I OSK 20/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2906/17 w sprawie ze skargi I.R. i A.R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2906/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi I.R. i A.R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia 22 lutego 2017 r. I.R. i A.R. (dalej zwani "skarżącymi") zwrócili się do Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z wnioskiem o wyrażenie zgody na nabycie przez nich własności nieruchomości rolnej oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] ha, położonej we wsi R., gm. C., pow. p., woj. [...], stanowiącej własność J.P., w celu utworzenia gospodarstwa rodzinnego, wskazując jako podstawę prawną art. 2a ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] nie wyraził zgody na nabycie ww. nieruchomości rolnej przez skarżących podkreślając, że zgodnie z art. 2a ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 2052 ze zm.) - dalej zwanej "u.k.u.r." możliwe jest nabycie nieruchomości przez osoby fizyczne nie będące rolnikami, ale zamierzające utworzyć gospodarstwo rodzinne, posiadające kwalifikacje rolnicze, dodatkowo dające rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej, które jednocześnie zobowiążą się do zamieszkiwania w okresie 5 lat od dnia nabycia nieruchomości na terenie gminy, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości, która wejdzie w skład tego gospodarstwa. W toku postępowania skarżący nie zobowiązali się do zamieszkiwania w okresie 5 lat od dnia nabycia nieruchomości na terenie gminy, w której zamierzają utworzyć gospodarstwo, zatem nie spełnili przesłanki z art. 2a ust. 4 pkt 2 lit. c u.k.u.r. Skarżący złożyli odwołanie od ww. decyzji wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem złożonego przez nich oświadczenia zawierającego zobowiązanie do zamieszkiwania na terenie gminy, w której prowadzą już gospodarstwo rolne. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r. nieruchomości rolne mogą być nabywane przez inne podmioty niż wymienione w art. 2a ust. 1 i 3 pkt. 1 lit. a-e za zgodą Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych, wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej, wydaną na wniosek osoby fizycznej zamierzającej utworzyć gospodarstwo rodzinne, posiadającej kwalifikacje rolnicze albo której, pod warunkiem uzupełnienia kwalifikacji zawodowych, przyznano pomoc zgodnie z przepisami o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach PROW na lata 2007-2013 albo PROW na lata 2014-2020, a termin na uzupełnienie tych kwalifikacji jeszcze nie upłynął, dającej rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej, i która zobowiąże się do zamieszkiwania w okresie 5 lat od dnia nabycia nieruchomości na terenie gminy, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład tworzonego gospodarstwa rodzinnego. W toku postępowania ustalono, że nieruchomość objęta wnioskiem, położona jest w gminie C., woj. [...] i w całości stanowi łąkę (ŁIV), nie jest także objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący złożyli do akt sprawy oświadczenie, iż na nabywanej nieruchomości nie będą zamieszkiwać, gdyż żadna jej część nie jest budowlana, nie znajduje się na jej terenie także żaden budynek mieszkalny. Do odwołania wnioskodawcy dołączyli także oświadczenie o zobowiązaniu do zamieszkania na terenie prowadzonego już gospodarstwa rolnego w gminie G. Jednak zdaniem organu odwoławczego, oświadczenie to nie spełniało przesłanki wskazanej w art. 2a ust. 4 pkt 2 lit. c ww. ustawy. Zgodnie z jego brzmieniem nabycie nieruchomości rolnej może nastąpić na wniosek osoby fizycznej zamierzającej utworzyć gospodarstwo rodzinne, która zobowiąże się do zamieszkiwania w okresie 5 lat od dnia nabycia nieruchomości na terenie gminy, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych, która wejdzie w skład tworzonego gospodarstwa. Organ podkreślił, że art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r. jest szczególnym przypadkiem zezwalającym osobie fizycznej na nabycie nieruchomości rolnych w celu utworzenia gospodarstwa rodzinnego po spełnieniu określonych przesłanek - także w przypadku współmałżonków. Przesłanki te muszą spełniać oboje z nich, a w sprawie warunek ten nie jest spełniony, gdyż skarżąca nie posiada kwalifikacji rolniczych i nie zobowiązała się do ich uzupełnienia. Minister zaznaczył także, iż skarżący posiada już gospodarstwo rolne o pow. [...] ha położone w miejscowościach R. i P., gm. C., lecz oboje małżonkowie zamieszkują w L., zatem w przypadku zamieszkania w miejscu prowadzenia gospodarstwa rolnego po okresie 5 lat, skarżący zyskałby status rolnika indywidualnego i mógłby nabyć nieruchomości rolne bez konieczności uzyskania zgody Prezesa ANR. Skoro zatem prowadzi już ponad 90-hektarowe gospodarstwo rolne w innej gminie, to trudno uznać go za osobę fizyczną, która poprzez nabycie działki nr [...], o pow. [...] ha, miałaby utworzyć gospodarstwo rodzinne. Ustawodawca w art. 6 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy wskazał, jakie przesłanki należy spełnić, by starać się o nabycie nieruchomości w celu utworzenia gospodarstwa rolnego. Przy czym wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie mają być spełnione łącznie. Niespełnienie chociażby jednego warunku z art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r. wyklucza możliwość wydania pozytywnej decyzji dot. nabycia tej nieruchomości. W związku z tym, zgodnie z przepisami ww. ustawy, nie było możliwości wyrażenia zgody na nabycie przez skarżących nieruchomości rolnej objętej wnioskiem. Z takim stanowiskiem nie zgodzili się skarżący, zaskarżając powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W ocenie skarżących organ dokonał błędnej interpretacji art. 2a ust. 2 u.k.u.r., ponieważ skarżący posiada wykształcenie rolne (wyższe inne niż rolne i ponad 3-letni staż w rolnictwie), a wobec brzmienia art. 2a ust. 1 jest to warunek wystarczający. Skarżąca nie musi mieć wykształcenia rolnego ani oświadczać, że je uzupełni, ponieważ skarżący małżonkowie mają wspólność majątkową małżeńską. W tych okolicznościach wystarczy żeby ten warunek spełniało jedno z małżonków, gdyż mają zamiar nabyć nieruchomość wspólnie w celu powiększenia swojego gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 27 marca 2018 r. pełnomocnik organu oświadczył, że przyjęcie przez organ podstawy prawnej tj. art. 2a ust. 4 u.k.u.r. spowodowane było treścią wniosku skarżących z dnia 22 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zdaniem Sądu I instancji rację ma organ odwoławczy, że w części dyspozytywnej wniosku z 22 lutego 2017 r. skarżący zwrócili się o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości rolnej w celu utworzenia nieruchomości rolnej, lecz już w treści uzasadnienia w jednoznaczny sposób wskazali, że chcą powiększyć swoje "gospodarstwo rodzinne", gdyż grunty objęte wnioskiem sąsiadują z gruntami będącymi ich własnością. Z treści uzasadnienia wniosku, a przede wszystkim z treści dołączonych do niego dokumentów, wynikało jednoznacznie, że wnioskodawcy są współwłaścicielami na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej dużego gospodarstwa rolnego ([...] ha), które użytkują w sposób dający rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej. Organ administracyjny istotnie związany jest żądaniem określonym we wniosku wszczynającym postępowanie, ale jest również zobowiązany do dokładnego określenia treści żądania strony. Nie można zaakceptować automatycznego przyjęcia przez organ, że treść wniosku określa jego "tytuł", a wszelkie okoliczności podnoszone np. w uzasadnieniu nie mają już znaczenia. Niedopuszczalny jest brak określenia rzeczywistych intencji strony szczególnie, że organ nie jest związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania. To bowiem rzeczywista treść żądania, rozumiana jako intencja strony, wyznacza stosowną normę prawa materialnego, która będzie miała zastosowanie w konkretnej sprawie i która ma znaczenie dla ustalenia zakresu dalszego postępowania – w tym dowodowego. Organ administracji ma obowiązek dochodzenia prawdy obiektywnej i działania na podstawie przepisów prawa. Uchybienie temu obowiązkowi – w ocenie Sądu I instancji – stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 8 i art. 9 K.p.a. Organ administracji powinien dążyć do ustalenia treści pism składanych przez stronę – a nie, jak w niniejszym postępowaniu, poprzestać na lekturze "tytułu" wniosku. Uchybienie powyższym obowiązkom doprowadziło organ do błędnego przekonania, że wnioskodawcy są osobami, o których mowa w art. 2a ust. 4 u.k.u.r. tj. osobami fizycznymi zamierzającymi utworzyć gospodarstwo rodzinne, które są podmiotami innymi niż wymienione w ust. 1 (rolnik indywidualny) i ust. 3 pkt 1 (osoba bliska zbywcy, jednostka samorządu terytorialnego, Skarb Państwa lub działającą na jego rzecz Agencja, osoby prawne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, a także parki narodowe, w