II GSK 288/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewcz po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Gliwicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 643/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gliwicach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 15 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o zakazie prowadzenia stacji kontroli pojazdów oraz wykreśleniu z rejestru przedsiębiorców oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 643/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Gliwicach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 15 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o zakazie prowadzenia stacji kontroli pojazdów oraz wykreślenia z rejestru przedsiębiorców prowadzących stacje kontroli pojazdów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prokurator Okręgowy w Gliwicach zaskarżając go w całości i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz jednoczesne uchylenie decyzji SKO w Bielsku-Białej z dnia 15 marca 2021 r. Zaskarżonemu orzeczeniu działając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie: 1) przepisu postępowania, a to art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w wyniku uznania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 15 marca 2021 r., narusza przepisy postępowania z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 15 k.p.a., albowiem organ administracji publicznej zaniechał prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji w sprawie odmowy wydania decyzji w przedmiocie zakazu prowadzenia przez przedsiębiorcę stacji kontroli pojazdów, co dowodzi zaniechania merytorycznego rozpoznania sprawy co do swojej istoty w dwóch instancjach, które to naruszenie uniemożliwia merytoryczną kontrolę zasadności decyzji i sprawia, że decyzja nie realizuje ustawowej zasady przekonywania, co w konsekwencji powinno doprowadzić do słusznego zastosowania przez Sąd orzekający art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości z powodu istotnego naruszenia prawa, przy czym uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) przepisu postępowania, a to art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w wyniku uznania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 15 marca 2021 r., narusza przepis postępowania z art. 153 p.p.s.a., poprzez niewypełnienie wskazań WSA w Gliwicach, zawartych w wyroku z dnia 22 października 2019 r., III SA/Gl 565/19, w zakresie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w drugiej instancji co do swojej istoty oraz kompletnego, szczegółowego uzasadnienia decyzji, co w konsekwencji powinno doprowadzić do słusznego zastosowania przez Sąd orzekający art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości z powodu istotnego naruszenia prawa, przy czym uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Uczestnik postępowania wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Ze skargi kasacyjnej, która oparta została na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej w przedmiocie odmowy wydania decyzji o zakazie prowadzenia stacji kontroli pojazdów oraz wykreślenia z rejestru przedsiębiorców prowadzących stacje kontroli pojazdów stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi wniesionej na tę decyzję przez Prokuratora Okręgowego w Gliwicach. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne – wobec prawidłowego wykonania wytycznych oraz wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, które zawarte zostały w uzasadnieniach pierwotnie wydanych w sprawie orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w tym zwłaszcza z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Gl 416/13 oraz z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 919/18 – uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, a w konsekwencji zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do braku podstaw zaktualizowania się przesłanek wydania decyzji o zakazie prowadzenia stacji kontroli pojazdów oraz wykreślenia z rejestru przedsiębiorców prowadzących stacje kontroli pojazdów. Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, skarga kasacyjna nie podważa prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja nie jest niezgodna z prawem. W związku z tym, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. przypomnienia wymaga – co nie jest bez znaczenia dla oceny ich zasadności – że przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu prawa, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z potrzebą co najmniej uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a mianowicie, że następstwa zarzucanych uchybień przepisów postępowania były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny. Innymi słowy, nie każde naruszenie przepisów postępowania, nawet gdyby miało być uznane za uzasadnione, może skutkować uchyleniem zaskarżonego orzeczenia, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedstawione uwagi wprowadzające nie są – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – bez znaczenia dla oceny odnośnie do braku zasadności zarzutów kasacyjnych, a mianowicie zarzutów naruszenia przepisów art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w związku z art. 11 i art. 15 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) oraz naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), które to naruszenia – jak wynika z konstrukcji oraz redakcji tych zarzutów – miałyby polegać na niezasadnym oddaleniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej utrzymującą w mocy decyzję Starosty Pszczyńskiego w przedmiocie odmowy wydania decyzji o zakazie prowadzenia stacji kontroli pojazdów oraz wykreślenia z rejestru przedsiębiorców prowadzących stacje kontroli pojazdów, a w konsekwencji na braku uchylenia tej decyzji. Zwłaszcza, gdy podkreślić, że z argumentacji prezentowanej