VI SA/Wa 3055/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Jendrzejewska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Kozik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 marca 2022 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania stypendium sportowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego H. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z "(...)"lutego 2021 r. nr "(...)"Prezydent m. "(...)"odmówił przyznania H. S. stypendium sportowego młodzieżowego m. "(...)"w 2021 r. Podstawę prawną tej decyzji stanowiły przepisy art. 30 ust. 1 i art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., następnie Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) w związku z § 7 ust. 1 załącznika nr 2 do uchwały Nr XXXVII/1157/2020 Rady Miasta [...] W. z dnia 24 września 2020 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych m. "(...)" (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2020 r. poz. 9953), wydanej na podstawie art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 2 czerwca 2010 r o sporcie (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1133). W wyniku odwołania wniesionego przez H. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z "(...)" kwietnia 2021 r. nr "(...)"uchyliło ww. decyzję i orzekło o umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji. W ocenie Kolegium, rozpoznanie wniosku w sprawie przyznania stypendium, o jakim mowa w art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie nie następuje w formie decyzji administracyjnej. Skoro brak jest przepisów prawa materialnego mogących stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, to postępowanie jest bezprzedmiotowe, co uzasadnia zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a.. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. S. wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Skarżący zarzucił organowi: I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, ti.: 1) art. 15 i art. 104 § 1 k.p.a. poprzez wskazanie, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w przedmiocie przyznania stypendium sportowego nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu k.p.a. i nie przysługuje od niego odwołanie, podczas gdy sprawa zainicjowana wnioskiem o przyznanie stypendium stanowi indywidualną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej i od której stronie przysługuje odwołanie; 2) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania przed tym organem na skutek wadliwego przyjęcia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, albowiem brak jest przepisów prawa materialnego mogących stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania stypendium sportowego młodzieżowego m. "(...)"w 2021 r., podczas gdy nie zachodzą przesłanki zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i uznania bezprzedmiotowości postępowania przed organem drugiej instancji; II. naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, ti.: 1) art. 7, art. 8, art. 9 w związku z art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, a także nieodniesienie się do zarzutów powołanych w odwołaniu; 2) art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie w związku z art. 2, art. 8 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skarżący nie spełnia przesłanek warunkujących przyznanie stypendium sportowego, a w rezultacie wydanie decyzji, która stoi w sprzeczności z zasadą państwa demokratycznego, prawnego i sprawiedliwego oraz narusza zasadę równości wobec prawa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1377) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że problematyka formy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania stypendium sportowego przez jednostkę samorządu terytorialnego była już przedmiotem badania i oceny sądów administracyjnych. Według nurtu dominującego w orzecznictwie, sprawa z wniosku o przyznanie stypendium sportowego dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe na podstawie przepisu aktu prawa miejscowego wydanego w ramach szczegółowego upoważnienia zawartego w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie stanowi indywidualną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyroki NSA: z 4 grudnia 2018 r. sygn. II GSK 1702/18, z 28 sierpnia 2019 r. sygn. II GSK 2836/17, z 5 listopada 2019 r. sygn. II GSK 3015/17 i z 24 listopada 2021 r. sygn. II GSK 1720/21 oraz powołane tam orzecznictwo; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny. Stosownie do art. 31 ust. 1 i ust. 3 ustawy o sporcie, jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe i w związku z tym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. Na podstawie powołanego art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie Rada m. "(...)" wydała uchwałę z dnia 24 września 2020 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych m. "(...)". Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego – generalnym i abstrakcyjnym, o charakterze normatywnym. Z całą pewnością nie może być więc utożsamiana z decyzją administracyjną wydaną w indywidualnej sprawie konkretnej osoby, ani też, nie wyklucza wydania w stosunku do konkretnego podmiotu decyzji w jego indywidualnej sprawie. Należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 1 pkt 1 k.p.a. przepisy tej ustawy stosuje się do postępowania przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Zgodnie natomiast z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Z przepisów tych wynika, że właściwą formą zakończenia sprawy administracyjnej jest decyzja administracyjna, stanowiąca władcze działanie prawne organu administracji publicznej skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Podejmując to rozstrzygnięcie organ administracji dokonuje konkretyzacji prawa, które inaczej nie mogłoby stanowić podstawy do korzystania przez jednostkę z należnych jej praw lub wykonywania obowiązków. Sprawa zainicjowana wnioskiem o przyznanie stypendium sportowego dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe na podstawie przepisu aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie stanowi sprawę indywidualną gdyż dotyczącą ściśle określonej osoby oraz wiążących się z tą osobą okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia dokonywanej przez organ administracji publicznej kwalifikacji ze skutkami w sferze