II SAB/Ke 6/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2022 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. P. na bezczynność Rady Gminy w [...] w przedmiocie podjęcia uchwały o odwołaniu ze składu rady społecznej podmiotu leczniczego p o s t a n a w i a I. umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne; II. zasądzić od Gminy [...] na rzecz K. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zwrócić na rzecz K. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. W dniu 20 grudnia 2021 r. K. P., działając na podstawie art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 z późn zm.), dalej jako "u.s.g.", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Rady Gminy w [...] w przedmiocie podjęcia uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie powołania Rady Społecznej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gminnego Ośrodka Zdrowia w [...] (dalej zwanego SPZOZ GOZ w [...]) w zakresie jej składu, uzupełnioną następnie pismem z dnia 8 lutego 2022 r. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 48 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 711 z późn. zm.), zwanej dalej jako "u.d.l.", w zakresie, w jakim przepisy te stanowią podstawę prawną do podjęcia uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie powołania Rady Społecznej SPZOZ GOZ w [...] przez Radę Gminy w [...] jako podmiot uprawniony do powoływania i odwoływania rady społecznej, w kontekście określenia w statucie SP ZOZ GOZ w [...] na podstawie zobowiązania wynikającego z art. 42 ust. 2 pkt 4 u.d.l. czasu trwania kadencji i okoliczności odwołania członków rady społecznej przed upływem kadencji; 2) art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 48 ust. 6 pkt 2 u.d.l. w zakresie, w jakim Rada Gminy w [...] nie ustanowiła dokumentu określającego aktualny skład RS SP ZOZ GOZ w [...]; 3) postanowień § 11 ust. 3 pkt 2 Statutu SPZOZ GOZ w [...]. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w związku z kończącą się w czerwcu 2019 r. kadencją ww. Rady Społecznej pismem z dnia 11 czerwca 2019 znak: PSZ.IX.9615.32.2019 został wyznaczony przez Wojewodę [...] jako jej przedstawiciel do pełnienia funkcji członka tej Rady Społecznej. Na posiedzeniu w dniu 28 czerwca 2019 r. Rada Gminy w [...] podjęła uchwałę nr VIII/67/2019 w sprawie powołania Rady Społecznej SP ZOZ GOZ, w której składzie - zgodnie z ww. pismem – skarżący znalazł się jako przedstawiciel Wojewody [...]. Uchwała ta została zmieniona tylko raz - uchwałą nr XII/9112019 z dnia 23 września 2019 r. – poprzez powołanie do pełnienia funkcji Przewodniczącego Rady Społecznej Wójta Gminy Łopuszno w miejsce pierwotnie powołanego do pełnienia tej funkcji Zastępcy Wójta. Mimo trwania kadencji ww. Rady Społecznej w dniu 13 kwietnia 2021 r. skarżący otrzymał od Wojewody [...]pismo znak: PSZ.IX.9615.1.2021, informujące że nadane mu upoważnienie do reprezentowania Wojewody [...] w składzie Rady Społecznej traci moc. Pismo to zostało przekazane do wiadomości Urzędu Gminy [...]. Od tego czasu w posiedzeniach Rady Społecznej SP ZOZ GOZ uczestniczy inna osoba wskazana przez Wojewodę [...] jako jego przedstawiciel – co wskazuje na faktyczną zmianę w zakresie składu organu. Pomimo tego Rada Gminy w [...] – jedyny organ uprawniony do powoływania i odwoływania Rady Społecznej SP ZOZ GOZ – nie podjęła uchwały dokonującej formalnej zmiany składu Rady Społecznej SPZOZ GOZ, w efekcie utrzymując w obrocie prawnym skład Rady Społecznej ze skarżącym w składzie. Natomiast cofnięcie rekomendacji, czy nawet wniosek o odwołanie skarżącego ze składu Rady Społecznej, nie niesie ze sobą skutków prawnych, ponieważ dopiero odwołanie przez podmiot tworzący (uchwałą Rady Gminy) powoduje, że dotychczasowy członek Rady Społecznej traci ten status. Tymczasem skarżący nie otrzymał żadnej informacji na ten temat, czekając na przewidziane prawem działania Rady Gminy, nie otrzymywał również zaproszeń na posiedzenia Rady Społecznej – więc był przekonany, że się nie odbywają wobec braku powołania nowego członka. Natomiast w ostatnim czasie dowiedział się, że miały miejsce co najmniej dwa posiedzenia: w dniu 13 maja 2021 roku oraz 27 października 2021 r. Oznacza to, że skarżący powinien być na nie zapraszany – do momentu odwołania przez Radę Gminy i powołania nowej osoby. W ocenie skarżącego brak podjęcia przez Radę Gminy w [...] uchwały określającej aktualny skład Rady Społecznej SPZOZ GOZ w [...] narusza jego interes prawny. W efekcie niepodjęcia tej uchwały mimo obowiązku prawnego, jego status jako członka Rady nie zmienił się choć powinien – wobec cofnięcia rekomendacji przez Wojewodę [...]. Bezczynność Rady Gminy powoduje także, że obligatoryjny organ jakim jest Rada Społeczna SPZOZ GOZ w [...] nie działa, a wszelkie posiedzenia po 13 kwietnia 2021 r. i podjęte uchwały należy uznać za nieistniejące/niebyłe. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie, że doszło do bezczynności, a tym samym do rażącego naruszenia prawa przez Radę Gminy w [...], 2. zobowiązanie organu do dokonania w określonym terminie czynności, 3. zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania w przedmiocie zobowiązania do dokonania w określonym terminie czynności, oddalenie skargi w pozostałym zakresie jako niezasadnej oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 19 stycznia 2022 r. Rada Gminy w [...] podjęła uchwałę nr XXXV/302/2022 zmieniającą uchwałę w sprawie powołania Rady Społecznej SP ZOZ w zakresie jej składu, która obejmuje swoim zakresem żądanie uwzględnienia ustania członkostwa K. P. w przedmiotowej Radzie. Tym samym, wobec podjęcia przez organ uchwały, której brak w niniejszej sprawie zarzuca skarżący, nie zachodzi stan określony w art. 101a u.s.g. Wykonanie wnioskowanej czynności wyłącza możliwość uwzględnienia skargi przez sąd, a postępowanie sądowoadministracyjne w tym przedmiocie staje się bezprzedmiotowe i stąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", podlega umorzeniu. Z kolei bezczynność skarżona na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. nie jest bezczynnością i przewlekłym prowadzeniem postępowania w rozumieniu przepisów p.p.s.a. i nie ma do nich zastosowania przepis art. 149 tej ustawy. Tym samym skarga w pozostałym zakresie podlega oddaleniu. W piśmie z dnia 2 lutego 2022 r. organ podniósł ponadto, że podjęcie wnioskowanej uchwały w dniu 19 stycznia 2022 r. zniweczyło interes prawny K. P. w domaganiu się jej podjęcia przez Radę Gminy w [...]. Skarżący w piśmie z dnia 8 lutego 2022 r. wskazał, że pomimo podjęcia uchwały z dnia 19 stycznia 2022 r. podtrzymuje twierdzenia i wnioski zawarte w skardze. Jego zdaniem treść podjętej uchwały Rady Gminy w [...] nr XXXV/302/2022 z dnia 19 stycznia 2022 r. nie odpowiada zapisom art. 48 ust. 5 u.d.l. oraz Statutu SPZOZ GOZ w [...], zgodnie z którymi Rada Gminy "odwołuje" członków Rady Społecznej, a nie "stwierdza" ich odwołanie – jak to zapisano w § 1 ust. 1 podjętej uchwały. Skarżący wskazał ponadto, że naruszenie swojego interesu prawnego w związku z niepodjęciem uchwały wywodzi z faktu zwrócenia się do SPZOZ GOZ w [...] z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej i braku możliwości określenia – w związku z niepodjęciem przedmiotowej uchwały – jego statusu prawnego, tj. czy jest on w dalszym ciągu członkiem Rady Społecznej czy też wyłącznie "osobą trzecią". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. zakresem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne objęto orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, wymienione w art. 3 § 2 oraz 2a p.p.s.a., jak też bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy przy wydawaniu aktów stosowania prawa (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Przepis art. 3 § 3 p.p.s.a. dopuszcza możliwość określenia przez ustawodawcę innych rodzajów spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych. Takim przepisem szczególnym jest art. 101a ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skargę na bezczynność organów gminy, w warunkach przepisu art. 101a ust. 1 u.s.g., może zatem wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. W niniejszym przypadku K. P. wniósł skargę właśnie w trybie tego przepisu, zaskarżając bezczynność Rady Gminy w [...] w zakresie podjęcia uchwały o odwołaniu go ze składu rady społecznej podmiotu leczniczego (SPZOZ GOZ w [...]) w związku z wycofaniem rekomendacji ze strony Wojewody [...], a w konsekwencji zmiany składu tej rady. Istotnie, zgodnie z art. 48 ust. 5 u.d.l. radę społeczną powołuje i odwołuje oraz zwołuje jej pierwsze posiedzenie podmiot tworzący – w tym przypadku Rada Gminy w [...]. W myśl art. 48 ust. 6 pkt 2 lit. b u.d.l. członkiem Rady Społecznej w niniejszym przypadku jest m.in. przedstawiciel wojewody. Z kolei zgodnie z § 11 ust. 3 pkt 2 Statutu SPZOZ GOZ w [...], przyjętego uchwałą Nr XIII/104/2019 Rady Gminy w [...] z dnia 29 października 2019 r. w sprawie nadania statutu Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej Gminnemu Ośrodkowi Zdrowia w [...], Rada Gminy odwołuje członków Rady Społecznej na wniosek Przewodniczącego Rady Społecznej przed upływem kadencji – na wniosek organu uprawnionego do wskazania swojego przedstawiciela. Ponieważ powyższy Statut stanowi akt prawa miejscowego (por. m.in. wyrok NSA z 21 czerwca 2021 r., sygn. II OSK 2818/18), podjęcie uchwały, o jakiej mowa w powołanym przepisie jest "czynnością nakazaną prawem" w rozumieniu art. 101a ust. 1 u.s.g. Jak wykazał skarżący, w piśmie z dnia 13 kwietnia 2021 r., przekazanym także do Urzędu Gminy w [...] (czego organ nie kwestionował), Wojewoda [...] cofnął upoważnienie do reprezentowania go przez K. P. w Radzie Społecznej SPZOZ GOZ w [...]. Niepodjęcie tej uchwały wiązało się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego, którego status – wbrew obowiązkowi prawnemu – pozostawał od tego czasu nieokreślony. Co jednak istotne w niniejszej sprawie, po wniesieniu skargi, tj. w dniu 19 stycznia 2022 r., Rada Gminy w [...] na podstawie m.in. art. 48 ust. 5 u.d.l. i § 11 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 2) Statutu SPZOZ GOZ w [...], podjęła uchwałę Nr XXXV/302/2022 w sprawie odwołania członków Rady Społecznej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gminnego Ośrodka Zdrowia w [...], stanowiąc w § 1 ust. 1, że w nawiązaniu do wyznaczenia przez Wojewodę [...] nowego przedstawiciela "stwierdza się odwołanie" z Rady Społecznej SPZOZ GOZ w [...] K. P.. Jednocześnie uchwałą z tego samego dnia Nr XXXV/303/2022 dokonano zmiany uchwały w sprawie powołania Rady Społecznej SPZOZ GOZ w [...], aktualizując skład osobowy tej Rady (bez uwzględnienia w nim K. P.). W tej sytuacji w ocenie Sądu zasadny był wniosek organu o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wobec faktu, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe – w uwagi na podjęcie uchwały, której dotyczyła skarga, po jej wniesieniu (por. w tym zakresie postanowienie NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. II OZ 375/20). Jednocześnie nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego zawartym w piśmie z dnia 8 lutego 2022 r. jakoby w dalszym ciągu istniała podstawa do stwierdzenia bezczynności organu, a to wobec faktu, że treść § 1 ust. 1 uchwały Rady Gminy w [...] nie odpowiada dyspozycji art. 48 ust. 5 u.d.l. i § 11 ust. 3 Statutu SPZOZ GOZ w [...], zgodnie z którymi Rada Gminy "odwołuje" członków Rady Społecznej, a nie "stwierdza" ich odwołanie. Sąd w sprawie niniejszej bada wyłącznie kwestię bezczynności organu w przedmiocie podjęcia uchwały. Uchwała taka, w trybie art. 48 ust. 5 u.d.l. i § 11 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 2) Statutu SPZOZ GOZ w [...] ("w sprawie odwołania członków Rady Społecznej (...)" – jak brzmi jej tytuł) i dotycząca osoby skarżącego, została niewątpliwie podjęta, w jej wyniku skład Rady został zmieniony, co potwierdza także podjęta tego samego dnia uchwała Nr XXXV/303/2022, a tym samym organ przestał być bezczynny. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania zgodności z prawem uchwały Nr XXXV/302/2022. Wskazać przy tym należy, że bezczynność skarżona na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. nie jest bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania w rozumieniu przepisów p.p.s.a. i nie ma do nich zastosowania przepis art. 149 p.p.s.a., co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2019 r., II OSK 2639/19). Uwzględnienie skargi w przypadku skargi wniesionej w trybie art. 101a ust. 1 u.s.g. może polegać jedynie na nakazaniu organowi gminy (lub organowi nadzoru) wykonania czynności. W sytuacji jednakże uchwalenia przez radę gminę uchwały nie jest już konieczne nakazywanie jej uchwalenia. Brak jest zatem podstaw prawnych do orzeczenia o tym, że rada gminy pozostawała w bezczynności do dnia wniesienia skargi, w sprawie nie ma bowiem, jak wspomniano, zastosowania art. 149 p.p.s.a., a więc również § 1 pkt 3 tego artykułu, zgodnie z którym Sąd stwierdza, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z tych samych powodów Sąd nie ma w ogóle podstaw do orzekania czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. powołane wyżej postanowienie NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. II OZ 375/20 oraz postanowienie WSA w Olsztynie z 20 lutego 2020 r., sygn. II SA/Ol 20/20). Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 161 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe, w punkcie I postanowienia umorzył postępowanie sądowoadministracyjne. Stosownie do treści art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Jak zaś stanowi art. 201 § 1 p.p.s.a. zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3. W ocenie Sądu sytuacja zaistniała w niniejszym przypadku uzasadniała zastosowanie ostatnio przytoczonego przepisu, tj. art. 201 § 1 p.p.s.a. Organ bowiem, podejmując oczekiwaną przez skarżącego uchwałę po wniesieniu skargi, de facto uwzględnił ją, co spowodowało umorzenie postępowania. W tych okolicznościach w punkcie II postanowienia Sąd zasądził od Gminy Łopuszno na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu. Jakkolwiek tytułem tegoż wpisu skarżący uiścił łącznie kwotę 200 zł, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 535) wpis stały w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej wynosi 100 zł. Z kolei, jak wynika z art. 225 p.p.s.a., różnicę między kosztami pobranymi a kosztami należnymi zwraca się stronie z urzędu na jej koszt. Z tego też powodu Sąd postanowił zwrócić na rzecz K. P. kwotę 100 zł tytułem nadpłaconego wpisu od skargi (pkt III postanowienia).