I OSK 1191/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 883/20 w sprawie ze skargi M.B. i H.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz przyznania odszkodowania za wywłaszczone grunty oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 25 lutego 2021r., sygn. akt II SA/Ol 883/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.B., H.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 roku nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz przyznania odszkodowania za wywłaszczone grunty – oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2019 r., M.B. i H.P., wystąpili na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej jako "u.g.n." - o zwrot proporcjonalnie do udziałów działek nr [...], [...] i [...], wywłaszczonych na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1951 r. (dalej jako orzeczenie Prezydium), położonych w obrębie geodezyjnym [...] gmina [...] względnie o przyznanie stosownego odszkodowania po wycenie wartości nieruchomości przez biegłego rzeczoznawcę. Decyzją z [...] czerwca 2020 r., Starosta [...] odmówił wnioskującym zwrotu części działki nr [...] oraz części działki [...] o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiących własność Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...]. Jednocześnie organ odmówił przyznania odszkodowania za wywłaszczone grunty. Po rozpatrzeniu odwołania wnioskujących, Wojewoda [...], decyzją z [...] września 2020 r., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odmówił zwrotu nieruchomości położonych w obrębie [...], gm. [...], oznaczonych numerami działek: [...], [...] i [...], wywłaszczonych na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1951 r. oraz przyznania odszkodowania za wywłaszczone grunty. W uzasadnieniu wskazano, że podstawę orzeczenia Prezydium stanowiły art. 1 i 2 pkt 1 lit. e dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. R.P. Nr 20, poz. 138, Dz. U. R.P. z 1949 r., Nr 65, poz. 527) oraz art. 22 prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym z 24 września 1934 r. (Dz. U. R.P., Nr 86, poz. 776 i Dz. U. R.P. z 1939 r., Nr 31, poz. 205). W oparciu o te przepisy dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości znajdujących się w dniu wejścia w życie dekretu z 7 kwietnia 1948 r. we władaniu Skarbu Państwa, zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. m.in. pod zalesienia lub na melioracje. Orzeczenie Prezydium zostało wydane na wniosek Dyrekcji Lasów Państwowych Okręgu [...] z [...] marca 1949 r., zgodnie z którym wywłaszczane grunty zajęte zostały pod zalesienia w latach 1940--1944 i w dniu wejścia w życie dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu (...), tj. [...] kwietnia 1948 r. znajdowały się w posiadaniu Skarbu Państwa - Nadleśnictwa [...]. Do dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu, nieruchomość należała do M.S.o, którego spadkobiercami są wnioskujący. Wydanie orzeczenia, na mocy którego grunty M.S. przeszły na własność Skarbu Państwa, poprzedzone zostało podaniem do publicznej wiadomości informacji o planowanym wywłaszczeniu. Ogłoszenia w tej sprawie zostały wywieszone w Starostwie w [...] oraz w Zarządzie Gminnym w [...] w dniach [...] października 1949 r. Dnia [...] marca 1951 r. w siedzibie Prezydium Gminnej Rady Narodowej w [...] odbyła się rozprawa wywłaszczeniowa. Pomimo zawiadomienia, M.S. nie stawił się na niej. Orzeczenie Prezydium podano do publicznej wiadomości, poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń PPGRN w [...] oraz przez publikację w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1951 r., nr 10, poz. 71-78. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1.3 pkt 4 dekretu z 7 kwietnia o wywłaszczeniu (...), zawiadomienie i doręczenie do rąk właściciela lub posiadacza nieruchomości w toku czynności postępowania przygotowawczego i samego wywłaszczenia zastąpione zostało przez ogłoszenie w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i przez wywieszenie odpisu na tablicy ogłoszeń właściwego miejscowo urzędu gminy lub miasta. Stronie przysługiwało prawo do wniesienia od niego odwołania w terminie 14 dni od dnia doręczenia (w tym wypadku publikacji, którą doręczenie zostało zastąpione). Ze zgromadzonych dokumentów nie wynika, aby zostało złożone odwołanie od orzeczenia Prezydium, wobec czego stało się ono ostateczne [...] czerwca 1951 r. Działki, których dotyczy wniosek, obejmują dawną parcelę nr [...] oraz częściowo parcele [...] i [...]. W 1963 r. parcele te weszły w skład działek [...] i [...]. W 1966 r. działka [...] została podzielona na działki [...] i [...]. W 1980 r. działki [...] i [...] zostały połączone i otrzymały numer [...] LP. W 1986 r. z działki [...] LP powstały działki [...], [...] i [...], które w 2004 r. uzyskały aktualne dziś numery: [...], [...] i [...]