II SAB/Gd 153/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi S. K. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w sprawie remontu głównych rozdzielnic zasilających w energię 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu do rozpoznania sprawy dotyczącej remontu głównych rozdzielnic zasilających w energię w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że przewlekłość postępowania, której dopuścił się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu na rzecz skarżącego S. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga S. K. na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w sprawie remontu głównych rozdzielnic zasilających w energię wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych: W piśmie z dnia 14 czerwca 2017 r. skarżący złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę na Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej, domagając się nakazania Zarządowi doprowadzenia do zgodności z przepisami prawa głównej rozdzielnicy zasilania w energię elektryczną w budynku wielorodzinnym przy ul. M. [...] w G. Pismem z dnia 3 sierpnia 2017 r. organ zwrócił się do Spółdzielni Mieszkaniowej i do K. K. (projektanta dokumentacji elektrycznej) o ustosunkowanie się do pisma skarżącego i do nadesłania dokumentacji projektowej dotyczącej remontu głównej tablicy zasilającej w budynku przy ul. M. [...] w G. W dniu 16 sierpnia 2017 r. do organu wpłynęła odpowiedź Spółdzielni Mieszkaniowej wraz z wymaganą dokumentacją a także pismo K. K., zawierające odniesienie do zarzutów skarżącego. Przy piśmie z dnia 8 września 2017 r. organ przesłał skarżącemu kserokopię ww. pism wraz z załącznikami. W dniu 11 października 2017 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego, w którym podtrzymał on dotychczasowe stanowisko i podkreślił, że przy projektowaniu i realizacji remontu głównej rozdzielnicy zasilania w energię elektryczną budynku mieszkalnego, położonego przy ul. M. [...] w G. projektant doprowadził do zdecydowanego pogorszenia jego właściwości użytkowej i sprawności technicznej, a tym samym do naruszenia wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1-2b ustawy – Prawo budowlane. W dniu 6 listopada 2017 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego z prośbą o udostępnienie kopii dokumentacji elektrycznej wyremontowanej rozdzielnicy głównej budynku przy ul. M. [...]. Pismem z dnia 17 listopada 2017 r. organ zwrócił się do Spółdzielni Mieszkaniowej i do K. K. o zajęcie stanowiska w sprawie. W piśmie z dnia 17 listopada 2017 r. organ poinformował skarżącego, że strony mogą w każdym czasie przeglądać akta sprawy w siedzibie organu oraz sporządzać z nich notatki i odpisy, jak również robić zdjęcia fotograficzne. W dniu 27 listopada 2017 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego, zawierające jego opinię na temat dokumentacji powykonawczej dotyczącej remontu rozdzielnicy głównej w budynku przy ul. M. [...] w G. Pismem z dnia 30 listopada 2017 r. organ zwrócił się do Spółdzielni Mieszkaniowej i do K. K. o zajęcie stanowiska w sprawie. W dniu 11 grudnia 2017 r. do organu wpłynęła odpowiedź Spółdzielni Mieszkaniowej. W dniu 18 grudnia 2017 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego, informujące o przekazaniu do ENERGA – Operator informacji dotyczącej samowolnej przebudowy przyłączy. Pismem z dnia 19 grudnia 2017 r. organ ponownie wystąpił do K. K. o zajęcie stanowiska w sprawie. W dniu 8 stycznia 2018 r. do organu wpłynęło pismo K. K., zawierające jego stanowisko. Pismem z dnia 9 marca 2018 r. organ zwrócił się do Spółdzielni Mieszkaniowej o zajęcie stanowiska w sprawie. W piśmie, które wpłynęło do organu w dniu 4 kwietnia 2018 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa poinformowała organ, że przeprowadzone przez elektryków konserwatorów kontrole rozdzielnicy głównej nie wykazały żadnych nieprawidłowości. Pismem z dnia 17 kwietnia 2018 r. organ I instancji przesłał kserokopię ww. pisma skarżącemu. W piśmie z dnia 27 maja 2018 r. skarżący przedstawił swoje uwagi i zastrzeżenia w sprawie i rozszerzył swoje żądnie co do rozdzielni elektrycznych zlokalizowanych w budynkach przy ul. M. [...], [...], [...] i [...]. W piśmie z dnia 11 września 2018 r. skarżący ponownie przedstawił swoje stanowisko w sprawie rozdzielnic zasilających w budynkach przy ul. M. [...], [...], [...] i [...]. Pismem z dnia 16 października 2018 r. organ I instancji zwrócił się do Spółdzielni Mieszkaniowej i do K. K. o wyjaśnienie wszystkich faktów przedstawionych przez skarżącego w jego piśmie. Nadto, pismem z dnia 16 października 2018 r. organ I instancji wezwał Spółdzielnię Mieszkaniową do dostarczenia certyfikatu dopuszczającego do powszechnego stosowania w budownictwie oraz karty katalogowej dla listwy zaciskowej rozgałęźnej typu [...]