I OSK 1765/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K., A.K. i M.K. oraz M.K. i J.K.-S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt: I SA/Wa 992/20 w sprawie ze skargi T.K. i A.K. na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt: I SAB/Wa 1487/16 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżących kasacyjnie solidarnie kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt: I SA/Wa 992/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.K. i A.K. na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt: I SAB/Wa 1487/16, w punkcie pierwszym wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 2000 zł, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim oddalił skargę w pozostałej części, w punkcie czwartym zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. T.K. i A.K. pismem z dnia 30 marca 2020 r. wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt: I SAB/Wa 1487/16, domagając się wymierzenia Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w wysokości 5000 zł, przyznania na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie po 2000 zł, stwierdzenia, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Wyrokiem tym Sąd - po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.K., A.K. i M.M. - zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku z dnia 10 września 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie, ozn. hip. [..], w części obejmującej działki nr ew. [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..] i [..] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy został doręczony organowi w dniu 7 lutego 2018 r., zatem czteromiesięczny termin do rozpoznania wniosku o odszkodowanie, zakreślony przez Sąd w powołanym wyroku, upłynął z dniem 7 czerwca 2018 r. Pomimo upływu zakreślonego przez Sąd terminu, jak również wystosowania przez skarżących wezwania do wykonania powołanego wyroku, organ nie wykonał wskazanego powyżej wyroku. Dlatego też skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę żądając wymierzenia organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt: I SA/Wa 971/18, po rozpoznaniu skargi T.K., A.K. i M.M. wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 500 złotych. Jednocześnie stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie. Z uwagi na dalszą bezczynność organu, T.K. i A.K. pismem z dnia 7 kwietnia 2020 r. ponownie wezwali organ do niezwłocznego wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt: I SAB/Wa 1487/16, a następnie ww. pismem z dnia 30 marca 2020 r. (data prezentaty – 9 kwietnia 2020 r.) wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Prezydent m.st. Warszawy złożył odpowiedź na skargę, w której wniósł o jej oddalenie, wskazując szczegółowo przyczyny dla których sprawa nie została załatwiona w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zachodziły podstawy do uznania, że skarga jest uzasadniona, co spowodowało wymierzenie organowi grzywny. Sąd stwierdził, że skoro wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt: I SAB/Wa 1487/16 organ został zobowiązany do rozpoznania wniosku z dnia 10 września 2015 r. o przyznanie odszkodowania w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a nie ulega wątpliwości, że organ w dalszym ciągu nie rozstrzygnął przedmiotowej sprawy, uzasadnione było wymierzenie grzywny, nie jest bowiem możliwa do akceptacji sytuacja nierespektowania orzeczeń przez organy władzy publicznej. Orzekając o wysokości grzywny Sąd uznał, że w realiach niniejszej sprawy wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 2000 zł, która jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd uwzględnił też fakt, iż jest to już druga grzywna wymierzona przez Sąd. Przy tej ocenie Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że Prezydent nie miał przez cały czas swobodnego dostępu do oryginału akt sprawy, gdyż akta te są w posiadaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Jednocześnie Sąd uznał, iż zaistniała w sprawie bezczynność (liczona do dnia 14 marca 2020 r. i od dnia 24 maja 2020 r. do dnia wyrokowania – z uwagi na czasowe zawieszenie biegu terminów, zgodnie ze znowelizowaną ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych) nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przy tej ocenie Sąd wziął pod uwagę wysokość przekroczenia wyznaczonego terminu oraz przedstawione przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności mające wpływ na niedotrzymanie przez niego terminów załatwienia sprawy. Oddalając skargę w pozostałym zakresie - przyznania od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz skarżących sumy pieniężnej, Sąd wyjaśnił, że ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej, natomiast skarżący w treści skargi nie wskazali, aby doznali w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby im zrekompensować. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli T.K. i A.K. zaskarżając ten wyrok w części punktu 2 i 3, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wnosząc o uchylenie punktów 2 i 3 zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł, zwrot kosztów postępowania kasacyjnego oraz zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nierozważenie wszystkich aspektów sprawy i okoliczności, które powinny mieć wpływ na przyznanie i wysokość świadczenia pieniężnego, w konsekwencji oddalenie wniosku skarżących w tym zakresie; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 154 § 1 i 7 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedmiotowy przepis definiuje przesłankę krzywdy jako jedyną podstawę przyznania sumy pieniężnej, gdzie przepis art. 154 § 7 stanowi jedynie, do jakiej wysokości sąd władny jest przyznać sumę pieniężna, tj. artykuł ten nie zawiera żadnych innych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi w tej części; 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 154 § 2 zd. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 § 1 i 3 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy w okresie od wydania wyroku WSA potwierdzającego bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa organ przez kolejne lata nie podejmował żadnych działań zmierzających bezpośrednio do rozpoznania wniosku, a działania już podejmowane przez organ były nieliczne i w wielomiesięcznych odstępach czasu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 10 września 2015 r. toczy się już ponad 5 lat, zaś wyrok zobowiązujący organ do rozpatrzenia sprawy zapadł ponad 24 miesiące wcześniej, a co więcej stwierdzał on rażącą bezczynność w rozpoznaniu sprawy i nie ma podstaw, aby dalszą bezczynność organu ocenić inaczej. Zdaniem skarżących kasacyjnie, dotychczasowe orzecznictwo wskazuje także jednoznacznie, że zaniechanie organu miało cechy rażącego naruszenia prawa, zaś skarżący wyczerpali już wszystkie przewidziane prawem środki nacisku. W nawiązaniu do zarzutu dotyczącego nieprzyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżących, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, także w oparciu o orzecznictwo sądowe, że suma pieniężna nie ma wyłącznie funkcji kompensacyjnej, nadto sama grzywna nie stanowi w rzeczywistości dolegliwości finansowej, która wpłynie na podjęcie czynności zmierzających do załatwienia sprawy, a co więcej nie ma jakichkolwiek podstaw do uznania, że wystąpienie o przyznanie sumy pieniężnej musi nastąpić z uzasadnieniem konieczności rekompensaty krzywdy wywołanej niezałatwieniem sprawy w terminie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Postanowieniem z dnia 10 czerwca 2021 r. Sąd zawiesił postępowanie międzyinstancyjne z uwagi na śmierć T.K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 września 2021 r. podjął zawieszone postępowanie, z udziałem następców prawnych T.K. – M.K. i J.K.-S. oraz z udziałem następców prawnych zmarłego w trakcie zawieszenia postępowania A.K. – B.K., A.K. i M.K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strony skarżące kasacyjnie złożyły stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zgodnie z art. 183 § 2 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi: 1) jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna; 2) jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany; 3) jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona; 4) jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy; 5) jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw; 6) jeżeli wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie, w której jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Jak bowiem wynika z akt sprawy, T.K. i A.K. wystąpili ze skargą na niewykonanie wyroku w sprawie I SAB/Wa 1487/16 w dniu 30 marca 2020 r. (data prezentaty – 9 kwietnia 2020 r.), a skarga ta została rozpoznana zaskarżonym obecnie wyrokiem w dniu 23 października 2020 r. Jednocześnie jednak, co wynika z akt postępowania w sprawie o sygn. akt: I SA/Wa 2441/20 znanych Sądowi z urzędu, w dniu 20 października 2020 r. z analogiczną skargą, jak w sprawie niniejszej, wystąpili następcy prawni M. M. (współskarżącej w sprawie o sygn. akt: I SAB/Wa 1487/16). Wskazać należy, że zgodnie z art. 51 p.p.s.a., kilku uprawnionych do wniesienia skargi może w jednej sprawie występować w roli skarżących, jeżeli ich skargi dotyczą tej samej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności albo bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei według art. 111 § 1 p.p.s.a., Sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. Z zestawienia art. 51 p.p.s.a. i art. 111 § 1 p.p.s.a. wynika, że w każdej sytuacji, w której skarżący nie skorzystali z przysługującej im formy współuczestnictwa przewidzianej w art. 51 p.p.s.a., sąd administracyjny zobowiązany jest z urzędu do połączenia spraw, które mogły być objęte jedną skargą (postanowienia NSA: z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 255/08; z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt: I OZ 508/12). Jak podkreśla