II SAB/Gd 151/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi R. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni w przedmiocie rozbudowy obiektu budowlanego 1. umarza postępowanie w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie, 2. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. orzeka o przyznaniu od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu na rzecz skarżącej R. D. sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł (słownie złotych: tysiąc), 5. oddala wniosek skarżącej o wymierzenie organowi grzywny, 6. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu na rzecz skarżącej R. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. R. D. wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie rozbudowy budynku przy ul. K. [...] w G. na podstawie wyeliminowanego z obrotu prawnego orzeczeniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 673/16 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2255/17 pozwolenia na budowę Prezydenta Miasta z 6 czerwca 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na zabudowę tarasu i podestu północnej elewacji budynku mieszkalno-usługowego przy ul. K. [...] w G. i wniosła o stwierdzenie, że do niezałatwienia sprawy w terminie doszło z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy: Na wniosek z 2 grudnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie rozbudowy budynku przy ul. K. [...] w G. Postępowanie wszczęto po wyeliminowaniu z obrotu prawnego orzeczeniami: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 673/16 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2255/17 decyzji Wojewody z 28 września 2016 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 6 czerwca 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na zabudowę tarasu i podestu w północnej elewacji oraz nadbudowę budynku mieszkalno-usługowego przy ul. K. [...] w G. Wobec niezałatwienia sprawy w terminie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła skarżąca ponaglenie z 22 kwietnia 2021 r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postanowieniem WINB z 25 maja 2021 r. stwierdził rażące naruszenie prawa zwłokę organu I instancji oraz wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 lipca 2021 r. Zawiadomieniem z 23 czerwca 2021 r. organ I instancji wyznaczył termin kontroli budowy na dzień 27 lipca 2021 r. Jednakże kolejnym zawiadomieniem z 8 lipca 2021 r. organ I instancji zmienił termin kontroli na dzień 7 września 2021 r. Zmiana ta wskazuje w ocenie skarżącej, że organ I instancji z premedytacją wyznaczył termin czynności w trakcie rozpatrywania sprawy, aby uniemożliwić wydanie rozstrzygnięcia do dnia 31 lipca 2021 r. wyznaczonym na skutek ponaglenia. Termin ten upłynął, a sprawa nie została załatwiona. Zdaniem skarżącej Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego pomija wytyczne zawarte w obu wyżej przywołanych wyrokach sądów administracyjnych, które podkreśliły, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne jest m.in. zbadanie zakresu inwestycji. Inwestor zgodnie z prawidłowymi ustaleniami sądów wykonał inwestycję w zakresie szerszym niż dopuszczała to sentencja decyzji o pozwoleniu na budowę (wyłącznie zabudowa tarasu i podestu północnej elewacji budynku, a inwestor również dokonał rozbudowy kondygnacji piwnicznej z przesunięciem ściany, co zwiększyło powierzchnię zabudowy). Zachodzą zatem istotne odstępstwa zrealizowanej inwestycji od treści sentencji wyeliminowanej z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na powyższą skargę PINB wskazał, że w związku z postanowieniem WINB z 25 maja 2021r. stwierdzającym, że PINB dopuścił się bezczynności w sprawie rozpatrzenia pisma dotyczącego rozbudowy budynku przy ul. K. [...] w G. zrealizowanej "na podstawie uchylonego pozwolenia na budowę" Prezydenta Miasta z dnia 6 czerwca 2016r. nr [...]", PINB wyznaczył kontrolę budowy inwestycji: "zabudowa tarasu i podestu północnej elewacji budynku mieszkalno-usługowego przy ul. K. [...] w G. (dz. [...] KM-[...] obr. G., aktualnie dz. [...] obr. G. [...])". Termin kontroli na dzień 27 lipca 2021r. Przeprowadzenie czynności kontrolnych w trybie art. 81a Prawa budowlanego jest standardową procedurę w celu zbadania czy występują przesłanki do wszczęcia postępowania (w omawianej sprawie takich przesłanek nie stwierdzono). Wobec prośby inwestora o zmianę terminu kontroli odbyła się ona 7 września 2021r. Na jej podstawie stwierdzono, że