III OSK 4844/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Op 79/20 w sprawie ze skargi R.S. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Op 79/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.S., zobowiązał Dyrektora Zakładu Karnego [...] do rozpoznania wniosku R.S. z dnia 31 grudnia 2018 r., poza informacją dotyczącą osadzonych, w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); dalej idącą skargę oddalił (pkt 3). W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: R.S. wnioskiem z dnia 31 grudnia 2018 r. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego [...] o udzielenie informacji publicznej w postaci kopii dokumentów: 1. "Zgód wyrażanych na wniesienie na teren ZK alkoholu za okres od listopada 2015 r. do grudnia 2018 r.; 2. Zgód na spożywanie napojów alkoholowych na terenie ZK za okres od listopada 2015 r. do grudnia 2018 r.; 3. Zgód na propagowanie picia alkoholu oraz namawiania do jego spożycia na terenie ZK za okres listopad 2015 r. grudzień 2018 r." Zastępca Dyrektora Zakładu Karnego [...], w odpowiedzi na wniosek, sporządził w dniu 11 stycznia 2019 r. na złożonym wniosku odręczną informację o treści: "Zgodnie z art. 116a pkt 4 kkw skazanemu nie wolno spożywać alkoholu. Natomiast badania na obecność alkoholu przeprowadza się zgodnie z art. 116b kkw. Ponadto skazanego, u którego stwierdzono uzależnienie od alkoholu obejmuje się odpowiednim leczeniem i rehabilitacją. W myśl art. 117 kkw. Dyrekcja tut. ZK nie wyraża zgód osadzonym na wnoszenie i spożywanie napojów alkoholowych na terenie jednostki penitencjarnej, jak również na propagowanie spożywania alkoholu". Fakt otrzymania kopii odpowiedzi, wnioskodawca potwierdził w dniu 14 stycznia 2019 r. Następnie, datowaną na dzień 23 listopada 2020 r., która wpłynęła do organu w dniu 30 listopada 2020 r., skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 31 grudnia 2018 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 20 stycznia 2021 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego podniósł, że w przypadku wywiedzenia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie istnieje wymóg wniesienia ponaglenia przed wniesieniem skargi. Stwierdził, że podnoszona przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczność, że skarżący nie kierował do organu żadnych dalszych pism nie ma znaczenia przy ocenie czy doszło do zarzucanej organowi bezczynności. Podniósł nadto, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej "u.d.i.p.") udostępnienie informacji na wniosek następuje w sposób i formie zgodnej z wnioskiem. W sprawie skarżący wystąpił do organu w formie pisemnej i nie sprecyzował formy udostępnienia informacji publicznej. Jednakże zasadną formą jest odpowiedź organu w formie pisemnej. Za taką nie można jednak uznać lakonicznej notatki sporządzonej na kserokopii wniosku, nawet jeśli jej otrzymanie potwierdził skarżący. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał że skarga jest zasadna. Sąd pierwszej instancji, oceniając zarzut bezczynności Dyrektora Zakładu Karnego [...] w kontekście przepisów u.d.i.p. uznał, że Dyrektor Zakładu Karnego jest organem władzy publicznej i należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. W sprawie wyczerpany został również zakres przedmiotowy u.d.i.p., ponieważ skarżący domagał się udostępnienia informacji w postaci kopii dokumentów związanych z wyrażaniem zgody na wnoszenie i spożywanie alkoholu i napojów alkoholowych na terenie zakładu karnego oraz propagowanie jego spożywania. Oceniając taki zakres żądania w kontekście szeroko rozumianego pojęcia informacji publicznej, Sąd uznał, że informacje wymienione we wniosku z dnia 31 grudnia 2018 r., jako bezpośrednio związane z funkcjonowaniem organu i prawidłowym realizowaniem powierzonych zadań publicznych, stanowią informację podlegającą udostępnieniu w ramach dostępu do informacji publicznej. W konsekwencji, organ zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego na podstawie u.d.i.p. i udzielenia informacji dotyczącej wyrażania bądź nie zgody na spożywanie alkoholu i napojów alkoholowych nie tylko osób osadzonych, ale także wszystkich innych podmiotów, które mogłyby potencjalnie z takim wnioskiem wystąpić do organu, a organ zobowiązany był zająć stanowisko w tej kwestii. Zastępca Dyrektora Zakładu Karnego sporządził w dniu 11 stycznia 2019 r. na wniosku skarżącego odręczną informację, że zgodnie z art. 116a pkt 4 kkw skazanemu nie wolno spożywać alkoholu. Natomiast badania na obecność alkoholu przeprowadza się zgodnie z art. 116b kkw. Ponadto skazanego, u którego stwierdzono uzależnienie od alkoholu obejmuje się odpowiednim leczeniem i rehabilitacją. W myśl art. 117 kkw Dyrekcja ZK nie wyraża zgód osadzonym na wnoszenie i spożywanie napojów alkoholowych na terenie jednostki penitencjarnej, jak również na propagowanie spożywania alkoholu. Organ przekazał skarżącemu powyższą informację, a fakt uzyskania pisemnej adnotacji skarżący potwierdził na wniosku. Okoliczność powyższa została przyznana również przez skarżącego w skardze. Zatem organ nie pozostawał bezczynny w odpowiedzi na zapytanie skarżącego odnośnie do osób osadzonych w zakładzie karnym skierowane w przedmiocie informacji publicznej Przekazanie tej pisemnej informacji, poprzez uczynienie adnotacji na wniosku i przekazanie jej skarżącemu, który nie wniósł żadnych uwag, uznać należało za udostępnienie jedynie części wnioskowanych informacji, zwłaszcza jeśli się uwzględni, że skarżący nie określił formy jej udostępnienia. Jednakże wniosek skierowany do organu był szerszy i nie ograniczał się wyłącznie do osób osadzonych w zakładzie