II SA/Kr 313/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie WSA Piotr Fronc (spr.) WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg "A" w K. oraz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Krakowa od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 grudnia 2021 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz "A" w K. kwotę w wysokości 200 zł (słownie: dwieście złotych), a na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Krakowa 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 grudnia 2021 r., po rozpoznaniu wniosku Sieci [...] o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości, umorzył postępowanie w całości. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Działający w imieniu Skarbu Państwa Prezydent Miasta K. wypowiedział Sieci [...] (zwanemu dalej Instytutem) wysokość dotychczas obowiązującej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego udziału w nieruchomości gruntowej, proponując wysokość nowej opłaty rocznej od 1 stycznia 2022 r. W odpowiedzi Instytut złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek, w którym podniósł, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona lub jest uzasadniona w innej wysokości. W uzasadnieniu wskazano, że brak obowiązku uiszczania tej opłaty wynika z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 21 lutego 2019 r. o Sieci Badawczej [...]Dz.U. z 2019 r. poz. 534 z późn.zm.). Tymczasem Prezydent dokonał aktualizacji opłaty, która objęła całą przedmiotową nieruchomość, choć nie jest ona w całości wykorzystywana na prowadzenie działalności gospodarczej lecz służy również Instytutowi do prowadzenia ustawowej i statutowej działalności. Z ostrożności procesowej Instytut zarzucił również uchybienia operatu szacunkowego, w wyniku których opłata jest zawyżona oraz nieuzasadnione przyjęcie stawki na poziomie 3%. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium powołało adekwatne przepisy w szczególności art. 77 ust. 1 i ust. 3, art. 78 oraz art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2021 r. nr 1899 ze zm., zwanej dalej u.g.n.) oraz art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 21 lutego 2019 r. o Sieci [...] Następnie wskazano, że zgodnie z powyższymi regulacjami Instytut co do zasady zwolniony jest z opłat z tytułu użytkowania wieczystego, a od 2019 r. (tj. od nabycia tego prawa) taka opłata nie była naliczana. W pierwszej kolejności Kolegium wyraziło wątpliwość, czy w sytuacji, gdy opłata nie była wcześniej w ogóle ustalona, może być następnie aktualizowana. Jeżeli nawet uznać, że aktualizacja była możliwa, to zdaniem Kolegium nie miała ona podstaw prawnych. Powołując się na wyrok SN z dnia 13 grudnia 2019 r. stwierdzono, że okoliczność, iż w jednym z pomieszczeń w budynku stanowiącym własność Instytutu , a posadowionym na oddanym w użytkowanie wieczyste gruncie, prowadzona była pozaustawowa działalność gospodarcza polegająca na wynajmie tego pomieszczenia podmiotowi zewnętrznemu, nie może stanowić podstaw naliczenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Powyższe ustalenie zdaniem Kolegium powoduje, że brak jest podstawy prawnej do orzekania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Brak podstawy prawnej do orzekania stanowi natomiast brak jednego z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, co w konsekwencji przesądza o bezprzedmiotowości postępowania w niniejszej sprawie, a zatem postępowanie podlega umorzeniu na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję, w której zarzucił naruszenie: 1. art. 105 k.p.a w zw. z art. 79 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o z dnia 21.02.2019 r. o Sieci Badawczej [...] (dalej: "ustawy o Sieci Badawczej"), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że ustawowe zwolnienie użytkownika wieczystego tj. Sieć Badawczą [...] z ponoszenia opłat z tytułu użytkowania wieczystego uniemożliwia wypowiedzenie wysokości rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, co skutkuje brakiem podstaw do wydania orzeczenia merytorycznego na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., a tym samym powoduje konieczność umorzenia postępowania; 2. art. 34 ust. 1 ustawy o Sieci Badawczej poprzez jego błędną wykładnię i w związku z tym przyjęcie, że zwolnienie przez ustawodawcę Centrum [...] i instytutów badawczych tworzących Sieć Badawczą [...] w tym Instytut z obowiązku uiszczania opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntów, z