się w doktrynie, "Obligatoryjne połączenie spraw będzie miało miejsce w przypadkach, gdy tożsamy przedmiot działania lub bezczynności organu wykonującego administrację publiczną zaskarżyło kilku uprawnionych do wniesienia skargi. Artykuł 111 § 1 p.p.s.a. ustanawia przesłankę materialną obligatoryjnego połączenia – sprawy sądowoadministracyjne mogą być objęte jedną skargą. Nie chodzi tu o związek pomiędzy sprawami a możliwość objęcia jedną skargą. Jeżeli działanie lub bezczynność może być objęte jedną skargą (art. 51 p.p.s.a.), to gdy zostało przedmiotem kilku spraw sądowoadministracyjnych - kilku odrębnych skarg do sądu - obowiązkiem sądu jest zarządzenie ich połączenia do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Artykuł 111 § 1 p.p.s.a. stanowi o obligatoryjności ich łącznego rozpoznania. W zakresie łącznego rozstrzygnięcia wprowadza ocenę, stanowiąc "lub także rozstrzygnięcia". Jeżeli skargi zostały wniesione w tożsamej przedmiotowo sprawie, ale zastosowanie przez sąd administracyjnych środków prawnych nie jest tożsame, sąd może rozdzielić rozstrzygnięcie. Wystąpi to w takich przypadkach gdy: skarga jednego skarżącego, któremu przysługuje legitymacja do złożenia skargi, okazała się zasadna i sąd skargę uwzględnił, natomiast inni skarżący nie mieli interesu prawnego i sąd ich skargi z tego względu oddalił, bądź jeżeli w trakcie rozpoznania sprawy sąd ustalił, że jeden ze skarżących nie uzupełnił braków formalnych skargi, złożył skargę z uchybieniem terminu, a więc skarga podlegała odrzuceniu. Naruszenie obowiązku obligatoryjnego połączenia spraw sądowoadministracyjnych obwarowane jest przesłanką nieważności, gdy sąd w tożsamej przedmiotowo sprawie prowadzi oddzielne postępowania sądowoadministracyjne, albo po prawomocnym rozstrzygnięciu sprawy sądowoadministracyjnej" (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2009, s. 172; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie V, Komentarz do art. 111, teza 3, Lex 2022). Również B. Dauter wskazuje, że niezastosowanie się przez sąd do dyspozycji art. 111 § 1 p.p.s.a. może w określonych sytuacjach uzasadniać zarzut nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. (zob. B. Dauter, Połączenie spraw do łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia [w:] B. Dauter, S. Babiarz, S. Marciniak, A. Mudrecki, Doradca podatkowy przed sądem administracyjnym, S. Babiarz, S. Marciniak, A. Mudrecki, Warszawa 2009, Lex 2022). Podzielając powyższe stanowisko należy zatem stwierdzić, że wniesienie oddzielnych skarg w tożsamej przedmiotowo sprawie sądowoadministracyjnej w przypadku niepołączenia ich do wspólnego rozpoznania i ewentualnie wspólnego rozstrzygnięcia rodzi konsekwencję w postaci nieważności postępowania sądowoadministracyjnego (art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). W realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji rozpoznał w dniu 23 października 2020 r. sprawę ze skargi na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt: I SAB/Wa 1487/16 w sytuacji, gdy w przed tym Sądem zawisła w dniu 20 października 2020 r. sprawa ze skargi innych osób również na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt: I SAB/Wa 1487/16. Tym samym zaistniała przesłanka nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a., przy czym jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie i piśmiennictwie, dla ewentualnej nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. nie ma znaczenia fakt, która skarga została wniesiona do sądu jako pierwsza (zob. B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 183, teza 27; postanowienie NSA z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt: I OZ 634/11). Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 w związku z art. 186 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości. Wobec uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku wydanego w warunkach nieważności postępowania, bezprzedmiotowe było odnoszenie się do zarzutów skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., II OSK 2156/10, LEX nr 1081759 i orzecznictwo tam wskazane). Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji zrealizuje obowiązek połączenia spraw do wspólnego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia (art. 111 § 1 p.p.s.a.) oraz będzie miał na uwadze wyjaśnienia Sądu zawarte w wyroku w sprawie I SAB/Wa 1487/16, w którym Sąd stwierdził, że przyznanie od organu sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., stanowi dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a przy tym gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie zachodziły podstawy do zasądzenia na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania ponad uiszczone koszty sądowe, skoro do uchylenia wyroku nie doszło wskutek uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny działał na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 207 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części.