty interesem prawnym. Według zaś twierdzeń skargi kasacyjnej jedynym argumentem mającym przemawiać za istnieniem po stronie skarżącego interesu prawnego jest zamontowanie przez niego instalacji fotowoltaicznej na lokalu mieszkalnym, którego jest właścicielem, ściślej zaś na dachu budynku wielomieszkaniowego, w którym znajduje się jego lokal mieszkalny. Przede wszystkim należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04 (ONSAiWSA 2005/4/62) wyraził pogląd, że kryterium interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego; musi to być interes własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. W sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej kierowanie i reprezentowanie należy do wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarząd. Czynności prawne i faktyczne oraz załatwianie spraw przed organami i sądami, odnoszące się do nieruchomości wspólnej, należą do kompetencji wspólnoty mieszkaniowej, która reprezentuje interesy właścicieli poszczególnych lokali. Powołany w skardze kasacyjnej art. 6, a nadto art. 21 ustawy o własności lokali wskazują, że rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej, odnoszą się do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej. Rozstrzygnięcia zaś przyznające prawa lub nakładające obowiązki na właścicieli lokali dotyczą praw i obowiązków właścicieli innych lokali tylko w takim zakresie, w jakim są oni członkami wspólnoty mieszkaniowej. Spory między właścicielami lokali, a wspólnotą mieszkaniową, na tle ewentualnej niewłaściwej, czy nierzetelnej reprezentacji interesów właściciela lokalu przez wspólnotę, są rozstrzygane w drodze cywilnoprawnej (art. 25 ustawy o własności lokali). Tak rozumianą sytuację prawną właściciela lokalu wobec zarządu nieruchomością wspólną potwierdza także art. 27 zdanie drugie ustawy, z którego wynika, iż prawo i obowiązek właściciela lokalu, współdziałania w zarządzie nieruchomością wspólną, nie uchybia przepisom art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o własności lokali. W sytuacjach zatem dla których zastrzeżona jest kompetencja wspólnoty mieszkaniowej, za członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota. Do sytuacji takich należy podejmowanie czynności określonych w art. 21 ust. 1 odnoszących się do nieruchomości wspólnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3613/19 - LEX nr 3056258). Trafnie więc przyjął Sąd pierwszej instancji, że w sprawach z zakresu prawa budowlanego mających związek z nieruchomością wspólną, w tym w postępowaniu dotyczącym realizacji inwestycji na sąsiedniej nieruchomości stroną postępowania jest wspólnota mieszkaniowa. Wystąpienie samodzielnie członka wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu jako strona może nastąpić wyjątkowo i wówczas, gdy wykaże w okolicznościach konkretnej sprawy swój indywidualny, własny interes prawny lub obowiązek w znaczeniu wynikającym z art. 28 k.p.a. Pogląd ten jest już utrwalony w orzecznictwie i wypracowany został uwzględniając cel i znaczenie w systemie prawnym instytucji, jaką jest wspólnota mieszkaniowa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1059/15 - LEX nr 2253660, z 6 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1996/16 - LEX nr 2523558, z 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2266/16 - LEX nr 2576971, 26 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2493/19 - LEX nr 3242808). Dopuszcza się również udział członka wspólnoty jako strony postępowania wtedy, gdy zarząd lub zarządca wspólnoty mieszkaniowej poprzez podejmowane czynności w sposób oczywisty ignoruje prawa członka wspólnoty i nie reprezentuje jego usprawiedliwionych interesów na zewnątrz (zob. powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3613/19). Pełnomocnik skarżącego w skardze kasacyjnej nie podważył stanowiska Sądu pierwszej instancji, że wskazywane przez niego okoliczności nie dają podstaw do zastosowania wobec skarżącego opisanego wyżej wyjątku. Nie uzasadnił bowiem w sposób przekonywujący zarówno w skardze, jak i w odpowiedzi na wystosowane przez sąd wezwanie w jaki sposób budowa spornej między stronami inwestycji wpłynie na sposób wykonywania prawa własności do lokalu mieszkalnego. Za wystąpieniem po stronie skarżącego indywidualnego i odrębnego od wspólnoty interesu prawnego i posiadania przymiotu strony w sprawie o pozwolenie na budowę (art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane) nie przemawiają argumenty o wpływie planowanej w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji na nieruchomość wspólną. Jak już zauważono, pełnomocnik skarżącego w skardze kasacyjnej istnienie interesu prawnego do wniesienia skargi i działania jako strona w postępowaniu sądowym, obok wspólnoty upatruje w fakcie zamontowania na dachu budynku wielomieszkaniowego paneli fotowoltaicznych. Jest to jednakże nowa okoliczność, niepodnoszona w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i dlatego próbę wykazania na tej podstawie interesu prawnego na etapie postępowania kasacyjnego uznać należy za spóźnioną i pozostającą bez wpływu na ocenę kontrolowanego rozstrzygnięcia. Pełnomocnik nie twierdzi przy tym, że zarząd wspólnoty mieszkaniowej poprzez podejmowane dotychczas czynności w sprawie dotyczącej realizacji inwestycji na sąsiedniej nieruchomości w sposób oczywisty ignoruje jego prawa jako członka wspólnoty i nie reprezentuje jego usprawiedliwionych interesów na zewnątrz, a zatem by ta okoliczność przemawiała za istnieniem interesu prawnego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Rozpoznano ją na posiedzeniu niejawnym, do czego upoważnia art. 182 § 1 P.p.s.a. Z kolei przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi.