VIII SAB/Wa 41/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) Sędzia WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie wymeldowania oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga M. S. ( dalej jako: "skarżący") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gmina S. B. ( dalej jako: "organ") w przedmiocie jego wymeldowania z miejsca pobytu stałego. W powyższej skardze sformułowanej w piśmie z dn. 3 sierpnia 2021r. skarżący zarzucił Wójtowi Gminy S. B. przewlekłość postępowania w przedmiocie wymeldowania, wniósł o zasądzenie kwoty 20 000,00 zł ( słownie: dwadzieścia tysięcy złotych) tytułem odszkodowania na brak wydania decyzji w ustawowym terminie. W uzasadnieniu skargi M. S. wskazał, że w dniu 27.04 .br. Wójt Gminy S. B. na wniosek Prokuratury Rejonowej w G. wszczął postępowanie administracyjne z urzędu w przedmiocie jego wymeldowania z miejsca pobytu stałego. W dniu 10.05.br. M. S. złożył wyjaśnienia w sprawie oraz przedłożył dokumenty - skargi do Policji na okoliczność wadliwie wysyłanych wezwań przez Policję do stawiennictwa. W związku z brakiem możliwości wglądu do akt sprawy M. S. w dniu [...]. 05. br. złożył pismo skargę do Wójta Gminy S. B. w sprawie braku możliwości wglądu do akt sprawy. Następnie w dniu 20.05.br. M. S. oraz jego żona E. S. złożyli kolejne pisma do Wójta S. B. w których wskazali wadliwość wniosku o wymeldowanie, brak przesłanek prawnych do wymeldowania, kolejne dowody w sprawie świadczące o zamieszkiwaniu pod wskazanym adresem M. S.. Ponadto E. Sz. żona M. S. oraz właściciel lokalu P. [...], [...] S. B. wniosła skargę na zupełne pominięcie jej w sprawie przez Wójta S. B.. W dniu 24.05.br. M. S. złożył wniosek do Wójta S. B. o wyłączenie ze sprawy urzędnika prowadzącego postępowanie. Wójt Gminy S. B. odmówił wyłączenia ze sprawy urzędnika prowadzącego postępowanie . W dniu 25.06.br. M. S. złożył do Wójta Gminy S. B. pismo o wydanie decyzji odmownej. W przedmiotowym piśmie poruszył kwestię opieszałości urzędniczej oraz "dziwnych ruchów" wykonanych ze strony Wójta Gminy S. B., który w wyniku zebranego materiału dowodowego sam Stwierdził ( w piśmie do Prokuratury Rejonowej G.), że M. S. mieszka pod wskazanym adresem, a mimo to nie wydaje decyzji w sprawie. W dniu 18.06. br. M. S. złożył ponaglenie na bezczynność Wójta Gminy S. B. w sprawie jego wymeldowania z pobytu stałego, które postanowieniem Wojewody [...] z dn. [...] lipca 2021r. znak [...] nie zostało uwzględnione z powodu braku dopuszczenia się przez organ prowadzący bezczynności w załatwieniu ww. sprawy. Ponadto skarżący podniósł, że w toczącym się postępowaniu administracyjnym oba organy tj. Prokuratura Rejonowa w G. oraz Wójt Gminy S. B. dobrze się bawili kosztem M. S. oraz jego żony E. S. w zaawansowanej ciąży, która urodziła dziecko w dniu 23.07.br. Z prowadzonego postępowania wynika, iż Prokuratura Rejonowa w G. z zamiarem dokuczenia i w sposób celowy złożyła wniosek o wymeldowanie. Prowadzonym postępowaniem w sposób przewlekły, osiągnięto cel dokuczenia M. S. i jego rodzinie. Nadano celowy rozgłos sprawie i upust wyobraźni na terenie całej gminy jakie to M. S. ma kłopoty z prawem. Prowadzone przewlekle postępowanie naraziło M. S. i jego rodzinę na szereg dodatkowego stresu w momencie narodzin dziecka. Spowodowało wiele zaniedbań w prowadzonym gospodarstwie rolnym, oraz pracy zawodowej. Skarżący podkreślił, że wnioskowana kwota o odszkodowanie z tytułu na przewlekłość wydania decyzji jest i tak nie współmierna do tego co M. S. wspólnie ze swoją rodziną przechodził w wyniku celowych działań Prokuratury Rejonowej w G. i Wójta Gminy S. B.. Zaniedbania w pracach polowych już zostały stwierdzone przez osiągnięty dochód w stosunku do ubiegłego roku. Aktualnie M. S. musi pracować po kilkanaście godzin w pracy aby nadrobić zaległości i opóźnienia kosztem swojego zdrowia. Stan psychiczny M. S. został zachwiany przez co musi korzystać z porad specjalistycznych. Mając na uwadze powyższe wnoszenie o odszkodowanie jest zasadne. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S.B. wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. W obszernym pisemnym stanowisku organ wskazał, że postepowanie administracyjne w przedmiocie wymeldowania skarżącego zostało wszczęte na wniosek Prokuratury Rejonowej w G., a następnie w sposób chronologiczny zestawił czynności przeprowadzone w prowadzonym postępowaniu. Wójt Gminy podkreślił, że jak wynika z załączonego do odpowiedzi na skargę zestawienia, sporządzonego na podstawie akt sprawy, czynności w postępowaniu administracyjnym o wymeldowanie Skarżącego z pobytu stałego trwały 37 dni. W niniejszym postępowaniu organ dwukrotnie przedłużał z uzasadnionych powodów postępowanie, o czym informował strony, a w dniu 20.07.2021r. / czyli przed końcowym terminem wskazanym w zawiadomieniu o przedłużeniu postępowania / wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Termin, zastrzeżony dla tego rodzaju spraw, należących z powodów wskazanych powyżej do kategorii szczególnie skomplikowanych jest dwumiesięczny. Załatwiając sprawę, poprzez wydanie decyzji o odmowie wymeldowania Skarżącego w terminie 37 dni organ nie dopuścił się przewlekłości postępowania. Brak przewlekłości postępowania dwukrotnie potwierdził Wojewoda [...] wydając stosowne postanowienia. Z tych powodów wniosek Skarżącego o zasądzenie kwoty 20 000 zł. na jego rzecz tytułem odszkodowania za brak wydania decyzji administracyjnej w ustawowym terminie jako bezpodstawny co do zasady jak i wysokości powinien zostać oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy. W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, albowiem nie można zarzucić Wójtowi Gminy S. B. przewlekłego prowadzenia postępowania. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. II OSK 1031/12 LEX nr 1228235, z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. II GSK 2038/13 LEX nr 1650937, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. II SAB/Lu 118/12 LEX nr 1343343, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. II SAB/Bk 62/12 LEX nr 1332848). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika z art. 35 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Do wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5). Przez stan przewlekłości sprawy należy zatem rozumieć taki stan, w którym postępowanie w sprawie trwa dłużej, niż to konieczne dla wyjaśnienia tych okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić jednocześnie trzeba, że ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie szczegółowej analizy stanu faktycznego sprawy, charakteru dokonywanych przez organ czynności, jak również przerw w postępowaniu wynikających z przyczyn niezależnych od organu. Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ nie znajduje żadnego uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarga M. S. wniesiona na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy S. B. w przedmiocie jego wymeldowania na wniosek Prokuratury Rejonowej w G. nie mogła być uwzględniona. Przed przystąpieniem do przedstawienia stanowiska merytorycznego, Sąd uważa za stosowne wskazanie na przepis art. 53&2b p.p.s.a. z którego wynika, że wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponaglaniem skierowanym do właściwego organu. W rozpatrywanej sprawie ten wymóg został spełniony, ponaglenie zostało przez skarżącego złożone do Wojewody [...] pismem z dn. 18.06.2021r., który postanowieniem Wojewody [...] z dn. [...] lipca 2021r. został uznany za niezasadny. W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie. Z akt administracyjnych kontrolowanego postępowania wynika, że postępowanie administracyjne zostało wszczęto przez Wójta Gminy S. B. w dn. 27 kwietnia 2021r. na wniosek Prokuratury Rejonowej w G., która w złożonym wniosku wskazał, że przesłanką do podjęcia procedury wymeldowania wobec M. S. jest niemożność ustalenia miejsca pobytu M. S.. W toku prowadzonego postępowania organ przeprowadził czynności dowodowe z przesłuchania M. S., jego żony E. S. oraz świadków mieszkających w sąsiedztwie osób. Zgromadzony materiał dowodowy w ocenie organu pozwolił na jednoznaczne stwierdzenie, że M. S. nie opuścił miejsca stałego pobytu w m. P. nr [...] gm. S. B.. Decyzją z dn. [...] lipca 2021r. Wójt Gminy S. B. orzekł o odmowie wymeldowania M. S. z miejsca pobytu stałego, która została doręczona skarżącemu w dn. 5.08.2021r. ( k. 156 akt administracyjnych). W ocenie Sądu koncentracja materiału dowodowego oraz szybkość podejmowanych czynności w przedmiotowym postępowaniu nie budzą wątpliwości oraz zastrzeżeń. Powyższe potwierdza szczegółowe zestawienie czynności w postępowaniu administracyjny dołączone przez Wójta Gm. S. B. do odpowiedzi na skargę. Z powyższego wynika, że skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy S. B. już po wydaniu przez niego decyzji, bowiem skargę złożył w dniu 6 sierpnia 2021 r.