II SA/Kr 317/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 maja 2022 r. sprawy ze skarg Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Krakowa i "A" w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 grudnia 2021r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Krakowa kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) oraz na rzecz "A" w K. kwotę 200 zł ( dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie: Prezydent Miasta Krakowa (działający w imieniu Skarbu Państwa), w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami - pismem z dnia 10 sierpnia 2021 r. , znak: [...], nr [...] wypowiedział Sieci Badawczej Łukasiewicz - Krakowski Instytut Technologiczny w Krakowie dotychczas obowiązującą wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w nieruchomości gruntowej obejmującej działkę nr [...] o pow. 3846 m2 obręb 45, jednostka ewidencyjna Krowodrza położonej przy ul. [...] w Krakowie, objętej księgą wieczystą nr [...], wynoszącą 1713,39 zł, oferując nową wysokość opłaty rocznej wynoszącą 77891,88 zł, która stanowi 3% aktualnej wartości gruntu. Sieć Badawcza Łukasiewicz - Krakowski Instytut Technologiczny w Krakowie złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniosek, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona lub uzasadniona jest w innej wysokości. Strona domagała się ustalenia, że nieruchomość nie podlega opłacie rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, ewentualnie ustalenie, że podlega opłacie rocznej w wysokości 0,3 % ceny nieruchomości, względnie 1% ceny nieruchomości, a ponadto ustalenie, że wartość nieruchomości jest niższa niż ustalona w operacie szacunkowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 10 grudnia 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej też jako "u.g.n.") w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej też jako "k.p.a.") w związku z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 21 lutego 2019r. o Sieci Badawczej Łukasiewicz (Dz. U. z 2019 r. poz. 534 z późn. zm.), umorzyło postępowanie w wyżej wskazanej sprawie w całości. W uzasadnieniu organ przedstawił przepisy ustawy o gospodarce nieruchomości istotne w przedmiotowej sprawie (art. 77 ust. 1 i ust. 3, art. 78, art. 79 ust. 3), a także odwołał się do brzmienia art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 21 lutego 2019 r. o Sieci Badawczej Łukasiewicz (Dz. U. z 2019 r. poz. 534 z późn. zm.) w którym stwierdzono, że Centrum Łukasiewicz i Instytuty Sieci są zwolnione z opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa i gminy, z wyjątkiem części wykorzystywanych wyłącznie do działalności, gospodarczej. Na podstawie materiałów załączonych przez wnioskodawcę organ ustalił, że z dniem 1 kwietnia 2020 r. doszło do połączenia Sieci Badawczej Łukasiewicz - Instytut Zaawansowanych Technologii Wytwarzania (o którym mowa w art. 98 ust. 2 pkt 34 ustawy), z Sieć Badawcza Łukasiewicz - Instytut Odlewnictwa (o którym mowa w art. 98 ust. 2 pkt 19 ustawy ). Połączenie w oparciu o art. 40 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 44 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 44 pkt 1 polegało na włączeniu Sieć Badawcze Łukasiewicz - Instytut Zaawansowanych Technologii Wytwarzania do Sieć Badawcza Łukasiewicz - Instytut Odlewnictwa. Celem działania Instytutu jest realizacja projektów badawczych w ramach celu Sieci, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, komercjalizacja, współpraca międzynarodowa w zakresie badań naukowych i prac rozwojowych oraz komercjalizacji (co wynika ze Statutu Sieć Badawcza Łukasiewicz -Krakowski Instytut Technologiczny). Kolegium zauważyło, że zasada, zgodnie z którą instytuty badawcze są zwolnione z ponoszenia opłat została wprowadzona ustawą z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych (ustawa ta poprzedzała aktualnie obowiązującą ustawę z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych). To przepis art. 1 wspomnianej noweli wprowadził do ówczesnej ustawy po art. 18 art. 18a. Zasada ta znalazła kontynuację w art. 20 ust. 1 aktualnie obowiązującej ustawy. Analogiczna zasada została ujęta w art. 34 ustawy o Sieci Badawczej Łukasiewicz. Kolegium wskazało, że w decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 17 lipca 2019 r., znak [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 29 lipca 1997 r. przez Instytut [...] w K. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości wskazano, że "zgodnie z normą art. 20 ustawy z 30 kwietnia 2010 r. nie naliczono opłat z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu". Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że po pierwsze Instytut co do zasady zwolniony jest z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, a po drugie, że od 2019 r. (nabycie prawa użytkowania wieczystego) taka opłata nie była naliczona, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Stan taki, w ocenie organu, rodzi wątpliwości czy, niezależnie od kwestii ewentualnego prowadzenia przez Instytut działalności gospodarczej na przedmiotowym terenie, w ogóle możliwa była aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, skoro w decyzji o stwierdzeniu oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste opłata nie została w ogóle ustalona. Przyjmując jednak na potrzeby dalszych rozważań, że aktualizacja jako taka była możliwa, Kolegium przybliżyło regulacje zawarte w kodeksie cywilnym a dotyczące użytkowania wieczystego i wskazało, że opłata roczna, jaką ma obowiązek uiszczać użytkownik wieczysty właścicielowi gruntu jest opłatą za możliwość korzystania przez użytkownika wieczystego z gruntu z wyłączeniem innych osób w granicach określonych w art. 233 k.c. Konstrukcyjnie opłata ta nie jest natomiast powiązana z korzystaniem przez użytkownika wieczystego z powierzchni budynków posadowionych na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste. Opłata należy się natomiast także od powierzchni gruntu zajmowanego przez posadowione na nim budynki stanowiące własność użytkownika wieczystego. W takim bowiem zakresie użytkownik wieczysty jako właściciel tych budynków korzysta również z gruntu oddanego mu w użytkowanie wieczyste. Do takiej interpretacji skłania także analiza przepisów szczegółowo określających sposób ustalania wysokości opłat rocznych zawartych w art. 71 ust. 1 i 72 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W stosunku do art. 72 ust. 3 u.g.n. przepis art. 34 ust. 1 ustawy o Sieci Badawczej Łukasiewicz stanowi przepis szczególny. Z przepisu tego wynika, że co do zasady instytuty badawcze, inaczej niż to wynika z art. 236 k.c. oraz art. 71 ust. 1 u.g.n., nie wnoszą opłat rocznych na rzecz podmiotów wymienionych w tym przepisie, jeżeli grunt (jego część) jest wykorzystywany na działalność gospodarczą, a obowiązek uiszczania opłat rocznych przez Instytut dotyczy więc tylko tej części gruntu wykorzystywanej wyłącznie na działalność gospodarczą. Do tej części gruntu ma zastosowanie stawka opłaty rocznej w wysokości 3% ceny nieruchomości gruntowej. Odwołując się do poglądów przedstawionych przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. Kolegium stwierdziło, że okoliczność, że w jedynym z pomieszczeń w budynku stanowiącym własność Instytutu, a posadowionym na oddanym w użytkowanie wieczyste gruncie, prowadzona była pozastatutowa działalność gospodarcza polegająca na wynajmie tego pomieszczenia podmiotowi zewnętrznemu, nie może stanowić podstaw naliczenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Oznaczałoby to bowiem de facto rozszerzenie zakresu normowania wyjątku od zasady nieobciążania instytutów badawczych opłatami, poprzez naliczenie opłaty pomimo braku wykazania, iż w analizowanym przypadku "część gruntu wykorzystywana wyłącznie na cele, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy". W świetle ogólnych zasad wykładni oraz treści powołanych przepisów takie rozciągnięcie zakresu normowania owego wyjątku nie jest możliwe. Stwierdzenie w przedmiotowej sprawie, że zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego znajduje art. 34 ust. 1 ustawy o Sieci Badawczej Łukasiewicz, powoduje, że brak jest podstawy prawnej do orzekania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Brak podstawy prawnej do orzekania stanowi brak jednego z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, co w konsekwencji przesądza o bezprzedmiotowości postępowania. Prezydent Miasta Krakowa, działający w imieniu Skarbu Państwa oraz Sieć Badawcza Łukasiewicz – Krakowski Instytut Technologiczny w Krakowie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi na ww. decyzję. Prezydent Miasta Krakowa zaskarżonej decyzji zarzucił: I. Naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 105 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o Sieci Badawczej Łukasiewicz poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że ustawowe zwolnienie użytkownika wieczystego tj. Sieć Badawczą Łukasiewicza - Krakowski Instytut Technologiczny z ponoszenia opłat z tytułu użytkowania wieczystego uniemożliwia wypowiedzenie wysokości rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, co skutkuje brakiem podstaw do wydania orzeczenia merytorycznego na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., a