II OSK 1800/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 948/21 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 19 października 2021 r. nr IF-VII.7840.7.30.2021.RW w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 7 kwietnia 2022 r., II SA/Lu 948/21, oddalił skargę P. sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z 19 października 2021 r. znak: IF-VII.7840.7.30.2021.RW utrzymującą w mocy decyzję Starosty Zamojskiego z 28 lipca 2021 r. znak: B.6743.1.966.2021 w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru budowy wolno stojącego masztu antenowego w postaci mobilnej antenowej konstrukcji wsporczej o wysokości 29,29 m, na działce nr [...] położonej w miejscowości S. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła P. sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytorycznie skargi kasacyjnej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że projektowane posadowienie obiektu wyklucza możliwość uznania go za nietrwale połączonego z gruntem, a zatem przedmiotowego masztu antenowego nie można zdaniem Sądu uznać za przenośny, podczas gdy to nie wielkość, konstrukcja i przeznaczenie obiektu decyduje, czy obiekt stanowi przenośny wolno stojący maszt antenowy, lecz decydująca jest tu deklaracja inwestora dotycząca możliwości przeniesienia obiektu, wyrażona m.in. w zgłoszeniu o planowanym zamiarze przeniesienia obiektu w inne miejsce, a ponadto w projekcie załączonym do zgłoszenia wyraźnie wskazano, iż konstrukcja jest przenośna i sposób jej demontażu; II. przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 3 pkt 5a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.; dalej: u.p.b.) przez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że wolno stojący maszt antenowy, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie nie jest masztem przenośnym zdefiniowanym w powyższym przepisie, choć nie jest trwale połączony z gruntem i jest przeznaczony do montażu oraz demontażu bez utraty wartości technicznej, skoro zostało to wskazane w dokumentacji załączonej do zgłoszenia, a w samym zgłoszeniu niniejszej inwestycji pełnomocnik spółki wskazał termin rozpoczęcia robót budowlanych oraz termin rozbiórki lub przeniesienia masztu, a zatem został spełniony warunek możliwości przeniesienia, o którym mowa w ww. przepisie; 2. art. 30 ust. 5f u.p.b. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 7 u.p.b. przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przywołana podstawa prawna dokonania zgłoszenia nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem dotyczy wyłącznie wykonywania robót budowlanych polegających na budowie lub przebudowie przenośnych wolno stojących masztów będących tymczasowymi obiektami budowlanymi, podczas gdy dotyczy ona przenośnych wolno stojących masztów antenowych, które mogą, ale nie muszą stanowić jednocześnie tymczasowych obiektów budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 28 § 1 u.p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 u.p.b. zawarto zamknięty katalog obiektów i robót budowlanych, których wykonanie zostało zwolnione z obowiązku uprzedniego uzyskania od organu administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę. W art. 29 ust. 1 u.p.b. wymieniono obiekty i roboty budowlane, które dla ich legalnego zrealizowania wymagają uprzedniego zgłoszenia organowi architektonicznemu. Są to m.in. roboty polegające na budowie tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce – w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu (art. 29 ust. 1 pkt 7 u.p.b.). Przenośny wolno stojący maszt antenowy jest specyficznym rodzajem tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu u.p.b., wymienionym przykładowo w katalogu art. 3 pkt 5 u.p.b. Zgodnie z tym przepisem tymczasowy obiekt budowlany to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak m.in. przenośne wolno stojące maszty antenowe. Definicja przenośnego wolno stojącego masztu antenowego została natomiast sprecyzowana w art. 3 pkt 5a u.p.b., który stanowi, że przenośne wolno stojące maszty antenowe to wszelkie konstrukcje metalowe bądź kompozytowe, samodzielne bądź w połączeniu z przyczepą, rusztem, kontenerem technicznym, lub szafami telekomunikacyjnymi, posadowione na gruncie, wraz z odciągami, balastami i innymi elementami konstrukcji, instalacją radiokomunikacyjną i infrastrukturą zasilającą, przeznaczone do wielokrotnego montażu i demontażu bez utraty wartości technicznej. Podkreślenia również wymaga, że zaliczenie do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych, to jest takich, które charakteryzują się tym, że obiekty te są niepołączone trwale z gruntem podlega każdorazowo ocenie organu architektoniczno-budowlanego w kwestii spełnienia warunku nietrwałego związania z gruntem. Ocena ta dokonywana jest na podstawie okoliczności faktycznych sprawy, zamiaru inwestora, a zwłaszcza treści projektu budowlanego, o ile taki został sporządzony. