II GSK 88/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 280/18 w sprawie ze skargi D. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. I Wyrokiem z dnia 27 września 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 280/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") w sprawie ze skargi D. Z. (dalej jako: "skarżąca") uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2017 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2017 r., umorzył postępowanie administracyjne oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu 20 września 2017 r. na drodze wojewódzkiej nr [...] (o dopuszczalnym nacisku osi do 8 ton) w okolicy miejscowości Ż. zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego marki V. o nr rej. [...] i trzyosiowej naczepy marki S. o nr rej. [...]. Pojazdem członowym kierowała A. E., który wykonywał międzynarodowy przejazd drogowy na trasie z N. do C. z ładunkiem papieru w belach (ładunek podzielny) w imieniu skarżącej. Przebieg kontroli utrwalono protokołem z dnia 20 września 2017 r. Ważenie przeprowadzono w miejscu do niego przeznaczonym. Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II o nr fabrycznych 856697 i 856685. Wagi legitymowały się świadectwami legalizacji ponownej wydanymi przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w Poznaniu w dniu 2 marca 2017 r. z datą ważności do dnia 31 marca 2019 r. dla wagi o nr 856685 i w dniu 20 lutego 2017 r. z datą ważności do dnia 28 lutego 2019 r. dla wagi o nr 856697. Ważenie przeprowadzono wymienionymi wagami, które nie były ze sobą połączone. W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu członowego, stwierdzono nacisk na pojedynczej osi napędowej 9,7 t (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę) co oznaczało przekroczenie o 1,7 t. Podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2017 r. utrzymano w mocy decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2017 r. o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 1500 zł w związku z naruszeniem polegającym na wykonywaniu przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii I. Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji w szczególności, że nie ma obowiązku łączenia dwóch wag, a jedynie istnieje możliwość ich połączenia. W przypadku niepołączenia wag każda z wag wskazuje nacisk na koło pojazdu danej osi, które po zsumowaniu dają wartość nacisku osi pojazdu. W przypadku połączenia wag każda z wag wskazuje nacisk na danej osi pojazdu. Tym samym zgodnie z treścią świadectwa homologacji dopuszczalny jest pomiar z zastosowaniem interfejsu, a więc gdy podziałka wagi wzrasta o 100 kg, jak i bez zastosowania interfejsu (kabla łączącego wagi), gdzie każda z wag wskazuje nacisk koła danej osi z działką do 50 kg, które łącznie dają nacisk osi pojazdu. Ponadto, zdaniem organu strona nie wykazała, jaki wpływ na wynik ważenia miało niepołączenie dwóch wag użytych do pomiaru obciążenia osi. Organ nie dopatrzył się również przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 140 aa ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U z 2017 r. poz. 128; dalej jako: "u.p.r.d."). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzje złożyła skarżąca. Sąd pierwszej instancji skargę uwzględnił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podziela i przyjmuje za własny, obecnie jednolicie wypowiadany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyrokach tego Sądu o konieczności połączenia przewodem dwóch wag typu SAW 10C/II w celu pomiaru obciążenia. Skoro zatem z akt sprawy wynikało w sposób bezsporny, że para wag użyta do ważenia nie została połączona pomostem, a połączenie takie jest warunkiem uznania pomiaru za prawidłowy, to w ocenie Sądu należało uznać, że zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, że brak było podstaw do stwierdzenia, że kontrolowany zespół pojazdów jest pojazdem nienormatywnym brak było podstaw do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: 1) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 141 § 4, art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej jako: "k.p.a"): – przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, ze organ wadliwie nałożył na skarżącą karę pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia, tym samym błędnie zastosował przepisy prawa materialnego, bowiem zdaniem Sądu pierwszej instancji, ważenie nacisku osi przeprowadzono w sposób niezgodny z instrukcją obsługi