w ich uzasadnieniu wynika, że adresowane są one nie tyle wobec wyroku Sądu I instancji, co wobec kontrolowanej przez ten Sąd decyzji, której wadliwości Prokurator Okręgowy upatruje w deficytach jej uzasadnienia (zob. s. 11, s. 16 – 19) oraz w braku uwzględnienia wskazań co do dalszego postępowania w sprawie zawartych w uzasadnieniach wyroków WSA w Gliwicach dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Gl 416/13 oraz z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 565/19 (zob. s. 12, s 20). Co więcej, z argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wynika również, że z pozycji stanowiska odnośnie do braku uwzględnienia wskazań co do dalszego postępowania zawartych w przywołanym wyroku w sprawie III SA/Gl 416/13, stawiane w niej zarzuty zmierzają także do podważenia prawidłowości faktycznej podstawy wydania wymienionej decyzji Starosty Pszczyńskiego oraz prawidłowości jej uzasadnienia w tym zakresie (zob. 12 – 15, s. 17), przy jednoczesny braku podważenia – stosownymi zarzutami – prawidłowości stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie. Ze skargi kasacyjnej, w tym w szczególności z jej uzasadnienia nie wynika tym samym, na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd I instancji – jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji – przepisów art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. (którego regulacja odnosi się do elementów składowych decyzji) w związku z art. 11 i art. 15 k.p.a. (które odpowiednio odnoszą się do zasady przekonywania oraz zasady dwuinstancyjności postępowania) oraz na czym miałoby polegać naruszenie przez ten Sąd art. 153 p.p.s.a., który z kolei odnosi się do zasady związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania organów, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także – co analizowanym zakresie trzeba podkreślić – sądów, w tym rzecz jasna sądu, który ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania sformułował w pierwotnie wydanym w sprawie wyroku uwzględniającym skargę. Nie wynika z niej również na czym miałby polegać istotny wpływ zarzucanego naruszenia przywołanych przepisów postępowania na wynik sprawy, a mianowicie na treść kwestionowanego skargą kasacyjna orzeczenia, a w tym kontekście nie wskazuje, że w sytuacji, gdyby nie doszło do zarzucanego ich naruszenia, to wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny. Innymi słowy – i trywialnie rzecz ujmując – ze skargi kasacyjnej, jej zarzutów oraz prezentowanej w ich uzasadnieniu argumentacji nie wynika, aby na jej gruncie doszło do podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji, który przyjął, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne – wobec prawidłowego wykonania wytycznych oraz wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, które zawarte zostały w uzasadnieniach pierwotnie wydanych w sprawie orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w tym zwłaszcza z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Gl 416/13 oraz z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 919/18 – uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, a w konsekwencji ocenę odnośnie do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (zob. zwłaszcza s. 11 – 13; s. 13 – 15). Podkreślając w tym kontekście, że oczekiwanie odnośnie do potrzeby podjęcia polemiki z zaskarżanym skargą kasacyjną wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest uzasadnione, wręcz konieczne w związku z tym, że podstawowy charakter skargi kasacyjnej, jako środka zaskarżenia wynika przede wszystkim z faktu, że umożliwia ona z inicjatywy stron oraz niektórych organów państwowych dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli wyroków wydawanych w pierwszej instancji przez wojewódzkie sądy administracyjne oraz niektórych wymienionych w tym przepisie postanowień tych sądów kończących postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, a istotą wywołanego skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest weryfikacja – w granicach wyznaczonych stawianymi zarzutami kasacyjnymi – zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania, a nie – co trzeba podkreślić – ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, trzeba stwierdzić, że skarga kasacyjna oraz stawiane w niej zarzuty nie mogły być uznane za skutecznie podważające zgodność z prawem zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna oraz stawiane w niej zarzuty nie służą bowiem kontroli jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji, czy też aktów lub czynność organu administracji publicznej, a inicjowane nią postępowanie nie daje podstawy do dokonywania po raz kolejny bezpośredniego badania legalności działania organów administracji publicznej (zob. np. wyroki NSA z dnia: 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 1000/20; 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1059/20; 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 488/15; 20 października 2015 r., sygn. akt II FSK 1414/15). W korespondencji do powyższego nie może również abstrahować od znaczenia konsekwencji wynikających z faktu, że w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest istotna z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17). Tym samym, nie może także abstrahować od znaczenia konsekwencji wynikających zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – o której mowa była na wstępie – a które wyrażają się w tym, że Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. II FSK 2031/18; akt 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Z przedstawionych powodów, skargę kasacyjną należało więc uznać za nieusprawiedliwioną, albowiem stawiane w niej zarzuty nie podważają stanowiska Sądu I instancji odnośnie do zgodności z prawem decyzji kontrolowanej przez ten Sąd. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.