. Działka [...] o pow. [...] ha została przejęta przez Skarb Państwa od M. i H. S. aktem notarialnym z [...] października 1967 r. Z powyższego wynika, że grunt ten, wchodzący aktualnie w skład działki [...], nie stanowił przedmiotu wywłaszczenia na mocy orzeczenia Prezydium. Działka nr [...] w 1963 r. została wydzielona zgodnie ze szkicem sytuacyjnym, określającym zasięg wywłaszczonych gruntów i obejmowała [...] ha, a nie [...] ha, jak podano w orzeczeniu. W odniesieniu do wskazanej działki, w 1963 r. w prowadzonej dla niej księdze wieczystej wpisano prawo własności Lasów Państwowych, zgodnie z orzeczeniem Prezydium. Aktualnie działka ta odpowiada części działki [...] i części działki [...] i tylko ten teren stanowił przedmiot wywłaszczenia. Wojewoda stwierdził, że organ pierwszej instancji słusznie przyjął, iż bezpodstawne jest żądanie zwrotu lub ustalenia odszkodowania za działki [...], [...] i [...]. Przepis art. 137 ust. 3 u.g.n. determinuje sytuację, w której możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeśli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Pismem z [...] listopada 2019 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] poinformował, że na gruntach objętych wnioskiem nadal prowadzona jest gospodarka leśna. Pozostają one zatem w użytkowaniu zgodnym z celem ich wywłaszczenia. W kwestii odszkodowania wskazano, że zadośćuczynienie pieniężne za przejęte nieruchomości było naliczane na wniosek w oparciu o art. 31 § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1934 r. (Dz. U. z 1934 r., poz. 776). Przepisy dotyczące wywłaszczania nieruchomości, wynikające m.in. z tegoż rozporządzenia, zostały uchylone przez ustawę z 29 grudnia 1951 r. zmieniającą dekret z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1951 r., poz. 25). Na podstawie art. 9 tej ustawy, terminy przedawnienia roszczeń odszkodowawczych w sprawach, w których orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wydane ostatecznie w toku instancji lub uprawomocniło się przed jej wejściem w życie - zaczynają biec od daty jej wejścia w życie, tj. z dniem 31 stycznia 1953 r. Zatem, termin na wniesienie wniosku o ustalenie odszkodowania w niniejszej sprawie upłynął [...] stycznia 1955 r. Z tego też powodu starania byłego właściciela o ustalenie odszkodowania, zainicjowane w 1962 r. już wówczas były bezpodstawne. Podkreślono, że w razie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek, niezbędne jest dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem, nie mogąc z urzędu dokonać zmiany jej kwalifikacji. Obowiązany zatem jest z urzędu podjąć czynności wyjaśnienia treści żądania strony. Organ pierwszej instancji w swym rozstrzygnięciu pominął część nieruchomości objętej wnioskiem, rozstrzygając kwestię zwrotu lub przyznania odszkodowania jedynie za grunt obejmujący części działek [...] i [...]. Wyjaśnił to tym, że nieruchomość wywłaszczona na mocy orzeczenia Prezydium stanowi jedynie część działek z aktualnymi numerami [...] i [...]. Pozostała część gruntów stanowiących przedmiot wniosku została przejęta przez Skarb Państwa dopiero w 1967 r., w ramach rozliczenia za zaległości podatkowe. Zmianę tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy uzasadnił tym, że organ związany jest treścią żądania strony, a wniosek dotyczył działek [...], [...] i [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję organu drugiej instancji złożyli wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 1 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wedle art. 137 ust. 1. u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Sąd I instancji wyjaśnił, że określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., termin 7 lat na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, obowiązuje dopiero od dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. od dnia 1 stycznia 1998 r. Terminu tego nie można zatem odnosić do stanu faktycznego, który zaistniał przed tą datą, bowiem stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz (tak. NSA m.in. w wyroku z 9 stycznia 2020 r., I OSK 3398/18). Innymi słowy, jeżeli rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed 1 stycznia 1998 r., to w takim przypadku termin określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. nie ma zastosowania, ponieważ jako norma materialnoprawna, nie może kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego ten termin (por. wyroki NSA z 8 maja 2013 r., I OSK 2205/11, 18 listopada 2016 r., I OSK 49/15, 6 lutego 2018 r., I OSK 685/16). Zatem w sytuacji, gdy orzeczenie Prezydium, wywłaszczające grunty zajęte pod zalesienie stało się ostateczne [...] czerwca 1951 r. - co prawidłowo wykazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - dowodzenie przez stronę skarżącą, że faktyczne ich przejęcie nie nastąpiło w ciągu 7 lat, lecz dopiero w latach 60-tych nie ma w przedmiotowej sprawie znaczenia. Ponadto, odnosząc się do