przypadku zakupu nieruchomości rolnych na cele związane z ochroną przyrody). W konsekwencji, dalsze postępowanie było prowadzone w myśl zapisów ujętych w lit. a-c, omawianego art. 2a ust. 4 pkt 2 ww. ustawy, który niewątpliwie uzależnia wyrażenie przez Prezesa ANR zgody na nabycie nieruchomości rolnej od kumulatywnego spełnienia przesłanek w nim wymienionych. Jak zauważył Sąd I instancji w niniejszej sprawie wniosek został złożony przez osobę fizyczną, która: 1) jest właścicielem nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych wynosi [...] ha; 2) posiada kwalifikacje rolnicze (ma wykształcenie wyższe inne niż rolne i 12 letni staż w rolnictwie); 3) od 12 lat prowadzi osobiście gospodarstwo (pracuje w tym gospodarstwie, podejmuje wszelkie decyzje dotyczące prowadzenia działalności rolniczej w tym gospodarstwie). Działka nr [...] w R., którą wnioskodawcy zamierzali nabyć leży przy kompleksie należących do nich łąk o pow. ok. 35 ha, zatem miała powiększyć istniejące gospodarstwo rodzinne. Obowiązkiem organów było zatem prowadzenie postępowania w trybie art. 2a ust. 1 u.k.u.r. Z uwagi na powyższe okolicznościach Sąd I instancji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Jednocześnie wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, organ zastosuje art. 2a ust. 1 u.k.u.r. w sposób wyżej wskazany. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 2a ust. 1 i 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r. poprzez ich błędne zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że w okolicznościach sprawy wniosek o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości rolnej złożony przez skarżących jest w istocie wnioskiem rolnika indywidualnego o powiększenie gospodarstwa już istniejącego, podczas gdy wniosek został przez Ministra prawidłowo zakwalifikowany jako złożony na podstawie art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r.; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r. skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, polegające na błędnym założeniu, że w okolicznościach niniejszej sprawy podstawą prawną decyzji nie powinien być art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r., podczas gdy przepis ten stanowił prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia; b) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu skarżonego kasacyjnie wyroku, że organy prowadziły postępowanie w oparciu o nieprawidłową podstawę prawną i stwierdzenie, że podstawą prowadzonego postępowania winien być art. 2a ust. 1 u.k.u.r., tymczasem wykonanie takich wytycznych Sądu nie jest możliwe, ponieważ gdyby wnioskodawcy byli rolnikami indywidualnymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.k.u.r., to w ogóle nie musieliby składać wniosku o wydanie decyzji, co oznacza, że wskazania Sądu co do dalszego postępowania są niewykonalnie. Wskazując na powyższe zarzuty Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych, a także na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Uzasadnione zatem było wydanie zarządzenia w dniu 14 marca 2022 r. o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne na podstawie powyższego przepisu. Co istotne, strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym było rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – dalej zwanej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. oparty na argumentacji zmierzającej do wykazania, że uzasadnienie zaskarżonego kasacyjnie wyroku jest nielogiczne, gdyż spełnienie przesłanki z art. 2a ust. 1 u.k.u.r. powoduje, że zainteresowany podmiot nie musi składać wniosku o wydanie decyzji. W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, jak również, co istotne w tej sprawie, stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a więc konstrukcja uzasadnienia wskazuje, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Prawidłowość merytorycznego stanowiska Sądu pierwszej instancji nie może być skutecznie podważana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Należy bowiem wskazać, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11, 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12, 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii właściwej kwalifikacji żądania zawartego we wniosku skarżących z dnia 22 lutego 2017 r. Jak zauważył Sąd I instancji w części wstępnej wniosku z dnia 22 lutego 2022 r. skarżący zwrócili się o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości w celu utworzenia gospodarstwa rodzinnego, natomiast w uzasadnieniu wniosku w jednoznaczny sposób wskazali, że chcą powiększyć swoje gospodarstwo rodzinne. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi jeden z podstawowych i koniecznych warunków prawidłowego jej rozstrzygnięcia. Zawsze bowiem niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy będzie prowadziło do wydania wadliwej decyzji. Realizację obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego organ administracji powinien rozpocząć od ustalenia rzeczywistej treści żądania strony oraz zgłoszonych przez nią wniosków dowodowych. Dopiero ustalenie istoty tego żądania, a następnie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy umożliwi organowi administracji zastosowanie adekwatnej do tego stanu normy prawa materialnego. Obowiązek ustalenia treści żądania strony inicjującej postępowanie administracyjne uregulowany został przepisami K.p.a. o charakterze generalnym i wyprowadzany jest z art. 63 § 2 K.p.a. normującego elementy podania, w tym jego żądanie, a więc element wyznaczający normę prawa materialnego lub procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania (art. 61 § 1 K.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że określenie żądania jest obowiązkiem strony inicjującej postępowanie. W razie wątpliwości co do jego treści organ obowiązany jest wyjaśnić rzeczywistą wolę strony, tj. ustalić treść żądania. Przy czym tylko strona posiada uprawnienie do określenia swego żądania przez usunięcie wątpliwości, czy też jego doprecyzowanie (por. wyroki NSA z dnia 16 maja 2008 r. II OSK 510/07 i z dnia 26 września 2017 r. II OSK 1071/16). Tym samym podważanie zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku oceny wypełnienia przez organ obowiązku należytego ustalenia treści żądania strony, winno nastąpić na gruncie art. 63 § 2 K.p.a., a tymczasem zarzut odnoszący się do tej regulacji nie został postawiony w skardze kasacyjnej. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie sądowym na gruncie art. 63 § 2 K.p.a., normującym elementy podania, w tym żądanie jako jeden z nich, o charakterze żądania decyduje sama strona a nie organ. Określenie żądania jest obowiązkiem strony, która zwraca się do organu o podjęcie działania. W konsekwencji uprawnienie do określenia żądania, w razie wątpliwości, czy też jego doprecyzowania posiada tylko strona. Powyższa reguła ma zastosowanie również przy wyborze trybu postępowania, w jakim strona chce dochodzić swoich praw. Organ nie może zatem wyręczyć strony i zdecydować za nią, w jakim przedmiocie i w jakim trybie będzie toczyć się postępowanie zainicjowane jej podaniem (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2008 r., II OSK 510/07). Organ jest związany żądaniem strony (wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r., II OSK 1071/16), zatem w razie wątpliwości co do treści żądania obowiązany jest wyjaśnić rzeczywistą wolę strony, tj. ustalić treść żądania strony (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015r., II OSK 578/14). Z uwagi na wskazane okoliczności faktyczne tej sprawy brak ustalenia przez organ rzeczywistej treści żądania skarżących spowodował, że wniosek z dnia 22 lutego 2017 r. został przedwcześnie zakwalifikowany przez organ jako złożony na podstawie art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r. Pamiętać bowiem trzeba, że narzucanie stronie trybu postępowania, którego zastosowanie wiąże się ze spełnieniem określonych wymogów formalnych, stanowił nieuprawnione wkroczenie w uprawnienia procesowe strony. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że organ uchybił obowiązkowi ustalenia rzeczywistej treści żądania skarżących, która będzie miała znaczenie dla określenia zakresu dalszego postępowania i z tego względu zasadnie uchylił decyzje organu I i II instancji. Natomiast za przedwczesne należało uznać wskazania Sądu dotyczące ponownego rozpoznania sprawy przez organ administracji w zakresie zobowiązania go do prowadzenia postępowania w trybie art. 2a ust. 1 u.k.u.r. Dopiero bowiem ustalenie rzeczywistego żądania skarżących, zawartego we wniosku z dnia 22 lutego 2017 r., umożliwi organowi administracji zastosowanie adekwatnej normy prawa materialnego, która ma znaczenie dla oceny zasadności żądania, ale także uwarunkuje zakres postępowania wyjaśniającego, który obejmie okoliczności badanej sprawy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. W tej sytuacji zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.