II GSK 1116/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2997/21 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 19 października 2021 r. nr BP.501.133.2021.2058.WA7.95108 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A Sp. z o.o. w W. kwotę 1800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 7 marca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2997/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku rozpoznania skargi A Sp. z o.o. w W. (dalej powoływana także jako skarżąca spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej powoływany także jako organ, GITD) z 19 października 2021 r. nakładającą na spółkę karę pieniężną za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 4 grudnia 2020 r. Z akt sprawy wynika, że zaskarżoną decyzją GITD utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 4 grudnia 2020 r. nakładającą na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 12.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił m.in. art. 4 pkt 11 i 22, art. 5 ust. 1, art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i ust. 4b, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 919; dalej powoływana jako u.t.d.) oraz lp. 1.1 i lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją wydanie decyzję organu pierwszej instancji, podkreślił, że w dniu kontroli drogowej tj. 26 maja 2020 r. skarżąca spółka wykonywała przewód osób pojazdem [...], która to usługa została zamówiona przez aplikację [...]. Samochód był konstrukcyjnie przystosowany do przewozu 5 osób z kierowcą, był oklejony napisami FREENOW i nie był oznakowany jako taksówka. Spółka na dzień kontroli posiadała 11 licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką udzielonych przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, zaś pojazd którym była świadczona usługa przewozu, został zgłoszony wnioskiem z 24 kwietnia 2020 r. o wydanie wypisu z licencji, który to wypis został wydany na ww. pojazd w dniu 29 kwietnia 2020 r. pod poz. 16. Na tej podstawie sąd pierwszej instancji przyjął, że zasadny okazał się zarzut skargi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 4 pkt 11, art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d., polegający na wymierzeniu kary za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, w sytuacji w której czynności podejmowane przez skarżącą nie wypełniały definicji przewozu okazjonalnego, a stanowiły przewóz osób taksówką - na którą skarżąca spółka posiada odpowiednią licencję. Skoro zatem skarżąca spółka taką licencję posiadała, a wykonywana przez nią usługa przewozu polegała na przewozie jednej osoby pojazdem, to nie można wywodzić, że spółka wykonywała transport drogowy bez wymaganego zezwolenia. Sąd pierwszej instancji wskazał, że inną kwestią jest natomiast niespełnianie przez pojazd skarżącej wymagań dla taksówki - takie naruszenie prawa może bowiem być podstawą do nałożenia na spółkę sankcji czy to o charakterze karnym (za popełnione wykroczenie), czy ewentualnie administracyjnym - jednakże jest to zupełnie inna podstawa prawna. Zdaniem sądu pierwszej instancji, organy błędnie zakwalifikował przejazd, będący przedmiotem kontroli, jako tzw. przejazd okazjonalny samochodem niespełniającym kryteriów ustawowych, a nie jako przejazd taksówką, na który to przewóz spółka posiadała licencję. Nie można przy tym odwoływać się, jak uczynił to organy, do kryteriów technicznych taksówki wynikających z § 24 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, bowiem każdy brak techniczny taksówki, w tym brak apteczki i koła zapasowego (zestawu naprawczego) oznaczałby, że przejazd takim pojazdem traktowany powinien być jako wykonywanie transportu drogowego bez zezwolenia czy licencji, nawet pomimo zgłoszenia takiego pojazdu do licencji na taksówkę. Sąd podkreślił, że czym innym jest spełnienie przez taksówkę wymagań technicznych, a czym innym obowiązek uzyskania licencji. Skoro wadliwie GITD uznał, że kontrolowany przejazd nie należy zakwalifikować jako przejazd taksówką, na co spółka posiadała stosowną licencję, a jako przejazd okazjonalny, nieprawidłowo została także przez organ nałożona na skarżącą kara za wykonywanie przewozu pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., gdyż te parametry techniczne w ogóle nie dotyczą taksówek. Sąd pierwszej instancji podkreślił również niekonsekwencję organu. W każdej z dwóch proponowanych wykładni przepisów pojazd skarżącej nie spełniałby wymogów technicznych – czy to dla przewozu taksówką, czy to dla przewozu okazjonalnego. Trudno zatem ustalić, co kierowało GITD, że wybrał mniej korzystną wykładnię przepisów dla spółki i ukarał ją zarówno za brak spełniania przez pojazd kryteriów technicznych dla przewozu okazjonalnego, jak i za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia dla tego przewozu; gdy w drugim przypadku sankcji podlegałoby tylko niespełnienie kryteriów technicznych dla pojazdu jak dla taksówki. Organ naruszył zatem zasadę zaufania, wynikającą z art. 8 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Zasadny był także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a., gdyż GITD nie odniósł się w sposób wystarczający i przekonywujący do argumentów skarżącej w tym zakresie w skarżonej decyzji. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł GITD, zaskarżając go w całości. Skarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej powoływana jako p.p.s.a.) I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1) art. 4 pkt 11, art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d. w zw. z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie przez sąd, że zarzut skarżącej dotyczący naruszenia ww. przepisów jest zasadny, bowiem nieuzasadnione było wymierzenie skarżącej kary pieniężnej w wysokości 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia w sytuacji, gdy czynności skarżącej nie wypełniały definicji przewozu okazjonalnego, podczas gdy Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. dotyczy wykonywania przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy, a nie wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia a ponadto w przedmiotowej sprawie na stronę nie została nałożona kara pieniężna za brak zezwolenia, lecz za brak licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, bowiem takiego rodzaju przewóz strona wykonywała w chwili zatrzymania pojazdu do kontroli drogowej; 2) art. 4 pkt 11, art. 5b ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 4a i ust. 4b u.t.d. w zw. z Ip. 1.1 i 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z § 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz ich niezbędnego wyposażenia (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 2022 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych) poprzez ich błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie przez sąd, że niezasadnie zostały wobec skarżącej zastosowane sankcje z Ip. 1.1 i 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. w sytuacji, gdy podstawą nałożenia na skarżącą kary powinno być niespełnienie przez pojazd skarżącej wymagań dla taksówki, podczas gdy takiej sankcji nie zawiera załącznik nr 3 do u.t.d., co, przy założeniu racjonalności działań ustawodawcy, uzasadnione jest przyjęciem, że wykonywanie przewozu osób pojazdem nieoznakowanym i niewyposażonym jak taksówka stanowi przewóz okazjonalny; 3) art. 4 pkt 11, art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d. w zw. z Ip. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie przez sąd, że dysponowanie przez skarżącą licencją na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką determinuje uznanie przewozu osób wykonywanego przez skarżącą w dniu kontroli za wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, niezależnie od okoliczności przewozu, podczas gdy w świetle obowiązujących przepisów, tj. art. 5b ust. 1 u.t.d., istnieją trzy rodzaje licencji na krajowy przewóz osób uprawniających do wykonywania przewozów osób o różnym charakterze, w zależności od rodzaju pojazdu, jakim przewóz jest wykonywany (samochód osobowy, pojazd samochodowy przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą lub taksówka); 4) § 24 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zw. z Ip. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie przez sąd, że przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisów oznacza, że każdy brak techniczny taksówki, w tym brak apteczki, koła zapasowego lub zestawu naprawczego, powodowałby, że przejazd takim pojazdem traktowany byłby jak wykonywanie transportu drogowego bez zezwolenia lub licencji, nawet jeżeli na pojazd udzielona została licencja na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką podczas gdy na ustalenia charakteru przewozu osób wpływ ma nie tylko wyposażenie i oznakowanie pojazdu ale także inne okoliczności związane z przewozem, takie jak sposób zamówienia usługi i naliczania opłaty za usługę, ponadto ustawodawca wskazuje na elementy oznakowania i wyposażenia taksówki rozróżniające taksówki od innych pojazdów formułując w art. 18 ust. 5 u.t.d. zakazy wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą dotyczące umieszczania i używania w pojeździć taksometru; umieszczania w sposób widoczny i czytelny z zewnątrz pojazdu oznaczeń z nazwą adresem, telefonem, adresem strony internetowej przedsiębiorcy lub innych oznaczeń mających na celu identyfikację przedsiębiorcy, a także reklam usług taksówkowych i przedsiębiorców świadczących takie usługi; umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, których naruszenie objęte jest sankcją z Ip. 2.10 załącznika nr 3 do u.t.d.; II. naruszenie przepisów postępowania tj.: 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, zwanej dalej k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez sąd pierwszej instancji błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organy nieprawidłowo ustaliły, że skarżąca w chwili zatrzymania do kontroli wykonywała przewóz okazjonalny, a nie przewóz osób taksówką, podczas gdy z całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie bezspornie wynika, że skarżąca w dniu kontroli wykonywała przewóz okazjonalny w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d., dla którego wymagane było posiadanie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym i spełnianie wymogów przewozu okazjonalnego z art. 18 ust. 4a lub ust. 4b u.t.d.; 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez sąd pierwszej instancji błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ nie odniósł się w sposób wyczerpujący do argumentów strony skarżącej podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji dotyczących wykonywania przez skarżącą podczas kontroli transportu drogowego taksówką podczas gdy organ w sposób wyczerpujący i precyzyjny wyjaśnił przesłanki, jakimi kierował się przy określaniu charakteru przewozu z dnia kontroli oraz sankcji z tego tytułu, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym zaskarżonej decyzji. Wskazując na powyższe, organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie od skarżącej spółki na rzecz organu zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżąca spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach należy stwierdzić, że nie znajduje ona usprawiedliwionych podstaw, albowiem podniesione w jej ramach zarzuty wraz z ich argumentacją nie podważają prawidłowości kontroli zaskarżonej decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie, jakiej dokonał sąd pierwszej instancji. Skarżący organ zarzuty kasacyjne oparł na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., czyli zarówno naruszeniu przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania. Pierwszeństwo w rozpoznaniu mają, co do zasady, zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu. W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08). Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazać należy, że stan faktyczny w sprawie nie był sporny. Z akt sprawy wynika, że w dniu 26 maja 2020 r. w Warszawie na ul. [...] została przeprowadzona kontrola drogowa pojazdu [...], którym kierował M. K. W trakcie czynności kontrolnych kierowca okazał do kontroli dowód osobisty i prawo jazdy. Pojazd był konstrukcyjnie przystosowany do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, na boku i tyle pojazdu posiadał napisy FREENOW, nie posiadał oznaczenia jako taksówka. Kierowca przewoził jednego pasażera, który potwierdził wykonywanie usługi transportowej za pośrednictwem aplikacji [...], za który kurs uiścił kwotę 8 zł. Z