wag SAW 10 C/II tj., przy udziale wag niepołączonych, podczas gdy producent wag SAW 10 C/II dopuszcza możliwość dokonywania pomiaru osi na dwa sposoby - za pomocą połączonych wag, gdzie wynik pomiaru odczytywany jest z wyświetlacza jednej z wag, lub za pomocą wag niepołączonych, co z kolei wymaga zsumowania wyników nacisków kół wyświetlonych przez obie wagi, wobec czego kwestia braku połączenia wag, nie miała najmniejszego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro przy zastosowaniu któregokolwiek sposobu pomiaru nacisków osi przewidzianego przez producenta (za pomocą połączonych lub niepołączonych wag) uzyskuje się wiarygodne wyniki, mogące stanowić podstawę do nałożenia kary; – poprzez błędną ocenę znajdujących się w aktach sprawy dokumentów tj. świadectwa homologacji oraz instrukcji obsługi wag typu SAW lOC/II, a w konsekwencji przyjęcie, że do pomiaru nacisku osi niezbędne jest połączenie dwóch wag SAW 10 C/II odpowiednim przewodem, podczas gdy z dokumentów tych wynika, ze pomiar nacisku osi jest dopuszczalny przy użyciu dwóch wag bez konieczności ich połączenia przewodem, natomiast zarówno świadectwo homologacji, jaki i instrukcja obsługi wag typu SAW lOC/II, przewidują tylko możliwość - a nie obowiązek - połączenia wag w pomost wagowy celem ułatwienia pracy ich użytkownikom przy pomiarze nacisku osi pojazdu, albowiem przy połączeniu wag przewodem nie jest już konieczne odczytywanie ważenia każdej z wag z osobna i ich sumowanie, a wystarczy tylko odczyt wyniku na wyświetlaczu dowolnej wagi, który to wynik jest już automatycznie zsumowany, natomiast ich połączenie nie jest obligatoryjne do uzyskania wyników nacisku ważonej osi, co wymaga tylko od kontrolujących dokonania odczytu wskazań obydwu wag użytych do pomiaru; – poprzez uchylenie decyzji organu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji w rzeczywistości kwestionował ustalenia faktyczne organów, które w tej sprawie zostały poczynione prawidłowo, skoro wynik pomiaru nacisku osi tak przy użyciu połączonych jak i niepołączonych wag jest taki sam, bowiem w obu wypadkach stanowi sumę nacisku kół znajdujących się na tej osi, a zatem brak połączenia wag SAW 10 C/ll nie mógł być przez Sąd pierwszej instancji oceniony w kategorii uchybienia uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji; 2) naruszenie przepisów postepowania - art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a, skoro prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy wskazywał, ze skarżąca wykonywała przewóz pojazdem nienormatywnym bez odpowiedniego zezwolenia, 3) naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 2 pkt 35a, art. 64 ust. 1 pkt 1, art. 64a ust. 1, art. 140 aa ust. 1 i ust. 3 pkt 1 oraz art. 140 ab ust. 1 pkt 1 u.p.r.d. poprzez przyjęcie, że powołane przepisy zostały przez organ błędnie zastosowane, podczas gdy przewoźnik wykonywał przejazd pojazdem nienormatywnym bez wymaganego prawem zezwolenia, co uzasadniało nałożenie na niego kary w oparciu o art. 140 aa ust. 1 u.p.r.d. Wskazując na powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skarga kasacyjna organu oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji NSA w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego, a dopiero w dalszej zarzuty odnoszące się do prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego jest możliwa dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest między stronami niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. W ocenie NSA nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania opisany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z powyższego wynika, że uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie NSA podnosi się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wyroku jest w istocie rzeczy instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym. Sprowadza się ono bowiem do rekapitulacji jego przebiegu i prezentacji stanowiska sądu. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania tego zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Podkreśla się przy tym, że naruszenie przepisu z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sąd wojewódzki tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna, lakoniczna, czy też nielogiczna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Uwzględniając powyższe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy konstrukcyjne uzasadnienia: przedstawia stan sprawy przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, prezentuje zarzuty skargi, wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. W ocenie NSA brak jest podstaw do uznania za zasadny zarzut wskazujący na uchybienie przez Sąd pierwszej instancji obowiązkowi wynikającemu z treści art.133 § 1 p.p.s.a.