II GZ 162/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia W.L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 74/22 w zakresie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi W.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] października 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi gminnej postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji), objętym zażaleniem postanowieniem z 15 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 74/22, działając na podstawie art. 86 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), odmówił W.L. (dalej: skarżący) przywrócenia terminu do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu (dalej: SKO, Kolegium) z [...] października 2021 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi gminnej. W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że W.L., reprezentowany przez adwokata, wraz ze skargą na opisaną wyżej decyzję SKO złożył wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia, w którym wyjaśnił, że po powzięciu wiadomości o decyzji Kolegium wypowiedział pełnomocnictwo dotychczasowemu pełnomocnikowi, a następnie zachorował w czasie poszukiwania nowego pełnomocnika. Z uwagi na bardzo zły stan zdrowia, od 24 listopada 2021 r. przebywał w domu z podejrzeniem zakażenia koronawirusem. Z tego powodu skonsultował się z lekarzem, który polecił mu nie wychodzić z domu i wykonać test na obecność SARS-CoV-2. Następnie od 29 listopada 2021 r. do 8 grudnia 2021 r. skarżący przebywał w izolacji. W związku z tym nie ustanowił nowego pełnomocnika i nie miał możliwości złożenia skargi. Skarżący dodał, że nie wychodził z domu także z uwagi na solidarność społeczną, w celu powstrzymania rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2. Wskazał, że przeszkoda w postaci zakażenia koronawirusem ustała dopiero 8 grudnia 2021 r., tym samym Tym samym, składając wniosek wraz z skargą w dniu 15 grudnia 2022 r. (data nadania), dochował ustawowego siedmiodniowego terminu do wniesienia skargi. Do wniosku dołączono, niepotwierdzoną za zgodność z oryginałem, kopię zaświadczenia lekarskiego z 8 grudnia 2021 r., potwierdzającego że skarżący przebywał w izolacji domowej w okresie od 29 listopada do 8 grudnia 2021 r. w związku z infekcją SARS-COV-2. Opisanym na wstępie postanowieniem WSA odmówił przywrócenia terminu do wniesienia skargi wskazując, że w okolicznościach tej sprawy nie można było przyjąć, że skarżący uprawdopodobnił wystąpienie okoliczności pozwalających na uznanie, że uchybienie terminu nie było przez niego zawinione. Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżoną decyzję SKO doręczono pełnomocnikowi skarżącego, ustanowionemu w toku postępowania administracyjnego, w dniu 25 października 2021 r., zatem termin do wniesienia skargi upłynął 24 listopada 2021 r. Natomiast z treści wniosku wynika, że przyczyną wniesienia skargi po upływie terminu do dokonania tej czynności procesowej było poszukiwanie pełnomocnika, który w imieniu skarżącego sporządziłby i wniósł skargę do sądu, następnie zaś rozpoczęta ostatniego dnia terminu do wniesienia skargi, izolacja skarżącego na zalecenie lekarza z uwagi na podejrzenie zarażenia SARS-CoV-2, oczekiwanie na test diagnostyczny i izolacja w dniach 29 listopada-8 grudnia 2021 r. W ocenie sądu pierwszej instancji okoliczności poszukiwania przez skarżącego profesjonalnego pełnomocnika, który sporządziłby w jego imieniu skargę niemożna uznać za obiektywną, występującą bez woli strony, okoliczność nie do przezwyciężenia, udaremniającą dokonanie czynności procesowej w terminie. WSA podkreślił, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie występuje przymus adwokacko-radcowski. Wyłącznie skarga kasacyjna, wnoszona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, musi być sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika lub przez osoby mające status zawodowy, o którym mowa w przepisach art. 173 § 2, art. 175 § 1, art. 175 § 2 i § 2a p.p.s.a. (art. 175 § 1 p.p.s.a.). Ponadto skarżący został prawidłowo pouczony przez SKO w zaskarżonej decyzji o trybie i terminie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na kwestionowaną decyzję. Zdaniem WSA, na ocenę tej przesłanki ma też wpływ to, że nawet gdyby reprezentowanie skarżącego przez profesjonalnego pełnomocnika było niezbędne, to zwlekanie z ustanowieniem pełnomocnika do ostatniego dnia terminu (z treści pełnomocnictwa nie wynika, kiedy zostało ono udzielone) nie świadczy o dochowaniu należytej staranności w prowadzeniu własnych spraw. WSA stwierdził również, że skarżący mógł nawet w ostatnim dniu terminu złożyć skargę osobiście, drogą elektroniczną przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu odwoławczego i podpisania jej, korzystając z profilu zaufanego umożliwiającego składanie pism elektronicznych ze skutkiem prawnym bez konieczności stosowania podpisu kwalifikowanego. Odnosząc się do argumentacji, że ze względu na bardzo zły stan zdrowia i podejrzenie zakażenia SARS-CoV-2, skarżący w dniu 24 listopada 2021 r. (tj. w ostatnim dnia terminu do złożenia skargi) skontaktował się z lekarzem, który polecił mu pozostać w domu, gdzie następnie oczekiwał na test sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący nie uprawdopodobnił, że rzeczywiście przebywał w samoizolacji domowej w związku z podejrzeniem infekcji SARS-COV-2 już od 24 listopada 2021 r. Nie przedłożył bowiem informacji z systemu EWP (system informatyczny Centrum e-Zdrowia), że przebywał od tego dnia na kwarantannie lub izolacji z uwagi na oczekiwanie na test diagnostyczny lub na jego wynik. Z przedłożonego zaświadczenia lekarskiego z 8 grudnia 2021 r. wynika jedynie, że skarżący przebywał w izolacji domowej w związku z infekcją SARS-COV-2 od 29 listopada do 8 grudnia 2021 r., a więc już po upływie terminu do wniesienia skargi. Zażalenie na to postanowienie wniósł skarżący, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego zmianę poprzez przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Zaskarżonemu postanowieniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 192 § 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie: I. prawa materialnego tj.: 1. art. 28 pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2069 z późn. zm., dalej jako: u.ch.z.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do mniejszej sprawy, podczas gdy przepis ten nie znajduje zastosowania dla przedmiotowej sprawy, ponieważ nie wydano decyzji w trybie art. 33 ust. 1 u.ch.z.; 2) art. 35 ust. 1 u.ch.z. poprzez jego pominięcie i niezastosowanie, podczas gdy nie wydano decyzji w trybie art. 33 ust. 1 o kwarantannie, a jedynie lekarz w terminie od 24 listopada 2021 r. zlecił kwarantannę w warunkach domowych, kierując się własną oceną zagrożenia dla zdrowia publicznego, co powinno skutkować oceną, iż skarżący uprawdopodobnił brak swojej winy w uchybieniu terminu; II. przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 86 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż skarżący z własnej winy uchybił terminowi do wniesienia skargi, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż skarżący dołożył należytej staranności, nie jest prawnikiem, a zatem nie ma wiedzy niezbędnej dla sporządzenia prawidłowej skargi do WSA, zastosował się do zalecenia lekarskiego pozostania w kwarantannie w warunkach domowych, czego nieprawidłowa ocena skutkowała wydaniem skarżonego postanowienia; 2) art. 87 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, iż skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez jego winy tj. nie uprawdopodobniono przebywania na kwarantannie domowej już od 24 listopada 2019 r., podczas gdy z akt sprawy oraz powszechną wiedzą jest, że panuje pandemia koronawirusa i z okoliczności przytoczonych we wniosku wprost wynika, że skarżącemu zalecono w dniu 24 listopada 2021 r. samoizolację (kwarantannę domową), a wykazywanie zgłoszenia tego faktu właściwemu inspektorowi sanitarnemu – jako obowiązek lekarza – nie może obciążać skarżącego w dobie pandemii COVID-19, co skutkowało wydaniem skarżonego postanowienia. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego podkreślił m.in., że zgodnie z art. 35 ust. 1 u.ch.z., co pominięto w sprawie, zalecenie lekarskie samoizolacji lub kwarantanny domowej powstaje od momentu takiego zalecenia lekarskiego, w szczególności gdy po powzięciu informacji przez inspektora sanitarnego nie wydał on decyzji w trybie art. 33 ust. 1 u.ch.z. Kwarantanna, na którą powołano się w treści uzasadnienia dotyczy sytuacji wydania decyzji o izolacji, a nie kwarantanny, która powstaje wskutek zalecenia lekarza zlecającego taką kwarantannę. Decyzję o izolacji od 29 listopada do 8 grudnia 2021 r. skarżący przedstawił. Skarżący argumentował, że okres pandemii koronawirusa jest okresem utrudnionej komunikacji czy funkcjonowania wielu organów administracji, w szczególności organów sanitarnych. Znanymi powszechnie są sytuacje, kiedy decyzja o izolacji czy kwarantannie, pomimo zgłoszenia nie była wydawana tego samego dnia, ale kilka dni później czy w ogóle nie była wydawana. Nie sposób także w takich sytuacjach oczekiwać, iż skarżący, stosujący się do zaleceń lekarza, może uzyskać od lekarza stosowne zgłoszenie – czy jak wymaga uzasadnienie odmowy przywrócenia terminu – formularzy zgłaszanych przez