I OSK 1372/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 12 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 40/22 w sprawie ze skargi Z. K., M. H. i A. K. na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Z. K., M. H. i A. K. solidarnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2022 r. sygn. I SAB/Wa 40/22 zobowiązał Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku z dnia 22 października 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1963 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Krakowie z dnia [...] stycznia 1963 r. nr [...] w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W pkt 2 wyroku Sąd Wojewódzki stwierdził, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pkt. 3 wyroku zasądzono od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Z. K., M. H. i A. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku wywiódł Minister Rozwoju i Technologii, zaskarżonemu wyrokowi zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – dalej jako: "p.p.s.a." naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491 - dalej jako "nowelizacja Kpa") w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), przez błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, iż umorzenie postępowania na mocy ww. art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. wymaga potwierdzenia w drodze decyzji deklaratoryjnej, podczas gdy z treści ww. przepisu wynika jednoznacznie, że skutek ten następuje z mocy prawa po zaistnieniu obiektywnych, wskazanych w przepisie przesłanek, a zarazem brak jest podstawy prawnej w nowelizacji Kpa, jak i samym Kpa do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej umorzenie postępowania, b) art. 105 § 1 Kpa w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ powinien umorzyć w formie decyzji postępowanie, które wcześniej uległo umorzeniu z mocy samego prawa; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez sformułowanie lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia kluczowej dla sprawy oceny o konieczności wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania na podstawie art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a.; b) art. 133 § 1 in principio p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało błędnym przyjęciem, że organ nie zbadał spełnienia przesłanek z art. 2 ust. 2 nowelizacji Kpa, a zamiast tego oparł się jedynie na "przeświadczeniu", że przesłanki te zaistniały, c) art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. poprzez: - wadliwą kontrolę działania Ministra Rozwoju i Technologii dokonaną z pominięciem okoliczności, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1963 r. nr [...] oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Krakowie z dnia [...] stycznia 1963 r. nr [...] zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., o czym organ poinformował w piśmie z dnia [...] października 2021 r. -uchylenie się przez Sąd od rozpoznania istoty sprawy, tj. od oceny, na postawie akt sprawy i stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie z dnia [...] października 2021 r., czy zaistniały okoliczności wskazane w art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., powodujące skutek w postaci umorzenia postępowania nadzorczego z mocy prawa; d) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust 2 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność i niezasadne zobowiązanie organu do wydania decyzji kończącej postępowanie w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie objętej skargą na bezczynność uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem [...] września 2021 r., a więc w dacie orzekania przez Sąd było już zakończone; e) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej nieuwzględniającej charakteru danej sprawy, która to ocena spowoduje wydanie przez organ decyzji administracyjnej bez istniejącej w obowiązujących przepisach podstawy prawnej. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Z. K. , M. H. i A. K. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie (art. 176 § 2 p.p.s.a.). Odpowiedzi na skargę kasacyjną udzieliły skarżące, żądając oddalenia skargi kasacyjnej w całości, jako całkowicie nieuzasadnionej oraz zasądzenia odrębnie na rzecz każdej z nich zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023, poz. 1634 - dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Niezasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a., postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa, to umorzenie z mocy prawa dotyczy jedynie tych postępowań nieważnościowych, których przedmiot (zaskarżona decyzja) spełnia określone w przedmiotowym przepisie przesłanki. W celu dokonania oceny, czy dane postępowanie nieważnościowe zostało umorzone, organ obowiązany jest do poczynienia ustaleń faktycznych. Prawidłowo Sąd Wojewódzki uznał, że oznacza to, iż w przypadku postępowań toczących się w sprawie stwierdzenia nieważności, rzeczą organu jest dokonać oceny, czy istnieją podstawy do utrzymywania stanu zawisłości sprawy w celu zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem, czy też ziściły się przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania. Przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a., w żadnej części dyspozycji nie zwalnia organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 k.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podobnie jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo winno zakończyć się wydaniem jednej z przewidzianych ustawą kodeks postępowania administracyjnego decyzji. "Postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia" [...], czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną." (Teza: W. Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26; por. również postanowienia NSA: z dnia 10 sierpnia 2022 r. I OSK 716/22, z dnia 11 października 2022 r. I OSK 1602/22, z dnia 19 października 2022 r. I OSK 1546/22, z dnia 12 kwietnia 2023 r. I OSK 1933/22, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zważywszy na okoliczności badanej sprawy zaakcentować trzeba, że decyzja administracyjna to orzeczenie organu administracji publicznej, indywidualny akt administracyjny wydawany w postępowaniu administracyjnym, rozstrzygający sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji. Decyzja administracyjna musi zawierać zdefiniowane prawem cechy konstytutywne, których nie posiada pismo Ministra z 18 października 2021 r. "informujące o zakończeniu postępowania". Niezasadnie w tej sytuacji skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. oraz 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. Niezasadnie również Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. W konsekwencji oczekiwanego skutku nie mógł przynieść również zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd I instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., II OSK 2342/18). Na podstawie art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...). Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Odnosząc się jednak do uzasadnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie należy wskazać, że zasadności tego zarzutu, skarżący kasacyjnie niesłusznie upatruje w odmiennej od przyjmowanej przez niego wykładni art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. Skarżący kasacyjnie podnosi, że w sprawie ziściły się przesłanki umorzenia postępowania, czemu dał on wyraz w piśmie z [...] października 2021 r. informującym o zakończeniu postępowania administracyjnego. Skarżący kasacyjnie akcentuje, że pismo to nie było wyrazem jego "przeświadczenia" (jak określił to Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku), ale stanowiło ono następstwo ustaleń poczynionych w oparciu o akta sprawy. Odnosząc się do wywodów skargi kasacyjnej w tym zakresie, trzeba zwrócić uwagę, że swoim ustaleniom w sprawie zakończenia postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie nie dał wyrazu w formie prawem wymaganej (decyzji administracyjnej), natomiast Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, słusznie dał wyraz swojej ocenie Ministra z dnia [...] października 2021 r. skierowanego do skarżących. Ocena ta została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Niezasadnie również Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest zasadny. Sąd Wojewódzki wyraził swoje stanowisko, z którym można się nie zgadzać, lecz nie oznacza to, że naruszony został art.141 § 4 p.p.s.a. Całkowicie niezrozumiały jest natomiast podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Przepis art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej wnioskować można, że w ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd Wojewódzki naruszył art. 153 p.p.s.a., poprzez związanie organu administracyjnego nietrafnymi wskazaniami, co do dalszego postępowania, stanowiącymi konsekwencję błędnej wykładni art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. Zważywszy na okoliczności sprawy nietrafnie skarżący kasacyjnie zasadności skargi kasacyjnej upatruje w naruszeniu art. 153 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.