żądania zwrotu nieruchomości Sąd I instancji wskazał, że istnienie w niniejszej sprawie uprawnienia do żądania zwrotu nieruchomości można było badać tylko względem art. 136 ust. 3 u.g.n. Organ odwoławczy słusznie uznał, że przesłanka z art. 136 ust. 3 u.g.n. nie została spełniona. W tym względzie miarodajna i rozstrzygająca była informacja zawarta w piśmie Nadleśnictwa [...] z [...] listopada 2019 r., według której na gruntach objętych wnioskiem, sklasyfikowanych w ewidencji jako Ls, jest prowadzona trwale zrównoważona gospodarka leśna, według planu urządzenia lasu, celem zachowania lasu i ekosystemów leśnych, utrzymania trwałości i ciągłości wszystkich funkcji lasu oraz powiększania zasobów leśnych. W związku w powyższym, na gruntach tych prowadzona jest gospodarka leśna i ochrona lasów oraz obszarów o szczególnych walorach przyrodniczych. Organ prawidłowo ustalił również, że termin na wniesienie wniosku o ustalenie odszkodowania upłynął [...] stycznia 1955 r. Zadośćuczynienie za przejmowane nieruchomości było naliczane na wniosek, w oparciu o art. 31 § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. Przepisy dotyczące wywłaszczenia zostały uchylone przez ustawę z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającą dekret z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Na podstawie art. 9 tej ustawy, terminy przedawnienia roszczeń odszkodowawczych w sprawach, w których orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wydane ostatecznie w toku instancji lub uprawomocniło się przed wejściem w życie tej ustawy - zaczynają biec od daty jej wejścia w życie, tj. 31 stycznia 1953 r. Zainicjowane przez właściciela w 1962r, starania o odszkodowanie już wówczas, jak wykazało postępowanie – były bezpodstawne. Skargę kasacyjną od Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 lutego 2021 r. wniosła M.B. Zaskarżyła wyrok w całości. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie na podstawie 203 pkt 1 p.p.s.a. na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s,a, skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem: 1. prawa materialnego, art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznanie przed Sąd I instancji, że: a) nie nastąpiły okoliczności uzasadniające żądania zwrotu nieruchomości - w zakresie żądanym przez skarżącą, pomimo, iż zbędność nieruchomości dla celów określonych w orzeczeniu o wywłaszczeniu ma charakter pierwotny, bowiem z okoliczności sprawy wynika, iż nieruchomości były wywłaszczane w związku z zajęciem ich na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 r. -1945 r., a tym konkretnym przypadku pod zalesienie w okresie między 1940 r. -1944 r. i pozostawały we władaniu Skarbu Państwa jako niezbędne dla potrzeb gospodarstwa leśnego, w sytuacji gdy nieruchomości wywłaszczone na mocy orzeczenia z [...] kwietnia 1951 r. w chwili wywłaszczenia, nie były zajęte przez Skarb Państwa, jak również zalesione, nie była na nich również prowadzona gospodarka leśna i nieruchomości te pozostawały ówcześnie jak i obecnie zbędne dla celów określonych w orzeczeniu, b) nieruchomość obecnie nie pozostaje zbędna do celów wskazanych jako podstawy wywłaszczenia, pomimo iż z okoliczności sprawy wynika, iż cel ten właściwie nie został zrealizowany, a samo władztwo na nieruchomością zostało przejęte na kilkanaście lat po wydaniu orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] kwietnia 1951 r. 2. przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności istotnych, w szczególności ustalenia, iż miarodajną i wystarczającą jest informacja zawarta w piśmie Nadleśnictwa [...] z dnia [...] listopada 2019 r., według której na gruntach objętych wnioskiem prowadzona jest trwale zrównoważona gospodarka leśna i braku wysłuchania strony skarżącej i uwzględnienia pozostałych okoliczności sprawy, niedokładne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, zaniechanie co pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokonania oceny czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. b) art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi złożonej przez skarżącą pomimo naruszenia przez organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i wydania decyzji z naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie więc rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. Mając na uwadze, że w skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów procesowych. Skarżąca kasacyjnie w tym zakresie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego. Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się w szczególności przyjęciem przez Sąd I instancji za miarodajną informacji zawartej w piśmie Nadleśnictwa [...] z [...] listopada 2019r., według której na gruntach objętych wnioskiem prowadzona jest trwale zrównoważona gospodarka leśna. Zarzuciła również brak wysłuchania strony skarżącej i uwzględnienia pozostałych okoliczności sprawy oraz niedokładne ustalenie stanu faktycznego w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczącym tych zarzutów skarżąca nie wskazała jednak jakich czynności nie podjął organ, a które to czynności doprowadziłyby do zmiany stanowiska zarówno organu, jak i w konsekwencji sądu. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ta regulacja prawna oznacza, że obowiązkiem organu administracji publicznej, wynikającym z zawartej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie obywateli do władz publicznych. Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń lub wystąpienia do innych organów albo instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie. W sytuacji, kiedy strona kwestionuje ustalenia organu administracji, ale nie przedstawia dowodów potwierdzających jej twierdzenia, na organie administracji nie spoczywa ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez ten organ. Wyjaśnić zatem należy, ze po ustaleniu okoliczności dotyczących aktualnego sposobu zagospodarowania w oparciu o wzmiankowane pismo Nadleśnictwa [...], jak również w oparciu o dowody pośrednie, m.in. treść odwołania poprzedników prawnych skarżących z dnia [...] lipca 1963 r., z którego to wynika, że obszar był zalesiony organ nie miał obowiązku wzywania strony do przedstawienia dowodów dotyczących faktów już ustalonych. Przeciwnie, to na skarżącej kasacyjnie ciążył ciężar kontrdowodu w tym zakresie, jako osoby, która z danej okoliczności faktycznej wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Zarzut powyższy nie jest zatem zasadny. Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. Powiązanie zarzutu naruszenia art. 151 i jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. jest sformułowane o tyle niepoprawnie, że te dwa przepisy zawierają normy przeciwstawne i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 151 p.p.s.a., są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych. Nadto są to przepisy o charakterze wynikowym tj. ich zastosowanie przez Sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało (lub nie zaistniało) tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby (lub nie uzasadniałaby) wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Przepisy te określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje w całości na uwzględnienie, to nie można Sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia art. 151 p.p.s.a. Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Należy bowiem podkreślić - na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej - że skarżąca kasacyjne nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów, lecz ocenę stanu faktycznego sprawy, która doprowadziła Sąd I instancji do oddalenia skargi. W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Na usprawiedliwionych podstawach nie został oparty także zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n., w ramach którego skarżąca kasacyjnie dążyła do podważenia ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z: 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzut merytorycznie. Zgodnie z podnoszonym art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wspomniany art. 137 u.g.n. określa ustawowe przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, poprzez upływ terminu rozpoczęcia realizacji celu i upływ terminu wyznaczonego na zakończenie realizacji celu. Terminy te to - odpowiednio - 7 i 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stała się ostateczna. Biegu terminów warunkujących zwrot nieruchomości nie należy jednak odnosić do wywłaszczenia dokonanego przed wejściem w życie przepisów przewidujących te terminy (siedmioletniego od 1 stycznia 1998 r. oraz 10-letniego od 22 września 2004r.). Ponadto ocena zbędności nieruchomości dokonana przez pryzmat terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie odnosi się do wywłaszczenia, które miało miejsce przed wprowadzeniem do obrotu prawnego przepisu art. 137 ust. 1 wskazującego te terminy (Bończak-Kucharczyk Ewa, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX). Nie sposób bowiem wymagać od podmiotów przejmujących wywłaszczoną nieruchomość, aby zrealizowały cel wywłaszczenia w terminach, które nie były wówczas określone (wyrok NSA z 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 49/15). Sytuacja taka zachodzi również w niniejszej sprawie, bowiem sporna nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Olsztynie z 30 kwietnia 1951 r., a zatem na długo przed wprowadzeniem do systemu prawa wyżej wskazanych terminów. Należy przy tym zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014 r., poz. 376), zgodnie z którym: art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z wyroku tego wynika, że jeżeli nieruchomość zawnioskowana do zwrotu została wywłaszczona przed dniem 27 maja 1990 r., czyli datą komunalizacji z mocy