VII SA/Wa 1194/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Asesor WSA Michał Podsiadło, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 września 2022 r. sprawy ze skargi A. Ł. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 kwietnia 2022 r. nr 664/22 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w trybie nadzoru budowlanego oddala skargę I. Postanowieniem z [...] lutego 2022 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], odmówił wszczęcia, na wniosek A. Ł., postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku położonym przy ul. [...] w W. Wskazał, że ustawa z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), dodała art. 53a ust. 1 P.b., przesądzając, że postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego są obecnie wszczynane wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek. Powołując się na art. 53a ust. 1 P.b. wskazano, że stanowi on podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych wykonanych w budynku położonym przy ul. [...] w W. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61a § 1 k.p.a. II. Po rozpatrzeniu zażalenia A. Ł., M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z [...] kwietnia 2022 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu powiatowego. Organ odwoławczy w całości podzielił argumentację organu I instancji wskazującą na podstawę odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na treść art. 53a P.b. oraz art. 61a § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów zażalenia wskazał, że wbrew twierdzeniu Skarżącej, mając na uwadze całokształt orzecznictwa sądów administracyjnych zdecydowanie przeważa stanowisko, że postępowania w trybie nadzoru budowlanego wszczyna się z urzędu. III. Skargę na powyższe postanowienie wniosła A. Ł., kwestionując je w całości i zarzucając naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 P.b. poprzez odmowę wszczęcia postępowania na wniosek strony wobec uznania, że postępowanie w trybie rozdziału 5a P.b. może być wszczynane wyłącznie z urzędu bez względu na fakt, iż wykonane roboty naruszają interes prawny Skarżącej, ingerując w sposób nieuprawniony w stosunku do jej nieruchomości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia [...] WINB oraz poprzedzającego go postanowienia PINB oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. W uzasadnieniu Skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty, zaznaczając, że od dnia złożenia skargi organy nadzoru nie wszczęły również postępowania z urzędu ani nie przeprowadziły kontroli wadliwie wykonanych robót. Podkreśliła, że brak reakcji organu pozbawia ją ochrony prawnej. IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Skarga jest niezasadna. W niniejszej sprawie, zaskarżone postanowienie organu powiatowego zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten stwierdza, że jeśli skierowane do organu żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną lub jeśli z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, wówczas organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że odmowa wszczęcia z przyczyn przedmiotowych (innych uzasadnionych przyczyn) występuje chociażby wówczas, gdy sprawa ma status res iudicata, bądź w ogóle nie może być rozstrzygana w oparciu o określone przepisy prawa materialnego. Jak się podnosi w orzecznictwie, przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., "należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym" (vide wyrok WSA w Gliwicach z 27 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1161/12). Podkreślenia wymaga, że art. 61a § 1 k.p.a. odnosi się do spraw, w których z wnioskiem o wszczęcie postępowania występuje określony podmiot. Odwołuje się on bowiem wprost do art. 61 k.p.a., regulując sytuację, w której pomimo wniesienia żądania postępowanie nie może być wszczęte (z przyczyn podmiotowych tj. braku interesu prawnego lub przedmiotowych). Z kolei art. 61 k.p.a., który stwierdza w § 1, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu powinien być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które zarówno wyznaczają zakres spraw rozstrzyganych w drodze decyzji, jak i regulują inicjatywę wszczęcia danego postępowania. Jeżeli zatem przepis prawa materialnego wprost ogranicza inicjatywę rozpoczęcia postępowania do jego wszczynania z urzędu, organy są taką regulacją związane. Podstawowy problem wymagający rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, niezależnie od dodatkowych zarzutów skargi, sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy wprowadzenie do Prawa budowlanego nowej normy zawartej w art. 53a powoduje, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a ("Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" tj. tzw. postępowania legalizacyjne i naprawcze) prowadzone przez organy nadzoru budowlanego mogą być wszczynane i prowadzone wyłącznie z urzędu, czy też dopuszczalna jest sytuacja, w której mogą one być inicjowane również wnioskami podmiotów mających w tym interes prawny. Sąd doszedł do przekonania, że prawidłowe jest stanowisko wskazujące na możliwość prowadzenia postępowania na podstawie art. 53a P.b. (podobnie zresztą jak analogiczny art. 72a P.b.) wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek strony. Sąd wziął pod uwagę, że art. 53a oraz art. 72a P.b. zostały