karnym. W tym zakresie organ nie udzielił skarżącemu żadnych informacji, tj. nie poinformował czy wpływały wnioski innych podmiotów, czy też nie i czy były wydawane w tym zakresie jakiekolwiek zgody. Tymczasem odpowiednio do okoliczności faktycznych rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno polegać na udostępnieniu informacji publicznej będącej w dyspozycji organu - w drodze dokonania czynności materialno-technicznej, w tym także poinformowaniu, że organ nie dysponuje żądanymi informacjami, odmowie jej udzielenia w drodze decyzji - na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. lub wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania - w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odpowiednie czynności organ powinien podjąć w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku lub w terminie przedłużonym na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Przesądzenie, że objęta wnioskiem z dnia 31 grudnia 2018 r. informacja stanowi informację publiczną oraz, że Dyrektor Zakładu Karnego jest podmiotem, na którym ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej, oznacza, że w sprawie podmiot ten zobowiązany był do załatwienia wniosku w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Inaczej mówiąc, w sytuacji, gdy dany podmiot będąc właściwym i zobowiązanym do "zareagowania" na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany przepisami u.d.i.p., nie podejmuje stosownych czynności dopuszcza się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. Zdaniem WSA w Opolu, nie ulega wątpliwości, że w sprawie organ uchybił ustawowemu terminowi do udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego pełnej informacji. Organ udzielił skarżącemu częściowo odpowiedzi na wniosek, pozostając w bezczynności co do pozostałych podmiotów, które mogłyby się potencjalnie zwrócić o taką zgodę. Z tych względów, organ zobowiązany został do załatwienia wniosku skarżącego w pozostałej części, poza informacją dotyczącą osób osadzonych, w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ rażące naruszenie prawa związane jest z jego naruszeniem w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wnioskodawcy, jawnego natężenia braku woli organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie każde zatem naruszenie terminów udzielenia informacji publicznej stanowi podstawę do uznania, że ma ono charakter rażący. W sprawie, choć przekroczony został znacznie termin udostępnienia informacji publicznej, to jednak nie zachodzi po stronie organu przypadek oczywistego braku woli rozpoznania wniosku skarżącego, jego lekceważenia czy działania pozbawionego racjonalnego uzasadnienia, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego (kwalifikowanego) naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że organ udzielił skarżącemu częściowo odpowiedzi na informacje żądane we wniosku. Brak odpowiedzi odnośnie do zgód wyrażanych innym podmiotom przebywającym na terenie zakładu karnego wynikał, jak wyjaśnił organ, z mało precyzyjnego sformułowania wniosku oraz niezbyt wnikliwego jego odczytania oraz braku reakcji skarżącego po otrzymaniu części wnioskowanej informacji. Dlatego nie można przypisać organowi złej woli i stwierdzić, aby przyczyną bezczynności organu było zamierzone uniemożliwienie stronie skarżącej dostępu do informacji publicznej. Z tych też przyczyn, Sąd nie znalazł również podstaw do przyznania skarżącemu, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. grzywny lub sumy pieniężnej W dniu 2 kwietnia 2021 r skargę kasacyjną na powyższy wyrok w części dotyczącej punktu 2 i punktu 3 złożył R.S., wnosząc o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, względnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi w tym zakresie poprzez stwierdzenie, że bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej przepisami P.p.s.a., zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej 5.000,00 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Nadto pełnomocnik skarżącego kasacyjnie złożył wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 149 § 1a P.p.s.a. w związku z art. 13 § 1 i 2 (powinno być art. 13 ust. 1 i 2) oraz art. 14 § 1 i 2 (powinno być art. 14 ust. 1 i 2) u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na brak złej woli ze strony organu, pomimo, że z okoliczności sprawy wynikało, że organ dopuścił się zawinionej bezczynności, nie przykładając należytej wagi do obowiązku udzielenia skarżącemu informacji publicznej w pełnym zakresie i w odpowiedniej formie, co powinno zostać uznane za dopuszczenie się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; 2. art. 149 § 1a P.p.s.a. w związku z art. 13 § 1 i 2 (powinno być art. 13 ust. 1 i 2) oraz art. 14 § 1 i 2 (powinno być art. 14 ust. 1 i 2) u.d.i.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, pomimo, że z okoliczności sprawy wynikało, że organ dopuścił się zawinionej bezczynności, nie przykładając należytej wagi do obowiązku udzielenia skarżącemu informacji publicznej w pełnym zakresie i w odpowiedniej formie, co powinno zostać uznane za dopuszczenie się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; 3. art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz w związku z art. 13 § 1 i 2 (powinno być art. 13 ust. 1 i 2) oraz art. 14 § 1 i 2 (powinno być art. 14 ust. 1 i 2) u.d.i.