( wpływ do organu), natomiast decyzja wydana została w dniu 20 lipca 2021r., a doręczona skarżącemu w dn. 5 sierpnia 2021r. Zasadniczym celem skargi - zarówno na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, jak też na bezczynność organu, jest dyscyplinowanie organu administracji poprzez zwalczanie niepożądanego braku należytej aktywności organu oraz braku stosownej dynamiki podejmowanych czynności. W przypadku wniesienia skargi do sądu na przewlekłość już po zakończeniu postępowania administracyjnego wskazana wyżej funkcja tej skargi (dyscyplinująca) nie może zostać osiągnięta, skoro akt lub czynność, do wydania którego sąd mógłby zobowiązać organ administracji – został już wydany. Nadto, przyjęcie poglądu o zasadności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania już po zakończeniu tego postępowania prowadziłoby w konsekwencji do trudnej do zaakceptowania sytuacji, w której skarga do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania mogłaby być wniesiona w dowolnym właściwie czasie, a zatem nawet wiele lat po wydaniu decyzji kończącej postępowanie. Strona natomiast przysługujące jej instrumenty prawne zwalczania przewlekłości postępowania administracyjnego winna wykorzystywać do czasu zakończenia tego postępowania. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a., dotyczący m.in. możliwości uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania ma treść następującą : Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Możliwość uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania poprzez stwierdzenie przez sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania dotyczy sytuacji, kiedy organ administracji publicznej przewlekle prowadził postępowanie w dniu wniesienia skargi -wobec czego skarga ta była uzasadniona - jednak w dacie orzekania przez sąd wydał już stosowny akt lub dokonał czynności, wobec czego nie jest możliwe zobowiązanie go do wydania w określonym terminie aktu czy dokonania czynności. Wprowadzone rozwiązanie oparte jest na założeniu, że sąd, rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania rozstrzyga według stanu sprawy na czas zaskarżenia (skoro skarga zostaje uwzględniona, a była zasadna właśnie w tej dacie), a nie na dzień orzekania (por. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016, komentarz do art. 149 p.p.s.a., uwaga 5.). Nowe brzmienie art. 149 § 1 p.p.s.a. nadano ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). W uzasadnieniu do projektu nowelizacji (druk sejmowy nr 1633/VII kadencja) stwierdzono: "W związku z powyższym proponuje się przyznanie sądom kompetencji do stwierdzania, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby zobowiązywania do wydania aktu lub dokonania czynności. Taka regulacja stworzy realny system ochrony obywateli przed przewlekłym prowadzeniem postępowania w powiązaniu z powołaną ustawą o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych. Sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości". Intencją przeto ustawodawcy odczytaną z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w aspekcie nadania nowej treści art. 149 p.p.s.a., było wzięcie pod rozwagę stanu sprawy administracyjnej z daty wnoszenia skargi, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W świetle zatem art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. sąd oddala skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie zarówno w piśmiennictwie (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, wyd. 5, 2017 r. kom. do art. 149, uwaga II.1), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 853/17, z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3036/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 41/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Skoro zatem w niniejszej sprawie Wójt Gminy S. B., przed wniesieniem przez skarżącego skargi do sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania, wydał merytoryczną decyzję , skargę w tym przedmiocie należało uznać za bezzasadną. Wskazać w tej sytuacji należy, że możliwość przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, o którą wnosił skarżący , istnieje jedynie wówczas , gdy skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy zostanie uznana za zasadną . Wynika to z art. 149 § 2 w zw. z § 1 p.p.s.a. W myśl tych przepisów sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, może ponadto przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Skoro skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania okazała się bezzasadna, nie było możliwe przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w oparciu o wskazane powyżej przepisy. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.