lekarzy, gdy po prostu – na skutek omyłki mogło nie dojść do zgłoszenia podejrzenia koronawirusa, co jest sytuacją niezależną od skarżącego i nie powinno podlegać ocenie winy. W jego ocenie należało zatem uwzględnić treść przepisów art. 28 pkt 4, art. 35 ust. 1 i art. 33 u.ch.z. poprzez ich właściwe zastosowanie, czego zabrakło skarżonemu postanowieniu. Organ nie zajął stanowiska w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie jest zasadne. Zgodnie z art. 86 § 1 p.p.s.a., jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi o przywróceniu terminu. W piśmie z wnioskiem o przywrócenie terminu (art. 87 § 2 p.p.s.a.) należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) instytucja przywrócenia terminu ma zastosowanie w tych wszystkich sytuacjach, gdy strona nie dokonała w terminie czynności. Wówczas, nie kwestionując faktu upływu terminu, strona uprawdopodobnia brak zawinienia w nieterminowym dokonaniu czynności (zob. np. postanowienie NSA z 28 grudnia 2018 r., sygn. akt II GZ 452/18; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powołanego przepisu wynika ponadto, że równocześnie z wnioskiem strona powinna dokonać czynności, której nie dokonała w terminie, co – jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym – jest podstawowym warunkiem umożliwiającym rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu. Podkreślić też należy, że instytucję przywrócenia terminu uregulowaną w art. 86 i art. 87 p.p.s.a. stosuje się wtedy, gdy strona nie neguje uchybienia terminowi i wskazuje przyczyny usprawiedliwiające to uchybienie. Wniosku o przywrócenie terminu nie można bowiem opierać na twierdzeniu, że termin ten został zachowany, gdyż istotą tej instytucji, jak wskazano wyżej, jest właśnie twierdzenie przeciwne, że termin ten nie został zachowany bez winy strony (np. postanowienie NSA z 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II FZ 893/19). Brak winy w uchybieniu terminu w kontekście badania zasadności jego przywrócenia winien być oceniany z uwzględnieniem wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o własne interesy, biorąc przy tym pod uwagę także uchybienia spowodowane nawet lekkim niedbalstwem. Powyższe wynika z faktu, że przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i winno być traktowane w sposób ścisły – może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy niedochowanie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych okolicznościach wysiłku (zob. np. postanowienia NSA: z 15 lipca 2014 r., sygn. akt II FZ 832/14; z 9 września 2014 r., sygn. akt I GZ 499/14; z 2 października 2014 r., sygn. akt II OZ 1011/14; z 28 lutego 2018 r., sygn. akt II FZ 96/18). Warunkiem przywrócenia terminu jest zatem uprawdopodobnienie braku winy strony w jego uchybieniu, przy czym pojęcie winy należy rozumieć w sposób obiektywny - wymagający od strony staranności (postanowienie Sądu Najwyższego z 7 lutego 2000 r. I CKN 1261/99). Dopuszczenie się przez stronę choćby lekkiego niedbalstwa wyłącza możliwość zastosowania art. 86 § 1 p.p.s.a. Jak wynika z art. 87 § 2 p.p.s.a., na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu. Uprawdopodobnienie istnienia braku winy nie daje pewności, lecz wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Pojęcie uprawdopodobnienia sprowadza się do postępowania zmierzającego do stwierdzenia istnienia lub nieistnienia określonego zdarzenia, czynności podjętej w ramach postępowania, w wyniku tego postępowania bądź do zastępczego środka dowodowego. Strona zobowiązana jest sprostać złagodzonemu reżimowi procedowania dowodowego, niemniej – co należy w tym miejscu wyraźnie zaznaczyć – ocena, czy w realiach konkretnej sprawy rzeczone uprawdopodobnienie braku winy w istocie nastąpiło, pozostawione jest ocenie sądu. Sąd nie jest związany twierdzeniami wniosku, gdyż istota uprawdopodobnienia sprowadza się do jego przekonania przynajmniej o prawdopodobieństwie zaistnienia okoliczności mających wpływ na ocenę niezawinienia w uchybieniu terminu. Podstawą tej oceny powinien być obiektywny miernik staranności, której można wymagać od każdego należycie dbającego o swoje interesy. Nie jest to więc ocena dowolna, a stanowiąca wypadkową okoliczności powoływanych w sprawie oraz dyrektyw oceny dowodów - dokonywanej przy uwzględnieniu zasad logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego, przez pryzmat specyfiki uprawdopodobnienia (postanowienie NSA z 21 grudnia 2021 r., sygn. akt III FZ 652/21). Zdaniem NSA, kontrolowane postanowienie jest zgodne z prawem, a wniesione zażalenie należy uznać za nieuzasadnione. Za trafną bowiem należy uznać ocenę dokonaną przez sąd pierwszej instancji, że