I OSK 1988/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. i J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2447/21 w sprawie ze skargi A. S. i J. Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2447/21 oddalił skargę A. S. i J. Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 sierpnia 2021 r. nr 2332/2021 w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania. Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wywiodły A. S. i J. Z. na podstawie art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2022 r. poz. 329 - dalej p.p.s.a.) zaskarżając ten wyrok w całości. I. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 - dalej u.g.n.) poprzez jego nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że faktyczna możliwość władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. musiała dotyczyć całej działki, nawet w sytuacji, gdy jedynie jej niewielka część została przejęta pod inwestycje, a pozostała część nie była przedmiotem żadnych inwestycji. II. Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, zamiast jej uwzględnienia i zaakceptowanie przez Sąd naruszenia przez oba organy administracji przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie i nieustalenie: a) zakresu faktycznego przejęcia nieruchomości w związku z budową budynku nr [...] przy ul. [...], b) czy w związku z budową na części działki budynku nr [...] możliwe było dalsze faktyczne posiadanie pozostałej części działki przez skarżące, bądź ich poprzedników prawnych; c) czy, a jeśli tak to kiedy, doszło do przejęcia całej działki skarżących przez podmiot publiczny, 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 7b, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, zamiast jej uwzględnienia i uchylenia obu zaskarżonych decyzji poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że to na skarżących spoczywa inicjatywa dowodowa, jak też wskazanie organom czynności jakie winny podjąć w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy, podczas gdy zgodnie z art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a. to na organach administracji spoczywa obowiązek dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i przeprowadzenia koniecznych i niezbędnych dowodów, a dopiero po wszechstronnym i należytym zebraniu materiału dowodowego mogą one dokonać oceny zebranych dowodów zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, a nadto skarżące wskazywały okoliczności, które nie zostały przez organ wyjaśnione, a zatem, że materiał dowodowy jest niepełny i nie pozwala na wydanie rozstrzygnięcia odmownego, bowiem nie potwierdza, że poprzedni właściciele nieruchomości przy ul. [...] utracili faktyczną możliwość władania nią przed dniem 5 kwietnia 1958 r. 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. 7, 77 § 1, 80 oraz 84 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, zamiast jej uwzględnienie i zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i 84 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy, a przede wszystkim, iż pomimo oparcia rozstrzygnięcia na zdjęciach lotniczych, nie został przeprowadzony dowód z opinii fotogrametry, który jest niezbędny do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wskazania, czy i jaka część działki została zajęta pod inwestycje przed 5 kwietnia 1958 r. 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd do zarzutów i okoliczności podniesionych w skardze dotyczących naruszenia: a) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.: - poprzez zaniechanie zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a przez to niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tj. nieustalenie w jakiej części dawni właściciele zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania gruntem ww. nieruchomości, w tym zwłaszcza, czy ewentualne rozpoczęcie budowy na niewielkim fragmencie nieruchomości pozbawiało możliwości władania pozostałą częścią działki przez dotychczasowego właściciela; - poprzez przyjęcie, że w sprawie zostało ustalone, że na nieruchomości już w latach 50 ubiegłego wieku powstały dwa budynki tj. blok [...] i blok [...], podczas, gdy zgromadzone przez organ dokumenty dotyczą wyłącznie budowy bloku [...], a budynek [...] zajmuje jedynie niewielką część części nieruchomości należącej do małżeństwa S. zgodnie z opinią geodety A. K., a budynek [...] w ogóle na części nieruchomości należącej do małżeństwa S. nie jest posadowiony. b) art. 84 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego fotogrametry w związku z oparciem rozstrzygnięcia o pozyskane zdjęcia lotnicze, mimo, że same zdjęcia bez ich dokładnego opisu przez osobę uprawnioną nie mogą stanowić dowodu, bowiem pracownicy organu nie posiadają stosownych wiadomości by nanieść granicę nieruchomości na zdjęcie i dokonać opisu zdjęcia, tym bardziej, że co jest wyraźnie zarysowane na zdjęciu z 2020 r. naniesiona siatka ewidencyjna nie pokrywa się z granicami działek i budynków odfotografowanych na zdjęciu. c) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów i błędne przyjęcie, że ze zgromadzonego przez organ materiału dowodowego wynika, że przeddekretowi właściciele nieruchomości zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania całą nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r., podczas gdy z przywołanych przez organ dokumentów nie wynika w sposób jednoznaczny, czy i jakie budynki zostały na nieruchomości wybudowane; d) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji polegające na nieodniesieniu się przez organ do zarzutów odwołania dotyczących nienależytego odniesienia się przez organ I instancji do całości materiału dowodowego i niewyjaśnienia w oparciu, o jakie dowody przyjął, że doszło do zajęcia całej nieruchomości, w tym części należącej do małżeństwa S. tj. poprzedników prawnych skarżących, które to naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. doprowadziło do niemożności jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia i uniemożliwienia skarżącemu poznania motywów i przesłanek, którymi kierował się Sąd Wojewódzki wydając zaskarżony wyrok. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Pełnomocnik skarżących kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczą: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 7b, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 84 k.p.a. (pkt II.1-3 skargi kasacyjnej) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt II.4 skargi kasacyjnej). Zarzuty te nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu. Argumentacja skargi kasacyjnej powołana na poparcie zarzutów przedstawionych w pkt II.1-3 skargi kasacyjnej ukierunkowana została na ukazanie wad postępowania dowodowego przeprowadzonego w sprawie. Ustosunkowując się do skargi kasacyjnej w tym zakresie wskazać trzeba, że rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnienie w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. wydanej decyzji. Dokumentacja akt niniejszej sprawy wskazuje, że prawidłowo Sąd Wojewódzki ocenił, że organy prowadzące postępowanie tym standardom sprostały. Na podstawie art. 84 § 1 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Skarżące kasacyjnie wyrażają przekonanie, że dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne było uprzednie przeprowadzenie dowodu z opinii fotogrametry, czego nie uczyniono. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej poparcie tego stanowiska należy wskazać, że skarga kasacyjna nie podważa ustaleń poczynionych w toku postępowania, a jedynie argumentuje, że w ocenie skarżących kasacyjnie "dowód z opinii fotogrametry jest niezbędny do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego". Zestawienie wywodów skargi kasacyjnej ze znajdującym się w aktach sprawy materiałem dowodowym potwierdza jednak, że organy trafnych dokonały ustaleń, które słusznie zostały zaakceptowane przez Sąd Wojewódzki, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podzielił stanowisko, że materiał dowodowy wskazuje, że faktyczna możliwość władania nieruchomością przez dotychczasowych właścicieli została utracona najpóźniej w roku 1957. Skoro na wykonanej fotografii lotniczej ze wskazanego okresu widoczne jest ogrodzenie i trwająca budowa osiedla mieszkaniowego, którego część stanowi sporna nieruchomość, a przy tym osiedle ewoluowało w kolejnych latach, to nie można mówić o możliwości posiadania spornego gruntu w tym czasie przez dotychczasowych właścicieli. Sąd Wojewódzki odniósł się do istniejącego materiału dowodowego i wyjaśnił z jakich przyczyn dodatkowy dowód w postaci opinii fotogrametry nie jest konieczny. Z tą oceną należy się zgodzić. W tej sytuacji nie mógł przynieść skutku zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Na podstawie art. 7b k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Akta sprawy nie potwierdzają zasadności zarzutu naruszenia tego przepisu. Bezzasadnie zarzucono również Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na nieodniesienie się przez ten Sąd do zarzutów i okoliczności podniesionych w skardze, w zakresie opisanym bardzo szczegółowo w skardze kasacyjnej. Uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd Wojewódzki przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Tymczasem, akcentowany w rozpoznawanej skardze kasacyjnej na poparcie podniesionego zarzutu - w istocie - brak akceptacji dla wydanego rozstrzygnięcia, w tym zaakceptowanej przez Sąd Wojewódzki oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zważywszy na sposób przedstawienia zarzutu zawartego w pkt II.4 skargi kasacyjnej należy też wyjaśnić, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13; z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13; z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13: z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13; z dnia 27 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 474/21 i sygn. akt I OSK 604/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew oczekiwaniom strony skarżącej kasacyjnie, Sąd Wojewódzki nie miał obowiązku odniesienia się szczegółowo do zarzutów. Wojewódzki sąd administracyjny nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów wynikało, dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15). Zważywszy na fakt, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania, zawarte w pkt II skargi kasacyjnej okazały się bezskuteczne, oczekiwanego skutku nie mógł przynieść również zawarty w pkt I skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego. Przede wszystkim należy zaakcentować, że zasadność naruszenia prawa materialnego nie może zostać skutecznie wykazana na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z: 18 maja 2022 r. sygn. II FSK 302/22, 30 października 2014 r., I GSK 186/13; 6 października 2016 r., II FSK 2724/14). Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie wydaje się nie dostrzegać akcentowanej przez Sąd Wojewódzki okoliczności, że "powodem odmowy przyznania odszkodowania nie jest (...) kwestia "niezabudowania nieruchomości dekretowej w 100% jej powierzchni", ale utrata realnej możliwości władania spornym gruntem najpóźniej w 1957r. Podkreślić trzeba, że zawodne bywa formułowanie uniwersalnych stanowisk, na podstawie ocen wyrażanych w judykaturze, na gruncie konkretnych okoliczności faktycznych innych spraw. W sprawie niezakwestionowane pozostaje ustalenie dotyczące ogrodzenia i budowy osiedla mieszkaniowego, którego część stanowi sporna nieruchomość, dlatego też nietrafnie skarga kasacyjna nawiązuje do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2308/16, który dotyczył odmiennego stanu faktycznego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.