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. Zatem cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Na tej podstawie można więc stwierdzić, że o trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne, wskazujące, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w świetle utrwalonego orzecznictwa cecha "trwałego połączenia z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przemieszczenie lub przesunięcie w inne miejsce (por. wyroki NSA: z 9 listopada 2022 r., II OSK 3683/19; z 14 czerwca 2022 r., II OSK 1264/21; z 21 grudnia 2021 r., II OSK 125/19; z 9 grudnia 2021 r., II OSK 582/21; z 26 listopada 2020 r., II OSK 1312/18; z 20 lutego 2020 r., II OSK 989/18; z 19 grudnia 2018 r., II OSK 697/18). O tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem czy nie, decyduje nie tylko metoda i sposób związania go z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu budowlanego w inne miejsce, ale także sama wielkość takiego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagające zapewnienia jego odpowiedniej stabilizacji (por. wyroki NSA: z 27 października 2021 r., II OSK 3707/18; z 27 maja 2021 r., II OSK 2549/18; z 20 sierpnia 2020 r., II OSK 1630/18). Ocenę trwałości związania z gruntem należy rozważać nie tyle przez akcentowaną możność odłączenia obiektu od gruntu bez jego uszkodzenia i możliwość jego przeniesienia w inne miejsce bez uszczerbki dla jego właściwości i użyteczności, ale przez powyższe cechy, co powoduje, że jeżeli przyjęte przy projektowaniu i wykonywaniu obiektu jego techniczne właściwości zapewniają jego trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania, to obiekt ten pozostaje obiektem budowlanym charakteryzującym się trwałym związaniem z gruntem. Dla zgłoszenia budowy przenośnych wolno stojących masztów antenowych przewidziano procedurę zgłoszeniową uregulowaną w art. 30 ust. 5f-5i u.p.b., obowiązującą wyłącznie podczas stanu zagrożenia epidemicznego, stanu epidemii albo stanu klęski żywiołowej (art. 30 ust. 5i u.p.b.). Zgodnie z art. 30 ust. 5f u.p.b. do wykonywania robót budowlanych polegających na budowie lub przebudowie przenośnych wolno stojących masztów antenowych w przypadku, gdy inwestorem jest podmiot, o którym mowa w art. 29 ust. 8, można przystąpić w terminie 3 dni roboczych następujących po dniu doręczenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1b. Art. 30 ust. 5g u.p.b. stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej może wnieść sprzeciw do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 5f, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zgłoszenia wyłącznie w przypadku, gdy wykonanie robót budowlanych lub obiektu objętego zgłoszeniem może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Zatem zasadniczą kwestią wymagającą ustalenia w postępowaniu ze zgłoszenia budowy przenośnego wolno stojącego masztu antenowego jest ustalenie, czy zgłoszenie to w istocie obejmuje budowę tej kategorii obiektu budowlanego. Powyższe determinuje, czy w sprawie znajdzie zastosowanie tryb uregulowany w art. 30 ust. 5f-5i u.p.b. Jeżeli bowiem zamierzony obiekt, wbrew określeniu zawartemu w zgłoszeniu, nie stanowi obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 5a u.p.b., to do jego realizacji wymagane będzie uzyskanie pozwolenia na budowę, a samo zgłoszenie załatwione powinno zostać sprzeciwem zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 u.p.b. Dokonując kwalifikacji określonego w zgłoszeniu obiektu, ze szczególnym uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 3 pkt 5 i 5a u.p.b., należy przede wszystkim sięgnąć do przedłożonego wraz ze zgłoszeniem projektu technicznego zamierzonego obiektu i poddać analizie, czy obiekt ten posiada podstawową cechą charakteryzującą tymczasowy obiekt budowlany, tj. czy jest on związany z gruntem w sposób nietrwały. Z przepisów art. 3 pkt 5 i 5a u.p.b. wynika bowiem, że dany obiekt może zostać zakwalifikowany jako przenośny wolno stojący maszt antenowy – szczególny rodzaj tymczasowego obiektu budowlanego – tylko wtedy, gdy jest to obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem (cecha główna) i który jednocześnie odpowiada obiektowi opisanemu w art. 3 pkt 5a (cechy wtórne – precyzujące). Innymi słowy, nie każdy obiekt odpowiadający definicji art. 3 pkt 5a u.p.b. będzie w istocie przenośnym wolno stojącym masztem antenowym, a więc obiektem, o którym mowa w art. 3 pkt 5 u.p.b. Koniecznym do stwierdzenia powyższego jest nietrwałe połączenie tego obiektu z gruntem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że obiekt zgłoszony przez spółkę jako przenośny wolno stojący maszt antenowy nie stanowi w istocie takiego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 5a u.p.b., albowiem jest trwale związany z gruntem, co z kolei wyłączyło możliwość jego realizacji w trybie zgłoszeniowym przewidzianym w art. 30 ust. 5f u.p.b. (który wyraźnie stanowi o "przenośnych wolno stojących masztach antenowych") i w konsekwencji spowodowało konieczność wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 u.p.b. Z tego względu zarzuty naruszenia prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj. art. 3 ust. 5a u.p.b. i art. 30 ust. 5f u.p.b., okazały się bezzasadne. Wobec powyższego za chybiony uznać należało również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to w ocenie skarżącej kasacyjnie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji zasadnie uznał, że odpowiada ono prawu i słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na wadliwość zastosowania w tej sprawie powołanej normy procedury sądowoadministracyjnej w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. pozostają w przedmiotowych okolicznościach nieusprawiedliwione. Nie sposób bowiem zarzucić organom dokonanie błędnej oceny zebranego materiału dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych oraz w sposób niewyczerpujący zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Na gruncie tego postępowania nie ujawniono naruszeń prawa materialnego jak i nie zaistniały okoliczności uzasadniające przyjęcie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji zasadnie przyjął, że organy dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów, a ustalenia faktyczne poczynione w sprawie były w istocie bezsporne. Sąd I instancji wskazał również, że z uwagi na okoliczność, że organy błędnie powołały się w uzasadnieniach decyzji na dyspozycję art. 30 ust. 5f u.p.b. i w związku z tym błędnie analizowały przedmiotową inwestycję w świetle dyspozycji powołanego przepisu, to częściowo zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. jednakże z uwagi na to, że organy ostatecznie dostrzegły konieczność wniesienia w sprawie sprzeciwu od zgłoszenia to wskazane uchybienie pozostało bez wpływu na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji trafnie potwierdził ocenę organów, że przedmiotowy maszt, z uwagi na jego parametry techniczne opisane w projekcie, nie może zostać potraktowany jako tymczasowy obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem. Wskazuje na to znaczna wysokość całej konstrukcji (ok. 30 m) oraz sposób związania z gruntem uwzględniający posadowienie masztu na ruszcie stalowym, ułożonym na poziomie terenu, opartym na czterech słupach głównych (narożnych) oraz czterech słupach pośrednich. Jako balast przewidziano bloczki betonowe M6 o wymiarach 12x38x24cm oraz masie 0,26 kN każdego bloczka, ułożone na 4 głównych podporach narożnych oraz na 4 podporach pośrednich. Całość zostanie zabezpieczona koszem osłonowym. Pod każdą stopą przewidziano ułożenie na zagęszczonym podłożu płyt drogowych o wymiarach 300x150x15 cm, mocowanych za pomocą 4 kotew wklejanych (minimalny balast dla jednej stopy narożnej wynosi 37,0 kN, to jest 144 bloczki betonowe M6). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że taka konstrukcja odpowiada trwałemu związaniu z gruntem. Jest to konstrukcja znacznych rozmiarów, posadowiona na masywnych elementach betonowych. Wyznacznikami tego czy obiekt wolnostojący jest trwale związany z gruntem są bowiem wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa. Tymczasem konstrukcja przedmiotowego masztu, jego przeznaczenie (montaż trzech anten sektorowych i anteny radioliniowej, a więc urządzeń przeznaczonych do ciągłej eksploatacji w jednym miejscu) jak i względy bezpieczeństwa (zastosowanie rozwiązań konstrukcyjnych uniemożliwiających przewrócenie tak dużego masztu) powodują, że musi on zostać trwale związany z gruntem, a więc nie jest obiektem, o którym mowa w art. 3 pkt 5 u.p.b. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.