skarżący nie sprostał obowiązkowi uprawdopodobnienia przesłanki braku winy, o którym mowa w art. 87 § 2 p.p.s.a. Nie można zgodzić się z twierdzeniami strony, jakoby okoliczność poszukiwania pełnomocnika celem sporządzenia i wniesienia skargi oraz izolacji domowej w związku z infekcją SARS-COV-2 od 24 listopada 2021 r., tj. od ostatniego dnia terminu do wniesienia skargi, niezależnie od jej potwierdzenia stosownymi zaświadczeniami, była wystarczająca do przyjęcia niezawinionego uchybienia terminu do dokonania czynności procesowej. Należy zgodzić się z sądem pierwszej instancji, który odmawiając przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia skargi trafnie wskazał, że poszukiwanie przez skarżącego profesjonalnego pełnomocnika, który sporządziłby w jego imieniu skargę nie może zostać uznane za obiektywną, występującą bez woli strony, okoliczność nie do przezwyciężenia, udaremniającą dokonanie czynności procesowej w terminie. Jak wynika z akt sprawy skarżący zrezygnował z usług ustanowionego na etapie postępowania administracyjnego w tej sprawie pełnomocnika i zdecydował o poszukiwaniu nowego. Jednocześnie miał wiedzę o tym, kiedy upływa termin do wniesienia skargi. Wiedział również o tym, że może sporządzić i wnieść skargę osobiście, bo jak sądowi wiadomo z urzędu, skutecznie wniósł skargę do WSA w Olsztynie w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 543/20. Jak słusznie też podkreślił WSA w zaskarżonym postanowieniu sporządzenie i wniesienie skargi nie jest objęte przymusem adwokacko-radcowskim. Odnosząc się z kolei do argumentacji dotyczącej sytuacji zdrowotnej skarżącego, dotyczącej przebywania przez niego w domu od 24 listopada 2021 r. z powodu podejrzenia zakażenia SARS-COV-2,a następnie od 29 listopada do 8 grudnia 2021 r. w izolacji, nie sposób nie zgodzić się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, który podkreślił, że 24 listopada 2021 r. był ostatnim dniem terminu do wniesienia skargi, a zatem zwlekanie z ustanowieniem pełnomocnika do ostatniego dnia (z treści pełnomocnictwa nie wynika, kiedy zostało ono udzielone) nie świadczy o dochowaniu należytej staranności w prowadzeniu własnych spraw. NSA zauważa, że nie tylko postępowanie sądowe zostało zinformatyzowane (tzn. że od 31 maja 2019 r. weszły w życie przepisy umożliwiające stronom postępowania m.in. wnoszenie do sądów administracyjnych pism procesowych w formie elektronicznej), ale postęp techniczny sprawił, że również usługi prawnicze są dostępne online w postaci porad, konsultacji, wymiany pism. A zatem nie jest wykluczone, że i tą drogą – bez konieczności wychodzenia z domu skarżący mógł uzyskać poradę prawną, poprosić o sporządzenie skargi i w ten sposób dochować staranności w prowadzeniu swoich spraw. Jeszcze raz należy podkreślić, że skarżący nie został zaskoczony informacją o terminie do wniesienia skargi, mógł zatem tak zaplanować swoje czynności związane z poszukiwaniem nowego pełnomocnika, by dochować terminu do dokonania czynności procesowej. Mając na uwadze powyższe, za prawidłową uznać należy ocenę wniosku skarżącego o przywrócenie uchybionego terminu, jakiej dokonał sąd pierwszej instancji stwierdzając, że przedstawione przez stronę okoliczności nie mogą usprawiedliwić braku jej winy w uchybieniu terminu. Skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu, o którym mowa w art. 87 § 2 p.p.s.a. Oceny tej nie zmienia argumentacja podniesiona w zażaleniu. Nie wskazano bowiem żadnych okoliczności, które mogłyby uzasadniać przywrócenie terminu i zakwestionować zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia sądu pierwszej instancji. Sformalizowanie postępowania nakłada na strony obowiązek dokonywania określonych czynności w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w określonej formie i terminach. Uporządkowana procedura gwarantuje pewność prawa i jego przewidywalność dla uczestników postępowania. Przepisy formalne zapewniają bezpieczeństwo prawne i przejrzystość postępowania. Pełnią funkcję ochronną dla uczestników postępowania, zapewniając bezstronność osiąganą przez jednakowe wymagania formalne stawiane obu stronom procesu. Przepisy normujące instytucję przywrócenia terminu jednoznacznie wskazują, jakie przesłanki warunkują możliwość skorzystania z tej instytucji, a nadto precyzują, jakie okoliczności winny być uprawdopodobnione, aby wniosek mógł zostać merytorycznie rozpoznany. Rzeczone przesłanki muszą zostać spełnione kumulatywnie i żadne przepisy szczególne w omawianym zakresie nie przewidują odstępstwa (zob. np. postanowienie NSA z 19 lutego 2020 r., sygn. akt II FZ 28/20). Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.