inwestycja została zakończona i wykonana z niewielkimi, dopuszczalnymi zmianami w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, które zgodnie z art. 36a Prawa budowlanego stanowią nieistotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie stwierdzono istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, a charakterystyczne parametry rozbudowanej części budynku takie jak wysokość, powierzchnia zabudowy i inne zrealizowano zgodnie z projektem. Zbadano również w jakim okresie wykonane zostały roboty budowlane. Zdaniem PINB w sytuacji, gdy roboty budowlane związane z budową inwestycji: "zabudowa tarasu i podestu północnej elewacji budynku mieszkalno-usługowego przy ul. K. [...] w G." wykonano w okresie, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę znajdowała się jeszcze w obrocie prawnym oraz biorąc pod uwagę ustalenia dokonane podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 7 września 2021r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znalazł podstaw do wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie rozbudowy budynku przy ul. K. [...] w G. w trybie 48, art. 50 lub art. 51 Prawa budowlanego. Kierując się stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie właściwości organów w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę przed oddaniem obiektu budowlanego do użytkowania, zawartym w piśmie z 18 października 2011r., że wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę należy do kompetencji właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, a właściwy organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót, o której mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, jedynie w przypadku gdy w sprawie prowadzone było postępowanie dotyczące istotnych odstępstw, biorąc pod uwagę aktualną treść art. 37 który stanowi między innymi, że "Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zgodnie z art. 65 § 1 Kpa, wniosek R. D. z 2 grudnia 2019r. "o wszczęcie postępowania w sprawie rozbudowy budynku przy ul. K. [...] w G. zrealizowanej na podstawie uchylonego pozwolenia na budowę Prezydenta Miasta z dnia 6 czerwca 2016r. nr [...]", przekazał, zgodnie z kompetencjami do właściwego organu - w tym przypadku do Prezydenta Miasta. Jednak pismem z 29 września 2021 r. Prezydent Miasta przekazał zwrotnie przedmiotowy wniosek R. D. zgodnie z kompetencjami do PINB. Nie uznając się za właściwym do załatwienia wniosku skarżącej PINB ponownie przekazał jej wniosek do Prezydenta Miasta pismem z 6 października 2021 r. Pismem z 10 listopada 2021r. Prezydent Miasta poinformował PINB, że wezwał R. D. do wyjaśnienia czy złożony wniosek należy rozumieć jako wniosek o wydanie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. z 2020r. poz. 1333 z późniejszymi zmianami). W odpowiedzi na ww. wezwanie R. D. złożyła pismo, z którego wynika, że wniosek dotyczy wszczęcia postępowania naprawczego przez właściwy organ. W związku z powyższym Prezydent Miasta przekazał do PINB pismo R. D. celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością jej wniosek "o przeprowadzenie przez właściwy organ postępowania naprawczego, w wyniku którego inwestycja zostanie doprowadzona do stanu zgodności z prawem lub rozebrana". Rozpatrując ww. wniosek R. D., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 6 grudnia 2021 r. odmówił wszczęcia postępowania naprawczego w sprawie rozbudowy budynku przy ul. K. [...] w G. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt. 1-4 cyt. ustawy, a więc na bezczynność organu w sprawie załatwianej decyzją lub postanowieniem. Skarga na bezczynność w przypadkach określonych w powołanym wyżej przepisie (art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.) może zostać złożona w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu pozostaje sposób rozpatrzenia podania z 2 grudnia 2019 r., którym skarżąca zwróciła się do PINB zbadanie zgodności z prawem rozbudowy budynku przy ul. K. [...] w G. Taki przedmiot podania wskazuje, że w świetle przepisów k.p.a. odnosiło się ono do sprawy administracyjnej załatwianej w formie decyzji administracyjnej, odpowiada zatem zakresowi bezczynności, która może stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Nie budzi równocześnie wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca poprzedziła wniesioną skargę wystąpieniem do organu wyższego stopnia z ponagleniem (pismo z 22 kwietnia 2021 r.), które organ wyższego stopnia uwzględnił (postanowienie WINB z 25 maja 2021 r.), co umożliwiało jej skuteczne wniesienie skargi, uwzględniając treść art. 53 § 2b p.p.s.a. Odnośnie do postawionego PINB zarzutu bezczynności, Sąd zobowiązany jest przypomnieć, że zgodnie z art. 35 § 1 i 3 k.p.a., organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Niedotrzymanie przez organ terminu wyznaczonego do załatwienia sprawy, jak również niepowiadomienie strony o nowo wyznaczonym terminie sprawia, że organ pozostaje w bezczynności. Wynika to z definicji "bezczynności" sformułowanej w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Mając na uwadze, że PINB stwierdził zaistnienie przyczyn prowadzących do niedopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej, datą wszczęcia postępowania, od której rozpoczął bieg wskazywany wyżej termin załatwienia sprawy, był stosownie do art. 61 § 3 i art. 65 § 1 i 2 k.p.a. dzień doręczenia żądania PINB jako organowi właściwemu do załatwienia sprawy, a zatem 6 grudnia 2019 r. Z uwagi na okoliczność, że wobec wniesionego wniosku PINB nie podjął jakichkolwiek kroków do momentu wniesienia przez skarżącą ( w dniu 22 kwietnia 2021 r.) ponaglenia do organu wyższego stopnia uznać należy, że poddana ocenie Sądu sytuacja procesowa wynikła w sprawie odpowiada opisanej w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., sprawiając, iż zasadnym jest uznanie, że PINB dopuścił się w rozpatrywanym przypadku bezczynności. O czym orzeczono w pkt 2 wyroku. Uznając, że organ nadzoru pozostawał w sprawie w bezczynności, Sąd przyjmuje, że bezczynność ta miała charakter rażący. Wynika to stąd, że prawie przez półtora roku PINB nie podjął jakichkolwiek działań w sprawie, nie udzielił skarżącej żadnej informacji o stanie sprawy, o swoim stanowisku co do wniesionego podania. Można przyjąć, że całkowicie zignorował swoje obowiązki wynikające z zasad ogólnych postepowania administracyjnego, związanych z udzielaniem wszelkich informacji stronom. Ignorancja obowiązków spoczywających na organie administracji, do którego zwróciła się strona, jest oczywista wobec braku podejmowania jakichkolwiek czynności, lekceważenia wniosków strony, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r. sygn. II OSK 879/20; wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1415/19, wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 1557/18; wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r. sygn. II OSK 272/18; wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. II OSK 381/18). W wyroku z 6 sierpnia 2019 r. sygn. II OSK 1802/19 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni aprobuje, zgodnie z którym orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie bezczynności powinno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niedające się niczym usprawiedliwić. W niniejszej sprawie, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, taka sytuacja zaistniała, bowiem do zwłoki (bezczynności) doszło, była ona znaczna, można przyjąć, że wynikała ona z niedbałego traktowania obowiązków procesowych ciążących na organie nadzoru i lekceważenia żądania zgłoszonego przez stronę i przedstawianych przez nią oświadczeń. W pkt 3 wyroku stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za powyższą oceną podąża stwierdzenie, że w sprawie nie wystąpiła podstawa do wymierzenia organowi grzywny, jednak celem zadośćuczynienia stronie za zasadne uznano przyznanie jej sumy pieniężnej. W ocenie Sądu okoliczności sprawy przemawiają za przyznaniem stronie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł. Kwota taka uwzględnia kompensacyjną rolę takiego świadczenia (istotna jest tu jej rola oddziałująca na organ), a przede wszystkim sytuację strony i jej niewątpliwie naruszone zaufanie do organów oraz aparatu Państwa. Nadto, istotny w tym względzie był też czas trwania postępowania. Tym samym Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 4 wyroku. Jednocześnie wobec faktu, że w dacie wydawania wyroku przez Sąd, w aktach sprawy znajdowało się już postanowienie PINB z dnia 6 grudnia 2021 r. o odmowie wszczęcia postepowania naprawczego w sprawie rozbudowy budynku przy ul. K. [...] w G., zrealizowanej na podstawie uchylonego pozwolenia na budowę z 6 czerwca 2016 r., postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu administracyjnego stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – pkt 1 wyroku. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w pkt 6 wyroku.