VIII SA/Wa 109/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 4 maja 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2020 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Syg. akt VIII SA/Wa 109/22 Uzasadnienie Rada Gminy w [...] (dalej: organ, Rada Gminy) na podstawie art. art. 4 ust.1i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r., poz. 1289; dalej: u.c.p.g.) oraz art. 18 ust.2 pkt 15, art. 40 ust.1, art. 41 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym( DZ.U z 2020 roku, poz. 713, dalej jako usg), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], podjęła w dniu 5 października 2020 r. uchwałę nr [...]w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (dalej: uchwała, regulamin). Pismem z 31 grudnia 2021 r. Prokurator Rejonowy w Grójcu (dalej: skarżący, prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) na powołaną wyżej uchwałę zarzucając: - istotne naruszenie art. 4 ust.1 i art. 5 ustawy z 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych( DZ.U z 2016 roku, poz. 296 ze zm. dalej uoan) poprzez zawarcie w § 4 uchwały sformułowania, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2021 roku. Z uwagi na powyższe skarżący wnosił stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu skargi prokurator wskazywał, że wyznaczając w taki sposób dzienną datę wejścia w życie uchwały, organ naruszył art. 4 ust.1 uoan, tym samym powodując rozbieżności między postanowieniem uchwały wskazując datę jej wejścia w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia i datę dzienną wskazaną w § 5 uchwały. Zgodnie z art. 4 ust.1 uoan akty prawne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. Natomiast art. 5 powołanej ustawy stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Zdaniem skarżącego nie ulega wątpliwości, że § 4 kwestionowanej uchwały pozostaje w sprzeczności z powołanymi przepisami . W myśl art. 88 ust.1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- dalej jako p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga organu nadzoru jest zasadna albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 ustawy. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym przepisie art. 4 ust. 2 ustawy, mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Przepis art. 4 ust. 2 ustawy nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (vide wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie wypada wskazać na regulację rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r. w sprawie IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r. w sprawie II SA/Łd 515/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu za zasadne należy uznać naruszenie przez organ art. 4 ust.1 uoan. Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 5 października 2020 roku, a opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego w dniu 15 października 2020 roku. Zatem po upływie 14 dni od daty publikacji obowiązywać powinna od 30 października 2020 roku. Natomiast intencją uchwałodawcy było aby przedmiotowa uchwała weszła w życie dopiero z dniem 1 stycznia 2021 roku. Tak więc w sytuacji gdy wyznaczono dzienną datę obowiązywania uchwały, to powstała wątpliwość w świetle treści art. 4 ust.1 uoan co do rzeczywistej daty wejścia w życie przedmiotowej uchwały. Naruszenie w tym zakresie należy uznać za istotne naruszenie ponieważ brak jednoznacznego terminu wejścia w życie aktu prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała w jej załączniku regulaminie zawiera również inne istotne uchybienia, które łącznie dawały podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie uprzątania błota, śniegu i lodu oraz innych zanieczyszczeń wskazane w § 4ust.1 pkt 2 regulaminu zostały sformułowane z naruszeniem zasad prawidłowej legislacji. Regulacja w sposób ogólny i bez jakiejkolwiek precyzji określa obowiązki posługując się pojęciami niejednoznacznymi i ocennymi. Powoduje to, iż nie wynika z nich konkretna treść normatywna. Taka sama sytuacja występuje w przypadku §14 ust.1 – 4 regulaminu gdzie wskazano, że właściciele lub opiekunowie zwierząt domowych są zobowiązani do sprawowania właściwej opieki oraz zobowiązani do niezwłocznego usunięcia zanieczyszczeń, pozostawiania zwierząt bez nadzoru i zapewnienia ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla osób trzecich, pobyt zwierząt na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku nie może być uciążliwy, nie może stanowić zagrożenia dla przebywających tam osób. Nadto w ust.3 uregulowano obowiązki związane z ogrodzeniem nieruchomości gdzie zwierzęta domowe przebywają swobodnie. Podkreślić w tym miejscu należy, że niewykonywanie obowiązków określonych w regulaminie stanowi wykroczenie podlegające karze grzywny, o czym stanowi art. 10 ust. 2a ustawy. Postępowanie w tych sprawach toczy się według przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (art. 10 ust. 3 ustawy). Z tego względu szczególnego znaczenia nabiera staranne i jednoznaczne sformułowanie nałożonych w regulaminie obowiązków oraz nieprzekraczanie przy tym przez radę delegacji ustawowej i niepowtarzanie przepisów zamieszczonych w ustawach lub w aktach wykonawczych, a zwłaszcza ich modyfikowania. Nie jest więc dopuszczalne wprowadzenie w regulaminie takich zapisów, które powodują wykreowanie obowiązku określonego w ustawie, a następnie prowadzące do zbiegu odpowiedzialności ustawowej i regulaminowej za ten sam czyn, a więc do podwójnego ukarania tej samej osoby za ten sam czyn, lecz uregulowanym również na poziomie ustawowym. W tym aspekcie rady gmin - stanowiąc regulaminy utrzymania porządku i czystości w gminie - powinny mieć również na uwadze, że zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy, w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Wykonywanie tej decyzji, stosownie do treści art. 5 ust. 9, podlega egzekucji w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 z późn. zm.). Zdaniem sądu z naruszeniem zostało podjęte uregulowanie § 5 ust.1 i 2 regulaminu stanowiącego, że mycie pojazdów samochodowych dopuszcza się jedynie, kiedy jest prowadzone na wydzielonych nieruchomościach, o utwardzonym podłożu, przy użyciu środków ulegających biodegradacji, a powstające ścieki muszą być odprowadzane do kanalizacji lub zbiornika bezodpływowego, zaś naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi mogą być przeprowadzone, jeżeli nie spowodują zanieczyszczenia środowiska, a zużyte odpady będą gromadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami. Unormowanie to przekracza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. W przepisie tym ustawodawca zawarł bowiem delegację ustawową wyłącznie do określenia w regulaminie wymagań, tj. zasad, warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów, a nie ograniczenie możliwości naprawy pojazdów (por. wyroki: NSA z 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09; WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 877/18; WSA w Kielcach z 10 grudnia 2019 r., II SA/Ke 672/19). Organ gminy został więc upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem, zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności, a nie do formułowania i wprowadzania na jego podstawie generalnych zakazów i ograniczeń. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Odnosząc się zaś do wprowadzonej w regulaminie możliwości mycia pojazdów samochodowych poza myjniami pod warunkiem, że będzie się ono odbywało wyłącznie na utwardzonym podłożu, a powstające ścieki nie będą odprowadzane go kanalizacji, sąd wskazuje, że organ uchwałodawczy może określić w regulaminie tylko takie obowiązki właścicieli nieruchomości, które służą do osiągnięcia celu, jakim jest ochrona ludzi i środowiska przed zagrożeniem lub uciążliwościami stworzonymi na skutek mycia pojazdów. Obowiązki te muszą jednak pozostawać w odpowiedniej proporcji do założonego celu i nie mogą pozostawać w sprzeczności z innymi uregulowaniami. Tymczasem nakładając dodatkowe ograniczenia - mycie pojazdów na utwardzonym podłożu, nieodprowadzania ścieków do kanalizacji - naruszono nie tylko wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, ale również wynikające z art. 140 k.c. prawo właściciela do rozporządzania własną rzeczą oraz art. 63 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 czerwca 2018 r., VIII SA/Wa 67/18; z 7 października 2020 r., VIII SA/Wa 116/20). Wskazać należy, że w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.) wprost określono warunki wprowadzania ścieków do wód i ziemi (art. 76 ust. 1 w związku z art. 75 pkt 3 lit. a w związku z art. 99 ust. 1 pkt 2, art. 78) oraz zakaz ich wprowadzania bezpośrednio do wód podziemnych, do wód i do ziemi (art. 75 pkt 1, 2 i 3). W art. 77 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne zakazano natomiast mycia pojazdów w wodach powierzchniowych oraz nad brzegami tych wód. Wprowadzanie wbrew przepisom art. 75 ustawy Prawo wodne ścieków do wód lub ziemi oraz mycie pojazdów w wodach powierzchniowych lub nad brzegami tych wód stanowi, zgodnie z art. 478 pkt 5 i pkt 6 lit. d ustawy Prawo wodne, wykroczenie podlegające karze grzywny, a orzekanie w sprawach o te czyny następuje na zasadach i w trybie przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (art. 479 ustawy Prawo wodne). Określony w § 4 ust. 1 regulaminu warunek nie odprowadzania powstających ścieków do gleby odnosi się zatem do kwestii wprost uregulowanej w powołanych przepisach ustawy Prawo wodne, w tym do określonej w tej ustawie odpowiedzialności za wykroczenia. Poza tym, zdaniem sądu, nie spełnia postulatu jasności określenie ujęte w § 4 ust. 2 regulaminu, że naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi mogą być przeprowadzane " jeżeli nie spowodują zanieczyszczenia środowiska". Pojęcie to jest zbyt ogólne i adresat normy prawnej nie wie, kiedy jego zachowanie będzie powodować zanieczyszczenie środowiska, a kiedy nie. Z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, dotyczącego dwóch rodzajów obowiązków, a mianowicie po pierwsze ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi, a po drugie ochrony przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, wynika, że każdy z tych obowiązków odnosi się do osób utrzymujących zwierzęta domowe w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku (miejsc publicznych, takich jak place, parki). Z tego też względu ograniczenia ustalane przez radę nie mogą obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących zwierzęta domowe lub będących tylko właścicielami nieruchomości, na których są takie zwierzęta utrzymywane przez inne osoby (por. K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz, Komentarz do ustawy o czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007, s. 179). Potwierdza to art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy, który stanowi, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Tymczasem sposób zredagowania § 14 regulaminu wskazuje, że regulacja ta określa obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe nie tylko na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku. Regulacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie upoważnia jednak rady gminy do ingerowania w prawo własności w ten sposób. Powyższe świadczy o przekroczeniu delegacji ustawowej dla organu uchwałodawczego gminy i jednocześnie nieprawidłowym jej wykonaniu. Należy zwrócić uwagę, że niezachowanie zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia z zgodnie z art. 77 § 1 k.w., podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1000 złotych albo karze nagany. Kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 przy trzymaniu zwierzęcia, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany (art. 77 § 2 k.w.). Chodzi tu o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Z kolei zgodnie z art. 91 k.w. kto zanieczyszcza drogę publiczną lub na tej drodze pozostawia pojazd lub inny przedmiot albo zwierzę w okolicznościach, w których może to spowodować niebezpieczeństwo lub stanowić utrudnienie w ruchu drogowym, podlega karze grzywny do 1500 złotych albo karze nagany. W art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wprost wprowadzono zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Natomiast w art. 10a ust. 4 tej ustawy zakaz ten wyłączono w odniesieniu do terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez zwierzęta utrzymujących zwierzęta uregulowano w art. 431 § 1 k.c., zaś nakaz powstrzymywania się przez właścicieli nieruchomości oddziałań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych w art. 144 k.c. Normy zawarte w akcie prawa miejscowego, podporządkowanego aktom wyższego rzędu, w tym przepisom zawartym w Kodeksie cywilnym, regulującym stosunki sąsiedzkie, nie mogą samodzielnie stosunków sąsiedzkich regulować (por. wyrok WSA w Białymstoku z 17 listopada 2020 r., II SA/Bk 467/20). W sytuacji gdy przepisy rangi ustawowej przewidują określone regulacje, to przepisy prawa miejscowego nie mogą w tym zakresie wprowadzać takich samych, bądź podobnych regulacji. Z tych też względów orzeczono na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.