. W piśmie z dnia 16 października 2018 r. organ poinformował skarżącego o wystosowanym do Spółdzielni wezwaniu. W dniu 15 października 2018 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego, który podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W dniu 5 listopada 2018 r. do organu wpłynęło pismo K. K. z prośbą o weryfikację oraz sprecyzowanie merytorycznych uwag dotyczących przedmiotowego projektu wykonawczego remontu rozdzielnicy. Również w dniu 5 listopada 2018 r. do organu wpłynęło pismo Spółdzielni Mieszkaniowej, w którym poinformowano, że Spółdzielnia nie może przedłożyć żądanego przez organ certyfikatu, ponieważ taki wyrób w ogóle nie jest produkowany. W dniu 9 listopada 2018 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego, podtrzymujące dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pismem z dnia 16 listopada 2018 r. organ przesłał skarżącemu kserokopię pism nadesłanych przez Spółdzielnię i K. K. a także protokół odbioru robót dotyczących remontu rozdzielnic głównych w budynkach mieszkalnych przy ul. M. [...], [...], [...] i [...]. Pismem z dnia 16 listopada 2018 r. organ wezwał Spółdzielnię Mieszkaniową i K. K. do dostarczenia certyfikatu dopuszczającego do powszechnego stosowania w budownictwie oraz karty katalogowej dla listwy zaciskowej rozgałęźnej typu [...]. W dniu 3 grudnia 2018 r. do organu wpłynęło pismo Spółdzielni Mieszkaniowej, wskazujące, że w rozdzielnicy nie została zabudowana listwa typu [...]. W dniu 11 grudnia 2018 r. do organu wpłynęło pismo K. K., podtrzymujące dotychczasowe stanowisko w sprawie. W dniu 17 grudnia 2018 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego, odnoszące się do stanu sprawy. Pismem z dnia 26 marca 2019 r. organ przekazał skarżącemu kserokopię pism nadesłanych przez Spółdzielnię i K. K.. Pismem z dnia 26 marca 2019 r. organ zwrócił się do Spółdzielni Mieszkaniowej i K. K. o zajęcie stanowiska w sprawie. W dniu 11 kwietnia 2019 r. do organu wpłynęło pismo Spółdzielni Mieszkaniowej, w którym Spółdzielnia wskazała, że swoje stanowisko w sprawie przekaże w terminie późniejszym – niezwłocznie jak otrzyma odpowiedź na zapytanie skierowane do Prokuratury Rejonowej. W dniu 15 kwietnia 2019 r. do organu wpłynęło pismo K. K., w którym podtrzymał on swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pismem z dnia 13 czerwca 2019 r. organ przesłał skarżącemu kserokopie ww. pisma Spółdzielni i K. K.. W dniu 5 lipca 2019 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego, w którym przedstawił on swoje stanowisko w sprawie. W dniu 11 października 2019 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego, w którym przedstawił on swoje stanowisko w sprawie. W dniu 30 października 2019 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego, w którym przedstawił on swoje stanowisko w sprawie. Pismem z dnia 12 grudnia 2019 r. organ zwrócił się do Spółdzielni Mieszkaniowej o przedstawienie stanowiska w sprawie. W piśmie z dnia 13 grudnia 2019 r. skierowanym do skarżącego organ wyjaśnił, że przeprowadzone roboty budowalne polegające na przeprowadzeniu remontu głównych rozdzielnic zasilających w energię elektryczną pięciu budynków przy ul. M. [...], [...], [...] i [...]., znajdujących się w zarządzie Spółdzielni Mieszkaniowej, nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno- budowalnej. W związku z powyższym przedmiotowe roboty remontowe nie wymagały sporządzenia projektu budowalnego. Projekt "Modernizacja rozdzielnic głównych w budynkach wielorodzinnych ul. M. [...]", jak również projekty dla pozostałych budynków nr [...], [...], [...] i [...]., sporządzone przez mgr inż. K. K., wykonane na zalecenie Spółdzielni Mieszkaniowej, był projektem wykonawczym w branży elektrycznej. Za treść projektu odpowiada projektant. Dalej, organ wskazał, że postępowanie wyjaśniające jest w dalszym ciągu kontynuowane i po zebraniu pełnego materiału dowodowego wydane zostanie stosowne stanowisko w przedmiotowej sprawie. Następnie, organ wyjaśnił, że nie ma podstaw do składania wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie do organu samorządu zawodowego przeciwko projektantowi K. K., wobec faktu, iż trwa jeszcze postępowanie wyjaśniające. Organ zauważył przy tym, że z przedłożonych przez Spółdzielnię: protokołu odbioru robót z dnia 28 grudnia 2016 r., oświadczenia z dnia 16 grudnia 2016 r. i protokołu z pomiarów ochronnych z dnia 16 grudnia 2016 r. wynika, że instalacja i urządzenia elektryczne nie wykazywały usterek mogących wywołać pożar w budynku. Następnie, organ wskazał, że ostatecznie zakończył postępowanie wyjaśniające w sprawie zaprojektowania, remontu, realizacji i przekazania do eksploatacji głównych rozdzielnic zasilających w energię elektryczną /wewnętrznej instalacji elektrycznej/ pięciu budynków przy ul. M. [...], [...], [...], [...] i [...] w G. W dniu 2 stycznia 2020 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego, w którym przedstawił on swoje stanowisko w sprawie. W dniu 7 stycznia 2020 r. do organu wpłynęło pismo Spółdzielni Mieszkaniowej, podtrzymujące dotychczasowe stanowisko w sprawie. W dniu 27 lutego 2020 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego, w którym przedstawił on swoje stanowisko w sprawie. W piśmie z dnia 10 marca 2020 r. skierowanym do skarżącego organ przedstawił dotychczasowe ustalenia. W dniu 12 listopada 2021 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w sprawie remontu głównych rozdzielnic zasilających w energię elektryczną budynki przy ul. M. [...], [...], [...], [...] i [...] w G. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił przy tym, że w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 14 czerwca 2017 r. przeprowadził postępowanie wyjaśniające. W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego udzielił skarżącemu stosownych wyjaśnień na wszystkie wnioski, zarzuty i wątpliwości, dotyczące odstępstw od przepisów Prawa budowalnego i obowiązujących norm przy projektowaniu i realizacji remontu głównej rozdzielnicy zasilania w energię elektryczną (tablicy zasilającej) budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. M. [...] w G. (jak również pozostałych budynków nr [...], [...], [...] i [...]). Spółdzielnia Mieszkaniowa przy piśmie z dnia 10 sierpnia 2017 r. przedłożyła protokół odbioru robót z dnia 28 grudnia 2016 r. dotyczący remontu rozdzielnic głównych w budynkach mieszkalnych przy ul. M. [...], [...], [...], [...] i [...] w G., spisany m.in. przy udziale Zastępcy Prezesa Zarządu ds. techniczno-eksploatacyjnych - mgr A. F. W protokole tym pole "Uwagi dotyczące wadliwie wykonanych robot lub zauważonych usterek" zostało zakreślone znakiem Z. Do protokołu załączono zaświadczenie z Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa potwierdzające, że A. F. jest członkiem Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa i posiada wymagane ubezpieczenie od odpowiedzialności cywilnej oraz świadectwo kwalifikacyjne. Z protokołem odbioru przedłożono także oświadczenie z dnia 16 grudnia 2016 r., z którego wynika, że remont Rozdzielni Głównej w budynku przy ul. M. [...] w G. wykonano zgodnie z projektem, sztuką budowlaną i wiedzą techniczną oraz przepisami i rozporządzeniami obowiązującymi w dniu wykonania instalacji oraz, że sprawdzono instalację pod względem poprawności podłączeń przewodów PEN i PE. Ponadto, załączono protokoły z pomiarów ochronnych z dnia 16 grudnia 2016 r., z których wynika, że instalacja i urządzenia nadają się do eksploatacji. Organ wskazał przy tym, że udział Zastępcy Prezesa Zarządu ds. techniczno-eksploatacyjnych SM - mgr A. F. w czynnościach odbiorowych nie można było zakwalifikować jako naruszenia przepisów karnych ustawy - Prawa budowalnego. Nadto, organ wskazał, że remont przedmiotowych głównych rozdzielnic nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowalnej. W związku z powyższym przedmiotowe roboty remontowe nie wymagały sporządzenia projektu budowalnego. Projekt "Modernizacja rozdzielnic głównych w budynkach wielorodzinnych ul. M. [...]", jak również projekty dla pozostałych budynków nr [...], [...], [...] i [...], sporządzone przez mgr inż. K. K., wykonane na zlecenie Spółdzielni Mieszkaniowej, były projektami wykonawczymi w branży elektrycznej. Zakres projektu wykonawczego określony jest w przepisach tylko w odniesieniu do inwestycji realizowanych ze środków publicznych, z czym nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Organ nie ma zaś obowiązku obejmować czynnościami nadzorczymi wewnętrzne projekty, które nie są wymagane przepisami ustawy z dnia - Prawo budowalne przy ubieganiu się o pozwolenie na wykonanie robot budowlanych. Ponadto, za treść projektu odpowiada projektant. Z uwagi na zakres właściwości organu nadzoru budowalnego określony powyżej organ nie miał podstaw do składania wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie do organu samorządu zawodowego przeciwko projektantowi mgr inż. K. K. Organ nadzoru budowalnego przy rozpatrywaniu sprawy działał w zakresie swoich właściwości rzeczowych a w trakcie zadań kontrolnych sprawdzał wymagane dokumenty pod kątem przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. W świetle zebranego materiału dowodowego organ nie posiada podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie w trybie nadzoru budowalnego. Organ wskazał także, że z przepływu korespondencji w przedmiotowej sprawie od dnia 14 czerwca 2017 r. (wpływ pisma - skargi) do dnia 10 marca 2020 r., tj. przez okres 33 miesięcy prowadzenia postępowania wyjaśniającego, wynika, że organ rozesłał 23 pisma, co przekłada się na wydawanie jednego pisma co ok. półtora miesiąca. Przy złożoności prowadzonego postępowania w sprawie szczególnie skomplikowanej, wymagającej szczegółowego rozpoznania, spowodowało to konieczność zgromadzenia niezbędnych dowodów od stron postępowania i przełożyło się na długość tego postępowania wyjaśniającego. W piśmie procesowym z dnia 9 lutego 2022 r. skarżący podtrzymał wniesioną skargę i argumenty w niej przedstawione. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykazała, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie dotyczącej remontu głównych rozdzielnic zasilających w energię budynki mieszkalne przy ul. M. [...], [...], [...], [...] i [...] w G. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że przed wniesieniem skargi skarżący wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 p.p.s.a. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem takim jest ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.). W stanie faktycznym sprawy skarżący bez wątpienia ten wymóg formalny dopełnił, wnosząc do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego m.in. w piśmie z dnia 8 maja 2019 r. pismo nazwane skargą, które, w okolicznościach niniejszej sprawy, powinno być potraktowane jako ponaglenie, albowiem wskazywało na niezałatwienie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedmiotowej sprawy w terminie. Nadto, z akt administracyjnych wynika, że skargi, wskazujące również na opieszałość i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżący składał do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego także w pismach dniach: 19 grudnia 2019 r., 17 lutego 2020 r., 8 marca 2020 r. Wszystkie te pisma skarżącego zostały uznane przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za niezasadne. Mimo, że pisma te nazywane były przez skarżącego "skargami" to wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że w demokratycznym państwie prawa nie jest dopuszczalne zamykanie drogi do postępowania administracyjnego przez zastosowanie przepisów o postępowaniu skargowym - wnioskowym uregulowanym w Dziale VIII k.p.a. Istnieje bowiem generalna zasada pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed postępowaniem skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 3094/14; wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przystępując zatem do merytorycznej oceny zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, wyjaśnić należy, że w obowiązujących przepisach zostały przewidziane dwa stany zaniechania organów administracji odrębnie typizowane, choć powodujące takie same konsekwencje prawne. Wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) znowelizowano art. 37 § 1 k.p.a. od dnia 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania zaś to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1987/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewlekłość występuje natomiast w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Należy przy tym podkreślić, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem, w którym pozycja strony postępowania i organu administracji publicznej nie są równe. Dlatego też Kodeks postępowania administracyjnego statuuje zasady rządzące tym postępowaniem mające za zadanie wyrównać relacje między organem a stronami postępowania, w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażoną w art. 8 k.p.a. Pogłębieniu zaufania obywateli do organów państwa służy zaś m.in. zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Wskazane zasady ogólne postępowania administracyjnego, wraz konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu, służą realizacji prawa obywateli do dobrej administracji. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty, uznany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego za wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl i cyt. tam orzecznictwo), stanowi, że podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. Nadto, zasada załatwienia sprawy w rozsądnym terminie wynika z art. 6 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284, ze zm.). Ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna przy tym uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga Nr 51837/99, ST 2008, nr 11, s. 84). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie przez ustawodawcę polskiego terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy rozpoznania sprawy (§ 4). Zarazem, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwa, stwierdzić trzeba, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas gdy podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Ponadto, pojęcie "przewlekłości postępowania", obejmujące opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Dlatego też, stwierdzenie, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238). W ocenie Sądu, przedstawiona w sposób dokładny w stanie faktycznym niniejszej sprawy analiza chronologii czynności podejmowanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego bez wątpienia prowadzi do wniosku, że organ ten niewątpliwie dopuścił się zarzucanego mu przewlekłego prowadzenia spraw dotyczącej remontu głównych rozdzielnic zasilających w energię budynki mieszkalne przy ul. M. [...], [...], [...], [...] i [...] w G. Przede wszystkim, z akt sprawy wynika, że działając na wniosek skarżącego z dnia 14 czerwca 2017 r. organ prowadził postępowanie wyjaśniające, co zresztą sam potwierdził w odpowiedzi na skargę. Również w piśmie z dnia 13 grudnia 2019 r. skierowanym do skarżącego organ wskazywał, że postępowanie wyjaśniające jest w dalszym ciągu kontynuowane i po zebraniu pełnego materiału dowodowego wydane zostanie stosowne stanowisko w sprawie. Na marginesie zatem wskazać jedynie należy, że każde żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wymaga załatwienia w formach postępowania administracyjnego albo poprzez nadanie sprawie biegu i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W przypadku ustalenia, że podmiot występujący z żądaniem nie ma legitymacji w tym zakresie, czy też istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (tj. żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast, brak załatwienia sprawy w jakiejkolwiek z powyższych form przesądza o bezczynności organu (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. akt II SAB/Ke 33/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ, pomimo faktycznego wszczęcia postepowania w przedmiotowej sprawie, nie przeprowadził go jednak zgodnie z wymogami art. 12, jak i art. 35 k.p.a. Nadto, czynności organu w toku tego postępowania podejmowane były w dużych odstępach czasu i charakteryzowały się powtarzalnością, która nie wykazywała przy tym woli skutecznego załatwienia sprawy. Czynności te koncentrowały się bowiem na nieustannym wzywaniu Spółdzielni Mieszkaniowej i K. K. do zajęcia stanowiska w sprawie każdego pisma składanego przez skarżącego a także do przesyłania kserokopii tych pism stronom nawzajem. Oprócz gromadzenia takich dowodów organ nie podejmował innych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z kolei, stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Co więcej, mimo że w piśmie z dnia 10 marca 2020 r. organ stwierdził, że ostatecznie zakończył postępowanie wyjaśniające w sprawie zaprojektowania, remontu, realizacji i przekazania do eksploatacji głównych rozdzielnic zasilających w energię elektryczną pięciu budynków przy ul. M. [...], [...], [...], [...] i [...] w G., to w aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego okoliczność merytorycznego załatwienia przez organ sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Załatwienie sprawy polega zatem na osiągnięciu końcowego celu postępowania poprzez wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w danej instancji. Nie jest zatem dopuszczalne odstąpienie od wydania decyzji we wszczętym postępowaniu, jeżeli istnieją podstawy do jego prowadzenia. Organ powinien wydać decyzję co do meritum sprawy – bądź pozytywną, bądź negatywną. Obowiązek ten ciąży na organie również w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu. Organ administracji jest zobowiązany do załatwienia sprawy i wydania decyzji, nie może zatem poprzestać na udzieleniu stronie informacji co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy, gdy istnieją przesłanki do załatwienia sprawy (zob. postanowienie SN z dnia 18 października 1995 r., sygn. akt III ARN 45/95, OSNAPiUS 1996, nr 10, poz. 138). Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu, przewlekłość postępowania w sprawie jest ewidentna i nie znajduje usprawiedliwienia w okolicznościach wynikających z akt administracyjnych. Z przedstawionego w stanie faktycznym sprawy zestawienia wynika, że w toku postępowania nie wystąpiły sytuacje, które przedłużałyby termin załatwienia sprawy zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. Przepis art. 35 § 5 k.p.a. stanowi, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Co więcej, organ I instancji nie uczynił zadość wymogom wynikającym z art. 36 k.p.a. i nie informował stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania sprawy dotyczącej remontu głównych rozdzielnic zasilających w energię w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Kierując się jednocześnie wymogiem art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że przewlekłość postępowania, której dopuścił się organ nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy bowiem wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się także, iż naruszenie prawa rażące oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwłoka w wykonaniu obowiązku musi być efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia. Zatem o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, przewlekłość prowadzonego przez organ postępowania nie wynikała ze złej woli organu lecz z błędnego przekonania co do braku podstaw do podjęcia czynności nadzorczych w odniesieniu do robót, które nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, realizowanych na podstawie wewnętrznych projektów. Organ nie uwzględnił zaś, że zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.