informacji zawartych w aplikacji [...] wynikało, że dostawcą usługi przewozowej była skarżąca spółka. Jednocześnie w ramach prowadzonego postępowania ustalono, że skarżąca spółka na dzień kontroli posiadała 11 licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką udzielonych przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, zaś pojazd którym była świadczona usługa przewozu, został zgłoszony wnioskiem z 24 kwietnia 2020 r. o wydanie wypisu z licencji, który to wypis został wydany na ww. pojazd w dniu 29 kwietnia 2020 r. pod poz. 16. Istota sporu w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego organy prawidłowo zakwalifikowały wykonywaną usługę transportową jako przewóz okazjonalny osób, na który wymagana jest licencja wydana zgodnie z art. 5b ust. 1 pkt 1 lub 2 u.t.d., czy też, jak uczynił to sąd pierwszej instancji, że wykonywana usługa transportowa była przewozem osób taksówką, na którą skarżąca spółka posiadała licencję. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dokonana przez sąd pierwszej instancji nie jest niezgodna z obowiązującym prawem. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności okoliczność, że w dniu kontroli drogowej, skarżąca spółka nie tylko posiadała licencję na przewóz osób taksówką na terenie miasta stołecznego Warszawy, ale również ujęła w tejże licencji konkretny pojazd, o stosownych numerach rejestracyjnych, który wykonywał usługę transportową przewozu jednej osoby, pozwalał na uznanie, tak jak uczynił to sąd pierwszej instancji, że sporna usługa była przewozem osób taksówką a nie przewozem okazjonalnym. Tym samym zarzuty opisane w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne. Podobnie należało ocenić zarzuty skargi kasacyjnej wskazane w pkt 6 petitum skargi, dotyczące naruszenia art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Jednocześnie organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 k.p.a.). Zgodzić się należało z sądem pierwszej instancji, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GITD nie wyjaśnił stronie w sposób wystarczający i przekonywujący, dlaczego sporna usługa transportowa, wykonywana przez podmiot posiadający licencję na przewóz osób taksówką, pojazdem zgłoszonym do tejże licencji, został zakwalifikowany jako przewóz okazjonalny bez wymaganej licencji, pojazdem nie spełniającym wymagań konstrukcyjnych, do tego typu przewozów. Samo wskazanie przez organ, że pojazd nie był oznakowany jako taksówka oraz nie stwierdzono w pojeździe zainstalowanej kasy fiskalnej, w świetle podnoszonych przez skarżącą spółkę zarzutów w odwołaniu, niewątpliwie nie stanowił realizacji zasady budzenia zaufania do organów władzy publicznej i zasady przekonywania. Stawiając powyższy zarzut GITD nie wykazał przy tym, że naruszenie art. 8 § 1 czy art. 11 k.p.a. było na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia. Konsekwencją powyższych rozważań jest uznanie, że sąd pierwszej instancji nie naruszył także wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. To, że skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez sąd pierwszej instancji nie oznacza, że sąd pierwszej instancji orzekał nie na podstawie akt sprawy, czy też, że wyszedł poza granice danej sprawy. Podstawą wyrokowania sądu pierwszej instancji był materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym przez organy, zaś skarżący kasacyjnie GITD w ogóle nie uzasadnił na czym miałoby ewentualnie polegać naruszenie wskazanych przepisów. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, mając na uwadze ich zakres oraz wzajemne powiązanie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zostaną one rozpatrzone łącznie. W tym zakresie wskazać należy, że zgodnie z art. 4 pkt 1 u.t.d., krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju (...), przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Warunki podjęcia i wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób określa przepis art. 5b ust. 1 u.t.d., według którego podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką – wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Z przytoczonych przepisów ustawy wynika, że prowadzenie działalności polegającej