administracyjnoprawnej. Podkreślenia wymaga, że sądy administracyjne za decyzję uznają nie tylko taki akt administracyjny indywidualny, który w ustawie stanowiącej podstawę dla wyboru formy działania administracji został nazwany "decyzją", ale każdy akt organu administracji publicznej, który jest władczym i jednostronnym oświadczeniem woli tego organu, rozstrzyga sprawę indywidualnego podmiotu, z którym nie łączy organu zależność organizacyjna ani podległość służbowa, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie, decyzją administracyjną jest akt odpowiadający wyżej wskazanym cechom, choćby ustawodawca w przepisach prawa posługiwał się inną jego nazwą (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 12 października 1998 r., OPS 6/98, ONSA 1999 nr 1 poz. 3; uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999 r., OPK 24/99, ONSA 2000 nr 2 poz. 54). W judykaturze wskazuje się również, że nakaz załatwienia sprawy administracyjnej w formie decyzji nie może być zmodyfikowany lub zniesiony aktem podustawowym (zob. np. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 24 maja 2012 r. sygn. II GPS 1/12, ONSAiWSA 2012 nr 4 poz. 62 oraz podane tam orzecznictwo). Nawet więc jeśli w uchwale Rady Miasta wprost nie wskazano, że rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta o przyznaniu stypendium ma formę decyzji administracyjnej, to okoliczność ta nie jest istotna, gdyż o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę (por. wyrok NSA z 22 lutego 2018 r. sygn. II GSK 3226/17). Powyższe warunki dla przyjęcia zasady domniemania załatwienia sprawy indywidulanej w formie decyzji administracyjnej zostały spełnione na gruncie art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie. Dlatego rozstrzygnięcie o przyznaniu lub o odmowie przyznania konkretnej osobie stypendium finansowanego ze środków publicznych na podstawie przepisów prawa miejscowego powinno przybierać postać decyzji administracyjnej ze wszystkimi konsekwencjami tego poglądu. W orzecznictwie zwracano już uwagę, że skoro postępowanie w sprawie przyznania stypendium prowadzone jest przed organem administracji publicznej w należącej do właściwości tego organu sprawie indywidualnej, która powinna być rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, to pozbawienie strony prawa odwołania od decyzji byłoby złamaniem fundamentalnej zasady, na jakiej opiera się postępowanie administracyjne, to jest zasady dwuinstancyjności postępowania, a w dalszej kolejności prawa do Sądu. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym (zob. wyrok z 4 grudnia 2018 r. sygn. II GSK 1702/18 i powołane tam orzecznictwo). Wbrew stanowisku, na które powołało się Kolegium w rozpatrywanej sprawie, oceny prawnej formy działania organu samorządowego nie determinuje okoliczność, że w art. 32 ust. 5 ustawy o sporcie, prawodawca wskazał, że przyznanie, wstrzymanie oraz pozbawienie stypendium sportowego przez Ministra właściwego do spraw kultury fizycznej następuje w drodze decyzji. Jak już zostało wyjaśnione, rozstrzygnięcie o przyznaniu lub odmowie przyznania stypendium konkretnej osobie ze środków publicznych na podstawie aktu prawa miejscowego przybiera postać aktu administracyjnego mającego cechy decyzji administracyjnej, niezależnie od tego jak ten akt zostanie nazwany. Istotne jest to, że w art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie prawodawca przyznał jednostkom samorządu terytorialnego prawo ustanawiania i finansowania okresowych stypendiów sportowych oraz nagród i wyróżnień dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe, na warunkach i zasadach określonych generalnie w uchwale Rady miasta lub gminy. Odmienny pogląd, zaprezentowany w wyroku NSA z 19 marca 2019 r. sygn. I OSK 1222/17, powołanym w zaskarżonej decyzji, okazał się odosobniony. Przyznanie stypendium, o którym mowa w tym przepisie, jest wynikiem władczego rozstrzygnięcia organu, na co wskazuje również treść § 7 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 2 załącznika nr 2 do uchwały Nr XXXVII/1157/2020 Rady Miasta [...] W. z 24 września 2020 r. (aktu prawa miejscowego powszechnie obowiązującego), które stanowią, że stypendia przyznaje i pozbawia stypendium Prezydent Miasta "(...)". Sposób językowego ujęcia kompetencji tego organu pozwala twierdzić, że jest to indywidualne i władcze działanie organu administracji w sferze administracji publicznej. Skoro tak, to jest to akt indywidualny, a więc decyzja w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Na rzecz takiego poglądu przemawia dodatkowo argument, że tylko w ramach takiej formy działania prawa strony (stypendysty) są najpełniej chronione (zob. wyrok z 5 listopada 2019 r. sygn. II GSK 3015/17). Z omówionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że rozstrzygnięcie jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie przyznania stypendium sportowego, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie, jest decyzją administracyjną, tj. aktem załatwiającym w sposób władczy sprawę administracyjną, podlegającym rygorom procedury administracyjnej, w tym trybom zaskarżania i kontroli sądowej. Z uwagi na stwierdzone naruszenie art. 104 § 1 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a., dotyczące prawnej formy rozstrzygnięcia organu w przedmiocie przyznania stypendium sportowego i możliwości jego zaskarżenia, Kolegium nie dokonało merytorycznej oceny spełnienia przesłanek przyznania skarżącemu stypendium na podstawie przepisów uchwały Rady m. "(...)"z 24 września 2020 r. naruszając tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) W tej sytuacji odniesienie się przez Sąd do kwestii objętych zarzutami sformułowanymi w punkcie II. petitum skargi - z pominięciem administracyjnego toku instancji - byłoby przedwczesne. W świetle powołanej na wstępie zasady ustrojowej rolą sądu administracyjnego nie jest bowiem zastępowanie organu administracji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobligowany będzie uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a., w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz art. 209 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika według stawki określonej w § 14 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie - Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm. (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).