tym samym powoduje konieczność umorzenia postępowania; II. Naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 34 ust. 1 ustawy o Sieci Badawczej poprzez jego błędną wykładnię i w związku z tym przyjęcie, iż zwolnienie przez ustawodawcę Centrum Łukasiewicz i instytutów badawczych tworzących Sieć Badawczą Łukasiewicz, w tym Instytut z obowiązku uiszczania opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntów, z zastrzeżeniem istnienia takiego obowiązku w odniesieniu do części gruntów wykorzystywanych wyłącznie do działalności gospodarczej, powoduje brak podstaw prawnych do przewidzianej przepisem art. 77 u.g.n., aktualizacji wartości nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż w sytuacji zaistnienia przesłanek z art. 77 ust. 1 u.g.n., tj. wzrostu wartości nieruchomości, należy wypowiedzieć dotychczasową wysokość opłaty rocznej, niezależnie od tego czy zachodzi wyjątek przewidziany przepisem art. 34 ustawy o Sieci Badawczej, bowiem generalne zwolnienie Centrum Łukasiewicza i instytutów badawczych tworzących Sieć Badawczą Łukasiewicza z obowiązku zapłaty opłaty nie wyłącza procedury ustalenia prawidłowej wartości nieruchomości tj. wartości na poziomie aktualnym, co do której następnie zastosowanie znajdzie generalne zwolnienie z obowiązku uiszczania opłaty z zastrzeżeniem wyjątku przewidzianego tym przepisem; - art. 34 ust. 1 ustawy o Sieci Badawczej, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, iż prowadzenie przez Instytut działalności gospodarczej w jednym z pomieszczeń w budynku posadowionym na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, nie skutkuje przyjęciem, że istnieje wyodrębniona część gruntu wykorzystywana wyłącznie na działalność gospodarczą, podczas gdy opłata z tytułu użytkowania wieczystego należy się także od powierzchni gruntu zajmowanego przez posadowione na nim budynki stanowiące własność Instytutu, w takim bowiem zakresie Instytut jako właściciel tych budynków korzysta również z gruntu oddanego mu w użytkowanie wieczyste, zatem wynajem przez Instytut podmiotowi zewnętrznemu części budynku (jednego pomieszczenia), skutkuje obowiązkiem zapłaty opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu w części obejmującej nieruchomość przeznaczoną do prowadzenia pozastatutowej działalności gospodarczej polegającej na wynajmie tego pomieszczenia podmiotowi zewnętrznemu. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz Skarbu Państwa kosztów postępowania sądowego. Sieć Badawcza Łukasiewicz – Krakowski Instytut Technologiczny w Krakowie zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie art. 105 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 7 u.g.n. oraz art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 7 u.g.n. poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie zainicjowanej wnioskiem Instytutu o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego spornej nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, podczas gdy przedmiotowe rozstrzygnięcie uznać należy za nieprawidłowe, a z rozstrzygnięcia organu winno wynikać, że uznaje on sposób dokonania podwyższenia opłaty za użytkowanie wieczyste za nieprawidłowy, a tym samym bezskuteczny, 2) naruszenie art. 34 ust. 1 ustawy o Sieci Badawczej Łukasiewicz w zw. z art. 73 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że wykorzystywanie danego gruntu na działalność gospodarczą oznacza automatycznie, że w stosunku do tej części nieruchomości zastosowanie znajduje stawka 3% określona w art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n., podczas gdy z literalnego brzmienia art. 73 ust. 1 u.g.n. wynika, że stawkę opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w przypadku nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie wieczyste na więcej niż jeden cel przyjmuje się przy uwzględnieniu celu podstawowego, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, a zatem w stosunku do części gruntu wykorzystywanego przez Instytut na prowadzenie działalności gospodarczej winna znaleźć zastosowanie stawka odpowiadająca głównemu celowi, na który dana nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie wadliwego rozstrzygnięcia i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skargi okazały się być uzasadnione. W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w przedmiotowej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie umarzająca postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem Kolegium bezprzedmiotowość postępowania przejawia się w tym, że w świetle art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 21 lutego 2019 r. o Sieci Badawczej Łukasiewicz (Dz.U. z 2019 r. poz. 534 z późn.zm.) nie ma co do zasady podstaw, aby Sieć Badawcza Łukasiewicza – Krakowski Instytut Technologiczny ponosiła koszty użytkowania wieczystego, a tym bardziej nie ma podstaw do aktualizowania tej opłaty. Brak podstawy prawnej do aktualizowania opłaty stanowi z kolei brak jednego z elementów sprawy administracyjnej, co pociąga za sobą konieczność umorzenia postępowania. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznawał niniejszą sprawę mimo, iż przedmiotem skargi jest orzeczenie Kolegium wydane w trybie określonym w przepisach art. 77 – 81 u.g.n. Wprawdzie orzeczenia wydane przez Kolegium w tym trybie podlegają zaskarżeniu w drodze sprzeciwu do sądu powszechnego, jednakże ukształtowała się praktyka orzecznicza, zgodnie z którą w przypadku, gdy orzeczenie to nie rozstrzyga sprawy co do istoty (orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty), podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2008r., sygn. akt 876/07, publ. LEX 413615, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007r., sygn. akt I OSK 1141/06, publ. LEX 299413). Powyższe rozstrzygnięcie jest wadliwe z kilku powodów. W pierwszej kolejności należy organowi wytknąć naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które zobowiązują go m.in. do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania wyczerpującego materiału dowodowego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wyszedł z założenia, iż od 2019r. opłata za użytkowanie wieczyste nie była w ogóle w stosunku do Instytutu naliczana. Choć w decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 17 lipca 2019 r. znak [...] faktycznie znajduje się stwierdzenie, że "dla przedmiotowego gruntu nie ustalono opłat z tytułu użytkowania wieczystego" (str. 42 verte akt adm.), to już z treści samego wypowiedzenia opłaty rocznej z dnia 10 sierpnia 2021 r., które zakwestionowała strona, wynika, że Instytut uiszczał opłatę roczną w wysokości 1 713,39 zł. Fakt uiszczania opłaty za użytkowanie wieczyste w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej potwierdza również treść skargi złożonej przez Skarb Państwa. Powyższe uchybienie wadliwie zdefiniowało zatem zaistniały między stronami spór. W sprawie nie chodziło bowiem o rozstrzygnięcie, czy Skarb Państwa miał prawo i podstawy do tego, by korzystając z procedury aktualizacji de facto ustalić Instytutowi opłatę, której ten wcześniej nigdy nie ponosił, lecz czy istniały podstawy do podwyższenia uiszczanej opłaty. Kolegium naruszyło ponadto art. 105 § 1 k.p.a., umarzając postępowanie w sytuacji, gdy nie było do tego podstaw, tzn. nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania. Uzasadniając to naruszenie należy na wstępie zaznaczyć, że opłaty z tytułu użytkowania wieczystego mają charakter cywilnoprawny i stanowią swoistego rodzaju ekwiwalent za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Tryb ustalania i aktualizacji tych opłat został uregulowany w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która przewiduje dwustopniową procedurę rozstrzygania sporów o ustalenie przedmiotowej opłaty. Procedura ta ma mieszany charakter: w pierwszym etapie - administracyjny, w drugim zaś sądowy. Z art. 77 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy wynika bowiem, że wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana, nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Właściwy organ zamierzający dokonać aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej winien, zgodnie z art. 78 ust. 1 tej ustawy, wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W tym stadium postępowania, ustawodawca przewidział jednak ochronę użytkownika wieczystego przed nieuzasadnionym wypowiedzeniem opłaty, wprowadzając w art. 78 ust. 2 i 3 cytowanej ustawy, uprawnienie tego podmiotu do złożenia do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Z treści art. 79 ust. 3 powołanej ustawy wynika natomiast, że Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a jeżeli do ugody nie dojdzie, organ ten wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia Kolegium odwołanie nie przysługuje, co oznacza, że orzeczenie to kończy administracyjny etap w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 1 i 2 tej ustawy, od orzeczenia Kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości i inicjuje drugi (sądowy) etap tego postępowania. Kolegium przekazuje zatem właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, a złożony na skutek otrzymania wypowiedzenia wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, zastępuje pozew. W