- wydania wyroku na podstawie akt sprawy. Odwołując się do treści art. 133 § 1 p.p.s.a., wyjaśnić należy, że z przyjętej na jego gruncie regulacji wynika, iż sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (z wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 55 § 2 p.p.s.a.), co oznacza, iż sąd ten orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniając przy tym, jak to wynika z art. 106 § 4 p.p.s.a. powszechnie znane fakty, a także dowody uzupełniające z dokumentów - art. 106 § 3 p.p.s.a. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, a obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy, rozumiany jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach i stanowiących przedmiot analizy sądu administracyjnego, oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Przepis ten nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 263/19; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 3722/1; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I FSK 470/08; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt I GSK 806/10 niepublikowane). Także nie są zasadne pozostałe zarzuty opisane w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, odwołujące się do podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jak również zarzuty opisane w punktach 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że dla rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenie miało stwierdzone naruszenie w postaci przekroczenia nacisku pojedynczej osi napędowej. Zdaniem NSA trafnie Sąd pierwszej instancji, odwołując się do orzecznictwa NSA wskazał, że dwie wagi typu SAW10C/II niepołączone przewodem nie mogą być wykorzystywane do pomiaru nacisku osi, w tej sprawie osi pojedynczej. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że zgodnie z definicją nacisku osi, zawartą w art. 2 pkt 57 u.p.r.d., jest to suma nacisków, jaką na drogę wywierają koła znajdujące się na jednej osi. Definicja ta nie uzasadnia jednak poglądu, że sposób dochodzenia do tej sumy, a więc sposób jej ustalania jest obojętny. Jeżeli zatem z ustaleń organu nie wynika czy ważenie obciążenia osi odbywało się przy użyciu dwóch wag SAW 10C/II połączonych przewodem, to ustalony wynik ważenia jest wątpliwy, a stwierdzony w taki sposób stan faktyczny wyklucza ocenę, że kontrolowany pojazd był nienormatywny bowiem niepewny wynik ważenia osi przekłada się też na wynik dotyczący masy całkowitej kontrolowanego pojazdu uzyskany przez zsumowanie wyników ważenia osi (por. wyroki NSA z dnia: 21 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1891/15; 5 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2345/16; 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 4288/16; 17 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 842/17). W tym stanie rzeczy zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że organy nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny, że użyte do pomiarów w trakcie kontroli wagi typu SAW 10C/II zostały użyte w sposób zgodny z instrukcją, zatem nie dochowały precyzji przy ustaleniu stanu faktycznego. Tak przeprowadzone postępowanie co do podstawowej okoliczności dla wymierzenia kary, nie ustala faktów w sposób jednoznaczny i niewątpliwy, przez co narusza standardy postępowania administracyjnego. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, iż NSA dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej. Należy jednak podkreślić, że NSA będąc sądem unijnym jest zobligowany przy ocenie legalności postępowania przed Sądem pierwszej instancji uwzględniać regulacje zawarte w prawie unijnym oraz brać pod uwagę stanowisko i argumenty zawarte w orzecznictwie TSUE. W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie należy uwzględnić stanowisko tego Trybunału zawarte w wyroku z dnia 21 marca 2019 r., C-127/17. W tym orzeczeniu TSUE stwierdził, że Rzeczpospolita Polska nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. w związku z punktem 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53. Treść tego wyroku należy odczytywać przy uwzględnieniu stanowiska Trybunału zawartego w uzasadnieniu wyroku, a zwłaszcza pkt 56, 61, 69, 72 