na krajowym transporcie drogowym w zakresie przewozu osób wymaga posiadania co najmniej jednego z trzech rodzajów licencji, o których mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d. Definicję przewozu okazjonalnego zawiera art. 4 pkt 11 u.t.d., w myśl którego jest to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Wobec tego należałoby uznać, że każdy przewóz osób, który nie jest przewozem regularnym, przewozem regularnym specjalnym albo przewozem wahadłowym w rozumieniu u.t.d., winien być kwalifikowany jako przewóz okazjonalny. W art. 4 u.t.d. nie przewidziano definicji przewozu taksówką, przy tym jednak z wielu przepisów u.t.d., wynika, że relację między pojęciem przewozu osób taksówką, a przewozem okazjonalnym należy określić jako alternatywę rozłączną, tzn. jeżeli ma miejsce przewóz osób taksówką to nie ma miejsca przewóz okazjonalny - i odwrotnie, ustalenie, że miał miejsce przewóz okazjonalny wyklucza uznanie, że był to przewóz osób taksówką. O powyższym świadczy chociażby obowiązek uzyskania odrębnej licencji na wykonywanie przewozów osób taksówką i odrębnej na wykonywanie przewozów okazjonalnych (art. 5b ust. 1 pkt 1 i 3 u.t.d.), z zastrzeżeniem jednak, że przewozy okazjonalne mogą być w określonych przypadkach wykonywane również bez zezwolenia (art. 18 ust. 3 u.t.d.). Jednocześnie stosownie do treści art. 12 ust. 2 u.t.d. licencja, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2, nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Na podstawie powyższych rozważań, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniony jest wniosek, że jedną z cech pozwalających na stwierdzenie, czy miał miejsce przewóz osób taksówką, czy przewóz okazjonalny może być posiadanie odpowiedniej licencji, z tym, że istotne jest, by możliwe było przypisanie posiadanej licencji do konkretnego przewozu, a to jest możliwe jedynie w przypadku zgłoszenia pojazdu do licencji. Podkreślić należy, że licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką ma charakter podmiotowy (jest udzielana konkretnemu przedsiębiorcy, jeżeli spełnia warunki określone w art. 6 ust. 1 pkt 1-2 u.t.d.). Jednakże należy zwrócić uwagę, że z przepisu art. 6 ust. 4 u.t.d. wynika jednoznacznie również charakter przedmiotowy tej licencji. Licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką jest bowiem wydawana na ściśle określony pojazd oraz obszar. Działalność gospodarcza polegająca na wykonywaniu przewozów taksówką jest ściśle powiązana i uzależniona od faktu wykonywania przewozu konkretnym pojazdem. Pojazd ten jest wpisywany w treści licencji poprzez ujawnienie danych, takich jak numer rejestracyjny pojazdu i numer VIN. Licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką jest zatem uprawnieniem przedmiotowo-podmiotowym. Licencji tej udziela się bowiem nie tylko określonemu przedsiębiorcy, ale także na określony pojazd oraz obszar (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 290/10, CBOSA). W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że skoro licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielona jest na określony pojazd oraz ściśle oznaczony obszar, to uprawnia ona do wykonywana transportu drogowego taksówką tylko na konkretnie oznaczonym w niej obszarze i konkretnym pojazdem, przy uwzględnieniu sytuacji wymienionych w art. 6 ust. 5 u.t.d. Z akt sprawy, czego nie kwestionował skarżący kasacyjnie organ wynika, że skarżąca spółka na dzień kontroli posiadała 11 licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką udzielonych przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, zaś pojazd którym była świadczona usługa przewozu – [...], został zgłoszony wnioskiem z 24 kwietnia 2020 r. o wydanie wypisu z licencji, który to wypis został wydany na ww. pojazd w dniu 29 kwietnia 2020 r. pod poz. 16. Zgodnie ze stanowiskiem GITD, zaprezentowanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wykonywanie transportu drogowego osób taksówką przez podmiot dysponujący licencją taksówkową jest możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy pojazd, którym przewóz był wykonywany, będzie taksówką w rozumieniu art. 2 pkt 43 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tj.: Dz.U. z 2022 r. poz. 988 ze zm.) dalej powoływana jako u.p.r.d. spełniającym wymogi dla taksówek określone dodatkowo w § 24 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a przynajmniej wyposażenie go w taksometr elektroniczny z ważnym dowodem legalizacji oraz dodatkowe światło z napisem TAXI umieszczonym na dachu pojazdu. Powyższe stanowisko, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie znajduje oparcia w treści obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z art. 2 pkt 43 u.p.r.d. taksówką jest pojazd samochodowy, odpowiednio wyposażony i oznaczony, przeznaczony do przewozu osób w liczbie nie większej niż 9 łącznie z kierowcą oraz ich bagażu podręcznego za opłatą ustaloną na podstawie taksometru albo aplikacji mobilnej. Z kolei przepisy zawarte w § 24 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wymagają, by taksówka wyposażona była w: 1) taksometr elektroniczny z ważnym dowodem legalizacji, o ile występuje; 2) co najmniej dwa miejsca dla pasażerów; 3) co najmniej dwoje drzwi z każdego boku nadwozia lub dwoje drzwi z prawej strony, jedne z lewej strony i jedne z tyłu nadwozia umożliwiające, tylko w razie konieczności, wyjście na zewnątrz; 4) pomieszczenie na podręczny bagaż pasażerów; 5) (uchylony); 6) apteczkę doraźnej pomocy; 7) ogumione koło zapasowe lub zestaw naprawczy, oponę samouszczelniającą (Seal tyre); 8) dodatkowe światło z napisem "Taxi", odpowiadające następującym warunkom a) rozmieszczenie: na dachu, b) barwa: biała lub żółta samochodowa z czarnymi napisami widocznymi z przodu i z tyłu pojazdu, c) (uchylona), d) powinno być widoczne po zapadnięciu zmroku z odległości co najmniej 50m przy dobrej przejrzystości powietrza. Podkreślić należy, że powyższe elementy wyposażenia taksówki zostały przez prawodawcę potraktowane na równi, bez podziału na mniej i bardziej istotne. Zaznaczyć także należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.t.d. licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką udziela się przedsiębiorcy, jeżeli spełnia wymagania określone w art. 5c ust. 1 pkt 1 i 5 u.t.d. Jednym z tychże warunków jest posianie tytułu prawnego do dysponowania pojazdem lub pojazdami samochodowymi spełniającymi wymagania techniczne określone przepisami prawa o ruchu drogowym, którymi transport drogowy ma być wykonywany. Zatem w przypadku wpisania konkretnego pojazdu do licencji na przewóz osób taksówką i uzyskania przez przewoźnika wypisu z tejże licencji na dany pojazd, przyjąć należy, że spełnia on warunki techniczne określone przepisami prawa o ruchu drogowym dla wykonywania przewozu osób taksówką, bowiem w przeciwnym razie, właściwy organ powinien był odmówić takiego wpisu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku, w którym pojazd wpisany jest do licencji upoważniającej do wykonywania przewozu osób taksówką, stanowi on taksówkę bez względu na to, czy posiada wszystkie, czy tylko niektóre elementy wyposażenia i oznaczenia. Wykonywanie przy pomocy takiego pojazdu przewozu osób powinno zaś podlegać ocenie przez właściwe organy według kryterium zgodności z przepisami określającymi wymagane dla taksówki cechy i wyposażenie. Dlatego też, słusznie w tym zakresie sąd pierwszej instancji wytknął organowi błędne odwołanie do kryteriów technicznych taksówki, które miałyby przesądzać, czy mamy do czynienia z przewozem okazjonalnym czy też przewozem osób taksówką. Nie ulega wątpliwości, że pomiędzy datą wpisania pojazdu do licencji na przewóz osób taksówką a datą kontroli drogowej mogą być z pojazdu wymontowane określone urządzenia lub też pozbawiony on może zostać niezbędnych oznaczeń, wymaganych przepisami prawa. Powyższe nie oznacza jednak, że nie mamy do czynienia z taksówką. Ewentualne braki w oznaczeniu czy stosownym wyposażeniu pojazdu będącego taksówką, obok odpowiedzialności wykroczeniowej (np. z art. 96 § 1 kodeksu wykroczeń) może być uznany za rażące naruszenie warunków wykonywania działalności objętej licencją, co prowadzić może do cofnięcia licencji w trybie art. 15 ust. 1 pkt 2 u.t.d. Zasadne jest zatem przyjęcie, że w przypadku, w którym określony pojazd wpisany jest do licencji na wykonywanie przewozu