zastrzeżeniem istnienia takiego obowiązku w odniesieniu do części gruntów wykorzystywanych wyłącznie do działalności gospodarczej, powoduje brak podstaw prawnych do przewidzianej przepisem art. 77 u.g.n., aktualizacji wartości nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż w sytuacji zaistnienia przesłanek z art. 77 ust. 1 u.g.n., tj. wzrostu wartości nieruchomości, należy wypowiedzieć dotychczasową wysokość opłaty rocznej, niezależnie od tego czy zachodzi wyjątek przewidziany przepisem art. 34 ustawy o Sieci Badawczej, bowiem generalne zwolnienie Centrum [...] i instytutów badawczych tworzących Sieć Badawczą [...] z obowiązku zapłaty opłaty nie wyłącza procedury ustalenia prawidłowej wartości nieruchomości tj. wartości na poziomie aktualnym, co do której następnie zastosowanie znajdzie generalne zwolnienie z obowiązku uiszczania opłaty z zastrzeżeniem wyjątku przewidzianego tym przepisem; 3. art. 34 ust. 1 ustawy o Sieci Badawczej, poprzez jego błędna wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że prowadzenie przez Instytut działalności gospodarczej w jednym z pomieszczeń w budynku posadowionym na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, nie skutkuje przyjęciem, że istnieje wyodrębniona część gruntu wykorzystywana wyłącznie na działalność gospodarczą, podczas gdy opłata z tytułu użytkowania wieczystego należy się także od powierzchni gruntu zajmowanego przez posadowione na nim budynki stanowiące własność Instytutu, w takim bowiem zakresie Instytut jako właściciel tych budynków korzysta również z gruntu oddanego mu w użytkowanie wieczyste, zatem wynajem przez Instytut podmiotowi zewnętrznemu części budynku (jednego pomieszczenia), skutkuje obowiązkiem zapłaty opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu w części obejmującej nieruchomość przeznaczoną do prowadzenia pozastatutowej działalności gospodarczej polegającej na wynajmie tego pomieszczenia podmiotowi zewnętrznemu. W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz Skarbu Państwa kosztów postępowania sądowego. Sądowoadministracyjnej kontroli powyższej decyzji domagała się także Sieć Badawcza [...] [...] w K., zarzucając naruszenie: 1. art. 105 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 7 u.g.n. oraz art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 7 u.g.n. poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie zainicjowanej wnioskiem Instytutu o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego spornej nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, podczas gdy przedmiotowe rozstrzygnięcie uznać należy za nieprawidłowe, a z rozstrzygnięcia organu winno wynikać, że uznaje on sposób dokonania podwyższenia opłaty za użytkowanie wieczyste za nieprawidłowy, a tym samym bezskuteczny, 2. art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 21 lutego 2019 r. o Sieci Badawczej [...] w zw. z art. 73 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że wykorzystywanie danego gruntu na działalność gospodarczą oznacza automatycznie, że w stosunku do tej części nieruchomości zastosowanie znajduje stawka 3% określona w art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n., podczas gdy z literalnego brzmienia art. 73 ust. 1 u.g.n. wynika, że stawkę opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w przypadku nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie wieczyste na więcej niż jeden cel przyjmuje się przy uwzględnieniu celu podstawowego, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, a zatem w stosunku do części gruntu wykorzystywanego przez Instytut na prowadzenie działalności gospodarczej winna znaleźć zastosowanie stawka odpowiadająca głównemu celowi, na który dana nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste. W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenia na rzecz Instytutu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021r., poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, skargi zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w przedmiotowej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego umarzająca postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem Kolegium bezprzedmiotowość postępowania przejawia się w tym, że w świetle art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 21 lutego 2019 r. o Sieci Badawczej [...] (Dz.U. z 2019 r. poz. 534 z późn.zm.) nie ma co do zasady podstaw, aby Sieć Badawcza [...] ponosiła koszty użytkowania wieczystego, a tym bardziej nie ma podstaw do aktualizowania tej opłaty. Brak podstawy prawnej do aktualizowania opłaty stanowi z kolei brak jednego z elementów sprawy administracyjnej, co pociąga za sobą konieczność umorzenia postępowania. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznawał niniejszą sprawę mimo, iż przedmiotem skargi jest orzeczenie Kolegium wydane w trybie określonym w przepisach art. 77 – 81 u.g.n. Wprawdzie orzeczenia wydane przez Kolegium w tym trybie podlegają zaskarżeniu w drodze sprzeciwu do sądu powszechnego, jednakże ukształtowała się praktyka orzecznicza, zgodnie z którą w przypadku, gdy orzeczenie to nie rozstrzyga sprawy co do istoty (orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty), podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2008r., sygn. akt 876/07, publ. LEX 413615, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007r., sygn. akt I OSK 1141/06, publ. LEX 299413). Powyższe rozstrzygnięcie jest wadliwe z kilku powodów. W pierwszej kolejności należy organowi wytknąć naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które zobowiązują go m.in. do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania wyczerpującego materiału dowodowego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wyszedł z założenia, iż do tej pory opłata za użytkowanie wieczyste nie była w ogóle w stosunku do Instytutu naliczana. Choć w decyzji Wojewody [...] z dnia 15 czerwca 2018 r. znak [...] faktycznie znajduje się stwierdzenie, że "dla przedmiotowego gruntu nie ustalono opłat z tytułu użytkowania wieczystego" (str. 7), to już z treści samego wypowiedzenia opłaty rocznej z dnia 10 sierpnia 2021 r., które zakwestionowała strona, wynika, że Instytut uiszczał opłatę roczną w wysokości [...] zł. Fakt uiszczania opłaty za użytkowanie wieczyste potwierdza również treść skargi złożonej przez Skarb Państwa. Powyższe uchybienie wadliwie zdefiniowało zatem zaistniały między stronami spór. W sprawie nie chodziło bowiem o rozstrzygnięcie, czy Skarb Państwa miał prawo i podstawy do tego, by korzystając z procedury aktualizacji de facto ustalić Instytutowi opłatę, której ten wcześniej nigdy nie ponosił, lecz czy istniały podstawy do podwyższenia uiszczanej opłaty. Kolegium naruszyło ponadto art. 105 § 1 k.p.a., umarzając postępowanie w sytuacji, gdy nie było do tego podstaw, tzn. nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania. Uzasadniając to naruszenie należy na wstępie zaznaczyć, że opłaty z tytułu użytkowania wieczystego mają charakter cywilnoprawny i stanowią swoistego rodzaju ekwiwalent za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Tryb ustalania i aktualizacji tych opłat został uregulowany w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która przewiduje dwustopniową procedurę rozstrzygania sporów o ustalenie przedmiotowej opłaty. Procedura ta ma mieszany charakter: w pierwszym etapie - administracyjny, w drugim zaś sądowy. Z art. 77 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy wynika bowiem, że wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana, nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Właściwy organ zamierzający dokonać aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej winien, zgodnie z art. 78 ust. 1 tej ustawy, wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W tym stadium postępowania, ustawodawca przewidział jednak ochronę użytkownika wieczystego przed nieuzasadnionym wypowiedzeniem opłaty, wprowadzając w art. 78 ust. 2 i 3 cytowanej ustawy, uprawnienie tego podmiotu do złożenia do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Z treści art. 79 ust. 3 powołanej ustawy wynika natomiast, że Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a jeżeli do ugody nie dojdzie, organ ten wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia Kolegium odwołanie nie przysługuje, co oznacza, że orzeczenie to kończy administracyjny etap w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 1 i 2 tej ustawy, od orzeczenia Kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości i inicjuje drugi (sądowy) etap tego postępowania. Kolegium przekazuje zatem właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, a złożony na skutek otrzymania wypowiedzenia wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, zastępuje pozew. W orzecznictwie podkreśla się, że orzeczenie Kolegium, jako kończące postępowanie przed organem administracji publicznej, powinno umożliwiać stronie przeniesienie