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości lub zasądzenia od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej 5.000,00 zł, pomimo złożenia przez skarżącego stosownego wniosku i zaistnienia w sprawie okoliczności przemawiających za zasadnością nałożenia na organ grzywny i zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącego; 4. art. 141 § 4 w związku z 149 § 1a, art. 149 § 2 i art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz art. 13 § 1 i 2 (powinno być art. 13 ust. 1 i 2) oraz art. 14 § 1 i 2 (powinno być art. 14 ust. 1 i 2) u.d.i.p. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik - poprzez sporządzenie ogólnikowego i lakonicznego uzasadnienia wyroku w zakresie oddalenia wniosków skarżącego o nałożenie na organ grzywny i zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej od organu, bez wskazania przesłanek, dla których WSA w Opolu wydał orzeczenie o takiej treści. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżone orzeczenie w części objętej skargą kasacyjną odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z 149 § 1a, art. 149 § 2 i art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p poprzez sporządzenie ogólnikowego i lakonicznego uzasadnienia wyroku w zakresie oddalenia wniosków skarżącego o nałożenie na organ grzywny i zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej od organu, bez wskazania przesłanek, dla których WSA w Opolu wydał orzeczenie o takiej treści, jest niezasadny. Przypomnieć bowiem należy, że uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 P.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa - wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05 za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkownie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut - por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem - co do zasady - lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z brzmienia art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a. przyjął WSA w Opolu, i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji nie uwzględnia żądań skarżącego kasacyjnie, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Zarzuty obrazy art. 149 § 1a P.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez niestwierdzenie przez Sąd, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i niewymierzenie grzywny – również nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd w tym przypadku może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Ustawodawca przyznaje zatem sądowi administracyjnemu uznanie w zakresie stwierdzenia podstaw do wymierzenia grzywny, ale też nie definiuje pojęcia rażącego naruszenia prawa przyjętego w cytowanym przepisie, pozostawiając w tym zakresie również swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny usprawiedliwiające bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 149 § 2 P.p.s.a. – jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpując tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Mając na uwadze powyższe należy podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, że bezczynność w sprawie nie miała charakteru rażącego. Po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ zareagował, przedstawiając swoje stanowisko w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Nie zlekceważono zatem uprawnienia skarżącego do uzyskania informacji, choć udzielona odpowiedź była niepełna. Jednak błąd organu, na co słusznie zwrócił uwagę WSA w Opolu, wynikał z nieprecyzyjnego sformułowania wniosku oraz niezbyt wnikliwego jego odczytania, a także z braku reakcji skarżącego po otrzymaniu części wnioskowanej informacji. Stąd nie można przypisać organowi złej woli i stwierdzić, aby przyczyną bezczynności organu było zamierzone uniemożliwienie stronie skarżącej dostępu do informacji publicznej. Organ nie pozostawił wniosku strony bez rozpoznania i udzielił odpowiedzi, a jedynie nie udzielił jej w całości, co wynikało z niezrozumienia treści wniosku. Organ nie był również w zwłoce, gdyż skarżącemu kasacyjnie udzielono odpowiedzi w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Uznać zatem należy, że bezczynność organu bez wątpienia nie była "rażąca". W takiej sytuacji brak było postaw do wymierzenia organowi grzywny oraz do zasądzenia na rzecz skarżącego kasacyjnie sumy pieniężnej. Wskazać bowiem należy, że możliwość wymierzenia organowi grzywny i zasądzenia sumy pieniężnej, o których mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. jest uprawnieniem sądu administracyjnego nie zaś obowiązkiem. Jak wynika z ww. przepisu sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość może z urzędu albo na wniosek strony przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Skoro przepis stanowi, że "sąd może" przyznać sumę pieniężną, a nie, że "sąd przyznaje" sumę pieniężną, to do wyłącznej oceny sądu pozostaje czy w okolicznościach sprawy zasadne było zastosowanie art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Ponadto z ukształtowanej praktyki orzeczniczej wynika, że jeżeli sądy decydują się na zastosowanie któregoś z instrumentów finansowych, określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a., to ma to miejsce w przypadku stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast jak już wskazano w rozpoznawanej sprawie, bezczynność organu nie została zakwalifikowana jako rażąca. Zatem również i ta okoliczność przemawiała przeciwko przyznaniu sumy pieniężnej. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w przedmiocie wniosku pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż z przepisów art. 250, art. 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i art. 260 P.p.s.a. wynika, że orzekanie w przedmiocie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy pozostaje w kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, do którego należy złożyć stosowny wniosek.