osób taksówką, i wykonywany jest nim przewóz osób, to powinien być traktowany jako taksówka, a ocenie uprawnionych organów podlegać powinno w tym przypadku to, czy posiada obowiązkowe dla taksówki oznaczenie i wyposażenie, oraz czy kierowca posiada w samochodzie licencję lub jej oryginalny wypis. Stwierdzenie braku któregokolwiek z wymienionych elementów wyposażenia nie powoduje utraty charakteru taksówki przez wpisany do licencji pojazd, rodzi natomiast odpowiedzialność wykonującego transport za wykonywanie przewozu pojazdem niespełniającym warunków technicznych, czy też za brak wymaganych dokumentów podczas kontroli. Powyższej oceny nie podważa podnoszona przez GITD okoliczność, że w załączniku nr 3 do u.t.d. brak jest sankcji za wykonywanie przewozu osób taksówką pojazdem nieoznakowanym i niewyposażonym jak taksówka. Podkreślić należy, że naruszenie przepisów o wykonywaniu przewozu drogowego osób jest sankcjonowane nie tylko załącznikiem nr 3 do u.t.d. ale również załącznikiem nr 1 do tejże ustawy, w szczególności lp. 6.1-3 oraz lp. 8.1-6. Wśród sankcjonowanych naruszeń wymienia się m.in. pobieranie należności za przewóz osób taksówką niezgodnie z ustalonymi przez radę gminy, a w przypadku miasta stołecznego Warszawy - Radę Warszawy, cenami lub stawkami taryfowymi, o których mowa w art. 11b u.t.d. czy też wykonywanie transportu drogowego na podstawie zlecenia przekazanego przez podmiot nie posiadający licencji, o której mowa w art. 5b ust. 2 pkt 2 u.t.d. Jednocześnie, o czym wskazano powyżej, wykonywanie przewozu osób pojazdem niespełniającym wymagań technicznych, może stanowić przesłankę do cofnięcia udzielonej licencji. Brak jest również podstaw do uznania zasadności skargi kasacyjnej, jedynie z tego powodu, że sąd pierwszej instancji zamiennie posługiwał się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pojęciem wymaganego "zezwolenia" i "licencji". Powyższy brak precyzji sądu pierwszej instancji w żadnym zakresie nie miał wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, za niezasadne należało uznać zarzuty skargi podniesione w pkt 1-4 petitum skargi kasacyjnej. Przyjęta przez sąd pierwszej instancji wykładnia przepisów u.t.d. w powiązaniu z załącznikiem nr 3 do tejże ustawy oraz § 24 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych była prawidłowa. W realiach niniejszej sprawy, organ niezasadnie przyjął, że skarżąca spółka w dniu 26 maja 2020 r. na ul. [...] w Warszawie wykonywała przewóz okazjonalny osób, jedynie na tej podstawie, że pojazd którym był wykonywany przewóz nie spełniał wymagań technicznych przewidzianych dla taksówki, w szczególności nie był wyposażony w taksometr z ważnym dowodem legalizacji oraz dodatkowego światła z napisem "TAXI" umieszczonego na dachu pojazdu zaś usługa została zamówiona za pośrednictwem aplikacji [...]. Organy zupełnie pominęły fakt, że skarżąca spółka w dniu kontroli drogowej posiadała licencję na przewóz osób taksówką, zaś pojazd którym była świadczona usługa transportowa był wpisany do tejże licencji. Skoro skarżąca spółka posiadała licencję na przewóz osób taksówką, usługa dotyczyła przewozu jednej osoby pojazdem wpisanym do licencji taksówkarskiej, na obszarze objętym licencją, nie można skutecznie zarzucić skarżącej spółce, że wykonywała transport drogowy bez wymaganej licencji, a w konsekwencji nałożyć kary pieniężnej wskazanej w lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. Czym innym jest wykonywanie przewozu z naruszeniem posiadanej licencji na przewóz osób taksówką, w szczególności pojazdem niespełniającym wymagań technicznych przewidzianych dla taksówki czy pobieraniem opłaty niezgodnie z zasadami przewidzianymi przy przewozie osób taksówką, a czym innym w ogóle nie posiadanie licencji na taki przewóz. W przyjętym w sprawie stanie faktycznym, zgodzić się należało z sądem pierwszej instancji, że czynności podjęte przez skarżącą spółkę stanowiły przewóz osób taksówką, a skoro nie wypełniały definicji przewozu okazjonalnego osób, brak było podstaw do wymierzenia kary pieniężnej również z lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) na które złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 1800 zł.