IV SA/Po 119/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Grossmann po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 17 czerwca 1998 r. nr 27/98 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wągrowca w kwartale ulic: Kościuszki, Jeżyka, Średniej (dawna Piątkowskiego) postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej L. Z. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) uiszczonego wpisu od skargi. Pismem datowanym na [...] stycznia 2022 r. (złożonym w organie w dniu [...] stycznia 2022 r.) L. Z. wniosła skargę na uchwałę nr 27/98 Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 17 czerwca 1998 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wągrowca w kwartale ulic: Kościuszki, Jeżyka, Średniej (dawna Piątkowskiego). W uzasadnieniu na s. 4 podała, że wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w dniu [...] listopada 2021 r. Do skargi załączyła m.in. kopię swego pisma z [...] listopada 2021 r. (z taką samą datą wpływu; k. 17 akt sądowych), w którym oświadczyła, iż "unieważnia w całości pismo skierowane do Rady Miejskiej w Wągrowcu w dniu [...] listopada 2021 r." ze względu na niezłożenie podpisu pod pismem przewodnim i niewydrukowanie str. 2 w (załączonej doń) dokumentacji technicznej. Jak wynika z akt sprawy, wspomniane przez skarżącą w ww. piśmie z [...] listopada 2021 r., pierwotne ("unieważnione") wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z [...] listopada 2021 r. (k. 274-277v. akt sądowych) – tożsame w treści z późniejszym wezwaniem opatrzonym datą [...] listopada 2021 r. (k. 18-25 akt sądowych) – wpłynęło do organu w dniu [...] listopada 2021 r. (k. 274 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako wniesiona po terminie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935; zwanej dalej "ustawą zmieniającą z 2017 r.") – tj. z dniem 1 czerwca 2017 r. – modyfikacji uległ stan prawny dotyczący wnoszenia skarg na uchwały jednostek samorządu terytorialnego, jak również uległa zmianie treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 559; w skrócie "u.s.g."). Przepis ten w brzmieniu sprzed ww. zmiany stanowił, że: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Natomiast od dnia 1 czerwca 2017 r. przepis art. 101 ust. 1 stanowi, że: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Oznacza to, że skarga taka nie musi już być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Jednakże zgodnie z treścią przepisu przejściowego ustawy zmieniającej z 2017 r. – art. 17 ust. 1 – do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9 (tj. p.p.s.a.), w brzmieniu dotychczasowym. Z kolei z art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej wynika, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (tj. ustawy o samorządzie gminnym), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy. Zatem, jak wynika z przytoczonej regulacji intertemporalnej, w sprawach dotyczących aktów organów gminy (uchwał / zarządzeń), nowa regulacja art. 101 ust. 1 u.s.g. znajduje zastosowanie tylko w stosunku do takich aktów, które zostały podjęte po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2017 r. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 17 czerwca 1998 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2017 r. Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. – tj. wymagającym poprzedzenia skargi do sądu wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa skierowanym do organu, który wydał kwestionowany akt (tu: uchwałę). W konsekwencji, w przypadku skargi na taką uchwałę znajdują zastosowanie również przepisy art. 52 § 4 i art. 53 § 2 p.p.s.a. – w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji – które ówcześnie stanowiły, że: - art. 52 § 4 p.p.s.a. – "W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania." - art. 53 § 2 p.p.s.a. – "W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa." Na tle tego ostatniego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych ostatecznie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym "do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g. zastosowanie znajduje art. 53 § 2 p.p.s.a. [...] Wskazany w tym przepisie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jest ostatecznym terminem do złożenia skargi do sądu administracyjnego, w sytuacji gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, bądź wprawdzie taką odpowiedź udzielił, ale została ona doręczona stronie już po upływie terminu sześćdziesięciu dni, liczonego od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia rozpoczyna już bieg drugi z tych terminów, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie powinna być wniesiona skarga" [zob. postanowienie NSA z 23.04.2013 r., I OSK 710/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Wymaga także podkreślenia, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych – które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – zasadnie przyjmuje się, że "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością przysługującą stronie tylko jeden raz, a kolejne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Przyjęcie odmiennego poglądu byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa" (zob. postanowienie NSA z 29.11.2012 r., I OSK 2737/12, CBOSA; por. też postanowienia NSA: z 24.06.2002 r., OSA 2/02, ONSA 2003, nr 1 poz. 2; z 20.09.2006 r., II GSK 212/06, CBOSA; z 13.06.2008 r., II OSK 754/08, CBOSA; z 24.01.2017 r., I OSK 2028/16, CBOSA). Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że Sądowi wiadomym jest z urzędu, iż opisane wyżej reguły terminowego wnoszenia skargi na przedmiotową uchwałę, podjętą przed 01 czerwca 2017 r., musiały być skarżącej niewątpliwie doskonale znane – już choćby z tego względu, że zostały jej wyczerpująco objaśnione w postanowieniu tut. Sądu z 28 września 2021 r. o sygn. akt IV SA/Po 531/21 (CBOSA). Należy zatem zauważyć, że w niniejszej sprawie skarżąca wniosła do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu [...] listopada 2021 r. Ustawowy termin do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie upływał zatem z dniem [...] stycznia 2022 r., bowiem koniec sześćdziesięciodniowego terminu, licząc od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, przypadał na dzień [...] stycznia 2022 r., który był niedzielą. A w myśl art. 83 § 1 i 2 p.p.s.a. terminy oblicza się według przepisów prawa cywilnego, z zastrzeżeniem, że jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. Tymczasem skarga w niniejszej sprawie została sporządzona dopiero [...] stycznia 2022 r., a w dniu następnym wpłynęła do organu – co oznacza, że została złożona już po upływie ww. ustawowego terminu do jej wniesienia. Bez wpływu na taką ocenę pozostaje okoliczność, że wezwanie z [...] listopada 2021 r. pierwotnie nie zostało opatrzone podpisem skarżącej. Po pierwsze, był to wyłącznie brak formalny, który podlegał uzupełnieniu (argument per analogiam iuris z art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 49 p.p.s.a.). Skarżąca uzupełniła ten brak w dniu [...] listopada 2021 r., przedkładając pismo ("wezwanie") tożsame w treści, z tym że już opatrzone brakującym podpisem. Co tu jednak szczególnie istotne – podanie (tu: "wezwanie"), którego braki formalne zostały uzupełnione, wywiera skutek już od dnia jego wniesienia (tu: od [...] listopada 2021 r.), a nie dopiero od dnia uzupełnienia braków (tu: od [...] listopada 2021 r.) [por. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 278]. Natomiast polskiej procedurze sądowoadministracyjnej, ani ustawie o samorządzie gminnym nie jest znana instytucja "unieważnienia" przez stronę wystosowanego przez siebie, do organu, wezwania do usunięcia naruszenia prawa, z powołaniem się na braki formalne tego wezwania (tu: brak podpisu), tudzież jego braki faktyczne (tu: niedołączenie jednej z kart załącznika z powodu jej "niewydrukowania"). Takie działanie strony skarżącej w okolicznościach kontrolowanej sprawy musi być oceniane jako próba obejścia ww. reguł uzupełniania braków formalnych podania (wezwania) oraz zasady, iż z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do danego aktu (tu: uchwały nr 27/98) strona może wystąpić tylko jeden raz. Niezależnie od powyższego należy zaznaczyć, że – po drugie – w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2021 r. o sygn. akt II OSK 40/21 (CBOSA), na kanwie analogicznego wymogu: uprzedniego wniesienia do organu tzw. ponaglenia przed złożeniem skargi do sądu (które to ponaglenie w referowanej tu sprawie rozpatrywanej przez NSA też nie zostało podpisane przez stronę), zauważono m.in., że z przepisu art. 53 § 2b p.p.s.a. nie wynika, aby skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można było wnosić w każdym czasie tylko po "skutecznym" (podkr. Sądu) wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, w samym zaś p.p.s.a. ustawodawca posługuje się takim kwantyfikatorem (por. art. 79 § 3 p.p.s.a.). Przenosząc powyższe spostrzeżenie na grunt niniejszej sprawy, wypada zauważyć, że również w relewantnym w tej sprawie stanie prawnym (sprzed 01 czerwca 2017 r.) w przepisach art. 52 § 4 i art. 53 § 2 p.p.s.a. nie było expressis verbis mowy o konieczności "skutecznego" wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Mając wszystko to na uwadze, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a., skargę odrzucił (pkt 1 sentencji postanowienia). O zwrocie skarżącej kwoty uiszczonego przez nią wpisu od skargi ([...] zł) Sąd orzekł zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji postanowienia).