orzecznictwie podkreśla się, że orzeczenie Kolegium, jako kończące postępowanie przed organem administracji publicznej, powinno umożliwiać stronie przeniesienie sporu co do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed sąd powszechny, jako że sprawa ta ma w istocie charakter cywilnoprawny (vide: wyrok WSA w Olsztynie z 25 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 249/10, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2009r. sygn. akt II SA/Sz 889/08 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 marca 2007r. sygn. akt II SA/Gd 472/06). Tymczasem, wydane w niniejszej sprawie orzeczenie Kolegium o umorzeniu postępowania zamyka stronom możliwość rozstrzygnięcia sporu, mimo złożenia przez użytkownika wieczystego wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pomimo, że Kolegium przyznało rację użytkownikowi wieczystemu - sprawa aktualizacji opłaty nie została przez ten organ rozstrzygnięta. Należy również dodać, iż art. 105 § 1 k.p.a., na który powołał się organ, wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty (por. A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005, str. 485). Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 2225/01, niepublikowany). Jeżeli w toku prowadzonego postępowania administracyjnego okaże się, że brak jest ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania, to w takiej sytuacji można mówić o bezzasadności żądania, nie zaś o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Oznacza to konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2010r., sygn. akt I OSK 789/09, niepublikowany). Umorzenie postępowania następuje w szczególności, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Uwzględniając powyższe argumenty stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania. Jeśli w ocenie Kolegium, brak było podstaw do wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty z uwagi na fakt, iż opłata ta w ogóle nie powinna być od Instytutu pobierana, to organ winien zakończyć postępowanie jednym z rozstrzygnięć merytorycznych, przewidzianych w art. 73 ust. 3 u.g.n., a nie umarzać postępowanie. Istota sprawy sprowadza się bowiem do usunięcia przed organem administracji publicznej wielopoziomowego sporu: o istnienie obowiązku uiszczania opłaty w ogóle, a w razie ustalenia istnienia tego obowiązku o wysokość tej opłaty. Strona kwestionuje bowiem również m.in. wysokość przyjętej stawki procentowej i wzrost wartości nieruchomości. Zupełnie bezpodstawne jest zatem stwierdzenie Kolegium, że w sprawie brakuje podstawy prawnej do orzekania oraz zachodzi brak sprawy administracyjnej. Istotnym błędem myślowym było utożsamienie braku uprawnienia do pobierania opłaty za użytkowanie wieczyste przez Skarb Państwa z brakiem podstawy prawnej do orzekania. Stwierdzenie w toku postępowania, że dla ustalonego stanu faktycznego należy zastosować inne przepisy prawa materialnego, niż przyjęto we wcześniejszej fazie postępowania, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania, lecz jedynie zmianę kwalifikacji prawnej rozpatrywanej sprawy. O ile umorzenie postępowania administracyjnego podyktowane jest przesłankami procesowymi, o tyle istnienie bądź nieistnienie przesłanek materialnych, od których uzależnione jest przyznanie stronie określonego uprawnienia, powinno skutkować merytorycznym rozpatrzeniem żądania strony (por. wyroki NSA: z 11.09.2012 r., II OSK 224/11, LEX nr 1251923; z 17.03.2011 r., I OSK 1740/10, LEX nr 1079716; z 20.09.2011 r., I OSK 697/11, LEX nr 1068530). W świetle powyższych rozważań zawarty w obu skargach wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia jest w pełni uzasadniony. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium winno zatem na wstępie dokonać dokładnych ustaleń faktycznych, a następnie zgodnie z wymogami art. 79 ust. 3 u.g.n. dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli zaś nie dojdzie do zawarcia ugody, Kolegium wyda orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Raz jeszcze wracając do cywilnego charakteru spornej opłaty należy podkreślić, że rozstrzygnięcie zasadności pobierania opłaty, czy jej wysokości uzależnionego chociażby od celu przeznaczenia gruntu, nie leży w kognicji sądu administracyjnego, który bada wyłącznie, czy w sprawie zaszły przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania. Zgodnie z wyraźnym wskazaniem cyt. ustawy, rozstrzygnięcie Kolegium w tym przedmiocie może zostać zweryfikowane przez sąd powszechny. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji pkt I wyroku. O kosztach orzeczono w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.