i 107 tego uzasadnienia. Zatem nie do przyjęcia jest taka interpretacja postanowień dyrektywy, która prowadziłaby do uznania, że pojazd wykonujący ruch międzynarodowy, a więc poruszający się po co najmniej dwóch terytoriach państw członkowskich, po opuszczeniu transeuropejskiej sieci dróg lub głównych dróg krajowych, byłby traktowany jako nie wykonujący transportu międzynarodowego, a więc w stosunku do niego nie miałyby zastosowania wspólne normy dotyczące maksymalnego nacisku na osi z dyrektywy 96/53. Przyjęcie w tym zakresie funkcjonującego w prawie polskim rozróżnienia związanego z nośnością poszczególnych kategorii dróg, zamiast realizować cel dyrektywy polegający na tworzeniu obszaru swobodnego przemieszczania się pojazdów, prowadziłoby do wprowadzania niczym nie uzasadnionych przeszkód w realizacji założonego przez Wspólnotę celu, związanego ze swobodnym przemieszczaniem pojazdów. Wskazany cel jest jedną z podstawowych wartości związanych z funkcjonowaniem wspólnego rynku, zatem musi mieć wpływ na definiowanie pojęć ruchu międzynarodowego i krajowego do jakich odnosi się dyrektywa. W tym zakresie Trybunał wskazał, że wprawdzie art. 3 ust. 1 tiret 2 dyrektywy nie ustanowiono wymogu, by państwa członkowskie stosowały w ruch krajowym określone w dyrektywie wspólne normy odnoszące się do maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi w odniesieniu do ruchu pojazdów zarejestrowanych lub wprowadzonych do ruch w każdym innym państwie członkowskim, to jednak wykładnia pojęcia ruchu międzynarodowego nie może nie obejmować sytuacji, gdy ruch odbywa się tylko na terytorium państwa członkowskiego, bez dokonywania rozróżnień po jakich drogach jest prowadzony. W takich okolicznościach należy uznać, że wprowadzone przez Polskę ograniczenia w dostępie do polskiej sieci dróg dla pojazdów, które spełniają warunki określone w załączniku I pkt 3.1 i 3.4 do dyrektywy są sprzeczne z art. 3 ust. 1 tiret 1 dyrektywy. Jest tak dlatego, że wprowadzony przez Polskę system nieograniczonych zezwoleń uprawniających do poruszania się po drogach, kształtuje ograniczenia w dostępie do dróg publicznych, które nie są powodowane ich stanem technicznym, co w konsekwencji musi prowadzić do stwierdzenia, że tak funkcjonujący, powszechny zakaz ruchu pojazdów, który może być uchylony tylko uzyskaniem zezwolenia określonej kategorii jest sprzeczny z dyrektywą, ponieważ ogranicza swobodny ruch pojazdów i jest dla niego przeszkodą. Biorąc powyższe pod uwagę NSA stoi na stanowisku, że wprowadzony przez polskiego ustawodawcę system zezwoleń uniemożliwiając swobodny ruch pojazdów po niektórych drogach narusza przepisy art. 3 i 7 dyrektywy 96/53 nie tylko w odniesieniu do ruchu międzynarodowego w ścisłym tego słowa znaczeniu, ale także w zakresie ruchu krajowego rozumianego w sposób przyjęty w dyrektywie i ustalony wskazanym wcześniej wyrokiem TSUE, przede wszystkim dlatego, że z przyjętego w dyrektywie wyjątku pozwalającego państwom członkowskim na wprowadzanie ograniczeń w ruchu, uczynił zasadę, przez co ograniczył zasadę wynikającą z dyrektywy, a więc swobodę przemieszczania się pojazdów po drogach publicznych. W ocenie NSA nie ma podstaw, by na gruncie rozwiązań prawnych przyjętych w dyrektywie, państwa członkowskie tak rozumiały możliwość odmiennego regulowania ruchu po drogach na własnych terytoriach, że skutkiem przyjętych przez nie rozwiązań prawnych w prawie krajowym byłoby wypaczenie regulacji przyjętych w dyrektywie (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 2046/17, z dnia 21 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 792/21). Zatem sprzeczne z dyrektywą 96/53 było przyjęcie możliwości obniżenia kryterium dopuszczalnych nacisków osi, na niektórych z dróg do 10 t (lub nawet 8 t), gdyż wszystkie pojazdy winny mieć zagwarantowane prawo poruszania się po drogach bez zezwolenia do granicznej wartości nacisków 11,5 t. W związku z tym decyzja będąca przedmiotem wyroku WSA w Warszawie nakładająca karę pieniężną, naruszyła art. 3 oraz art. 7 w związku dyrektywy 96/53 w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej, gdyż nałożono nią sankcję administracyjną w sytuacji nieprzekroczenia określonego przepisami wspólnotowymi dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej. W związku z powyższym uznać należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie zastosował instytucję przewidzianą w art. 145 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.