prawa nieruchomości Skarbu Państwa, którymi władały jednostki samorządu terytorialnego, zaś cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., czyli dniem wejścia w życie aktualnego brzmienia art. 137 ust. 1 u.g.n., nie można uznać, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Realizacja tego celu w terminach wymienionych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie ma w takiej sytuacji znaczenia, tj. nie jest istotne, czy prace rozpoczęto w ciągu 7 lat od uostatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej oraz czy zakończono je w ciągu 10 lat od tego momentu. W świetle powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego w przypadku nieruchomości wywłaszczonych przed dniem 27 maja 1990 r. spełnienie kryteriów zbędności wymienionych w art. 137 ust. 1 u.g.n. miałoby znaczenie wyłącznie wówczas, gdyby cel wywłaszczenia był realizowany dopiero po dniu 22 września 2004 r. W konsekwencji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy terminy wskazane w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 nie mają znaczenia dla oceny zbędności wywłaszczonej nieruchomości. Zatem w świetle art. 136 ust. 1 u.g.n. konieczne jest ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, przy czym nie ma istotnego znaczenia, jaki jest aktualny stan zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości. Jednak ustalając sam cel wywłaszczenia, a także czy cel wywłaszczenia został zrealizowany należy mieć na uwadze przepisy szczególne regulujące instytucję wywłaszczenia na podstawie których w konkretnej sprawie doszło do wywłaszczenia, albowiem obowiązujące w tym zakresie rozwiązania były różne. Skarżący kasacyjnie wskazując na zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 1 u.g.n. nie odwołuje się do rozwiązań materialnoprawnych będących podstawą wywłaszczenia w rozpoznawanej sprawie. Niemniej z uwagi na pewną odrębność tych rozwiązań należy je przynajmniej zasygnalizować. W rozpoznawanej sprawie orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] kwietnia 1951 r. zostało wydane na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. Z przepisu art. 1 ust. 1 powołanego dekretu wynika, że wywłaszczenie przewidziane w tym przepisie było dopuszczalne tylko wówczas, gdy spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: 1) nieruchomość podlegająca wywłaszczeniu została zajęta w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1) dekretu, a zatem: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej, 2) nieruchomość jest nadal użytkowana na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów jest przewidziana na cele wymienione w pkt 1 i została częściowo lub całkowicie zagospodarowana z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie jej jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu, 3) w dniu wejścia w życie dekretu, tj. w dniu 14 kwietnia 1948 r., nieruchomość znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Przepis art. 3 ust. 1 dekretu wymagał ponadto, aby wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie został zgłoszony do właściwego wojewody do dnia 31 grudnia 1950 r. Przywołany dekret miał na celu uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zajętych już w czasie wojny na określony cel użyteczności publicznej, a wciąż znajdujących się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Uprzednie zrealizowanie określonego w dekrecie celu było zatem warunkiem koniecznym do przejęcia własności nieruchomości. Stąd też w tym przypadku orzeczenie wywłaszczeniowe było wydawane gdy określony cel użyteczności publicznej został już zrealizowany. Z uzasadnienia orzeczenia wywłaszczeniowego oraz zachowanych dokumentów poprzedzających wydanie orzeczenia wywłaszczeniowego jednoznacznie wynika, że wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło dla realizacji narodowych planów gospodarczych, na potrzeby zalesiania. Natomiast powołany w ustaleniach faktycznych szereg dokumentów sporządzonych na przestrzeni wielu lat po wywłaszczeniu wskazuje i potwierdza, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Realizację celu wywłaszczenia potwierdza nie tylko pismo Nadleśnictwa [...] z [...] maja 2019 r. o prowadzeniu na tym terenie planowej gospodarki leśnej, lecz również z pismo M. i H.S. z dnia [...] lipca 1963 r., z dnia [...] października 1963 r. i z dnia [...] sierpnia 1966 r. , w których wskazują oni na zalesienie przedmiotowych gruntów. Przedmiotem oceny w tej sprawie nie było i nie mogło być natomiast orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1951 r. o wywłaszczeniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 136 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami są niezasadne. Niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej zarówno procesowych jak i materialnoprawnych sprawia, że Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.