sporu co do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed sąd powszechny, jako że sprawa ta ma w istocie charakter cywilnoprawny (vide: wyrok WSA w Olsztynie z 25 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 249/10, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2009r. sygn. akt II SA/Sz 889/08 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 marca 2007r. sygn. akt II SA/Gd 472/06). Tymczasem, wydane w niniejszej sprawie orzeczenie Kolegium o umorzeniu postępowania zamyka stronom możliwość rozstrzygnięcia sporu, mimo złożenia przez użytkownika wieczystego wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pomimo, że Kolegium przyznało rację użytkownikowi wieczystemu - sprawa aktualizacji opłaty nie została przez ten organ rozstrzygnięta. Należy również dodać, iż art. 105 § 1 k.p.a., na który powołał się organ, wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty (por. A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005, str. 485). Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 2225/01, niepublikowany). Jeżeli w toku prowadzonego postępowania administracyjnego okaże się, że brak jest ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania, to w takiej sytuacji można mówić o bezzasadności żądania, nie zaś o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Oznacza to konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2010r., sygn. akt I OSK 789/09, niepublikowany). Umorzenie postępowania następuje w szczególności, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Uwzględniając powyższe argumenty stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania. Jeśli w ocenie Kolegium, brak było podstaw do wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty z uwagi na fakt, iż opłata ta w ogóle nie powinna być od Instytutu pobierana, to organ winien zakończyć postępowanie jednym z rozstrzygnięć merytorycznych, przewidzianych w art. 73 ust. 3 u.g.n., a nie umarzać postępowanie. Istota sprawy sprowadza się bowiem do usunięcia przed organem administracji publicznej wielopoziomowego sporu: o istnienie obowiązku uiszczania opłaty w ogóle, a w razie ustalenia istnienia tego obowiązku o wysokość tej opłaty. Strona kwestionuje bowiem również m.in. wysokość przyjętej stawki procentowej i wzrost wartości nieruchomości. Zupełnie bezpodstawne jest zatem stwierdzenie Kolegium, że w sprawie brakuje podstawy prawnej do orzekania oraz zachodzi brak sprawy administracyjnej. Istotnym błędem myślowym było utożsamienie braku uprawnienia do pobierania opłaty za użytkowanie wieczyste przez Skarb Państwa z brakiem podstawy prawnej do orzekania. Stwierdzenie w toku postępowania, że dla ustalonego stanu faktycznego należy zastosować inne przepisy prawa materialnego, niż przyjęto we wcześniejszej fazie postępowania, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania, lecz jedynie zmianę kwalifikacji prawnej rozpatrywanej sprawy. O ile umorzenie postępowania administracyjnego podyktowane jest przesłankami procesowymi, o tyle istnienie bądź nieistnienie przesłanek materialnych, od których uzależnione jest przyznanie stronie określonego uprawnienia, powinno skutkować merytorycznym rozpatrzeniem żądania strony (por. wyroki NSA: z 11.09.2012 r., II OSK 224/11, LEX nr 1251923; z 17.03.2011 r., I OSK 1740/10, LEX nr 1079716; z 20.09.2011 r., I OSK 697/11, LEX nr 1068530). W świetle powyższych rozważań zawarty w obu skargach wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia jest w pełni uzasadniony. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium winno zatem na wstępie dokonać dokładnych ustaleń faktycznych, a następnie zgodnie z wymogami art. 79 ust. 3 u.g.n. dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli zaś nie dojdzie do zawarcia ugody, Kolegium wyda orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Raz jeszcze wracając do cywilnego charakteru spornej opłaty należy podkreślić, że rozstrzygnięcie zasadności pobierania opłaty, czy jej wysokości uzależnionego chociażby od celu przeznaczenia gruntu, nie leży w kognicji sądu administracyjnego, który bada wyłącznie, czy w sprawie zaszły przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania. Zgodnie z wyraźnym wskazaniem cyt. ustawy, rozstrzygnięcie Kolegium w tym przedmiocie może zostać zweryfikowane przez sąd powszechny. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji pkt I wyroku. O kosztach orzeczono w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.