wprowadzone do porządku prawnego na mocy ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). W uzasadnieniu projektu tej ustawy wyraźnie i jednoznacznie wskazano, że "przedmiotowa zmiana polega na dodaniu przepisu wskazującego, które postepowania przewidziane przepisami ustawy Prawo budowlane są wszczynane z urzędu. Doprecyzowanie tej kwestii było konieczne ze względu na brak jednolitego orzecznictwa w tym zakresie oraz różne praktyki organów nadzoru budowlanego w przypadku wymienionych w przepisie postępowań". Ponadto projektodawca zauważył, że "wprowadzenie przepisu art. 53a (a także art. 72a), który przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń Prawa budowlanego wszczynane są z urzędu, było konieczne ze względu na pojawiające się w tej kwestii wątpliwości oraz rozbieżności w orzecznictwie". Wprowadzenie art. 53a i art. 72a P.b. miało w intencji ustawodawcy przesądzić o tym, że postępowania prowadzone przez organy nadzoru budowlanego są wszczynane z urzędu, gdyż taka konieczność wynikała z pojawiających się wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie, a także nadużywania instytucji nadzoru budowlanego do rozwiązywania sporów sąsiedzkich. Projektodawca w uzasadnieniu wskazał, że: "Rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy - Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek. W związku z prowadzeniem postępowań administracyjnych na wniosek pojawiają się liczne problemy, np. w zakresie ustalania przez organ, czy wnioskodawca jest stroną lub wycofywania wniosku przez stronę postępowania.(...)" (vide. uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, druk nr 121 Sejmu IX kadencji). Z treści uzasadnienia projektowanej, a następnie wprowadzonej w życie zmiany wynika wprost, że intencją ustawodawcy było jednoznaczne rozstrzygnięcie wątpliwości, co do inicjatywy wszczęcia postępowania legalizacyjnego i naprawczego poprzez wskazanie, że jest ono prowadzone z urzędu. Nie można również twierdzić, że stanowi to wyłącznie doprecyzowanie przepisów, bez jakiejkolwiek doniosłości prawnej, skoro już na etapie legislacyjnym, projektodawcy dostrzegali problemy związane z koniecznością ustalania przez organ, czy wnioskodawca jest stroną lub wycofywania wniosku przez stronę postępowania, a które to problemy miały zostać wyeliminowane właśnie w drodze analizowanej nowelizacji. Nie można się również zgodzić z twierdzeniem Skarżącej, że jak wskazano w części orzecznictwa sądowoadministracyjnego (vide wyroki: WSA w Warszawie z 28 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1220/21, WSA w Poznaniu z 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 317/21), że skoro art. 53a ust. 1 oraz art. 72a P.b. nie stanowią, że postępowania prowadzi się "wyłącznie z urzędu", to nie można obywatela pozbawiać prawa dochodzenia jego praw do złożenia wniosku o jego wszczęcie. Zgodnie z powszechnie przyjętą techniką legislacyjną ustawodawca powinien co do zasady unikać wyrażeń podkreślających jedynie już wyrażoną myśl, a zatem stanowiących swoiste powtórzenia i służących podkreśleniu (wyeksponowaniu) myśli już wcześniej wyrażonej. Z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 poz. 283 ze zm.) wynika wprost, że przepisy ustawy redaguje się zwięźle i syntetycznie, unikając nadmiernej szczegółowości, a zarazem w sposób, w jaki opisuje się typowe sytuacje występujące w dziedzinie spraw regulowanych tą ustawą (§ 5), tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy (§ 6), a także nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm (§ 11). W rezultacie trudno było oczekiwać od prawodawcy, że do jednoznacznego stwierdzenia w art. 53a ust. 1 i art. 72a P.b. "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu" konieczne było dodanie określenia typu: "wyłącznie", "jedynie", "tylko", które nie mają już charakteru informacyjno-legislacyjnego, lecz stanowią element wartościujący i akcentujący już wyrażoną myśl. W świetle powyższego należy uznać, że zarówno literalna, jak i celowościowa wykładnia omawianego przepisu wskazują, że postępowania prowadzone na podstawie przepisów zawartych w rozdziale 5a P.b. prowadzone są wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek jakiegokolwiek podmiotu. Należy podzielić stanowisko zaprezentowane przez WSA w Gdańsku w wyroku z 22 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 442/21, że ewentualny wniosek o uruchomienie postępowania przez organ nadzoru budowlanego należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować. W tym znaczeniu wniosek nie będzie mógł stanowić "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61 k.p.a. Rozważenia wymaga, czy w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego jest w ogóle zobowiązany do wydawania postanowień o odmowie wszczęcia postępowania, czy też jedynie informowania o braku podstaw do prowadzenia postępowania w piśmie o charakterze informacyjnym. Skoro bowiem art. 61a § 1 k.p.a. odnosi się wyłącznie do sytuacji, w której postępowanie wszczynane jest na wniosek strony, to brak jest podstaw do wydawania na jego podstawie postanowienia o odmowie wszczęcia. Niezależnie od powyższego ponownie wypada zgodzić się należy z poglądem, że skoro przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot poza prokuratorem, nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania (por. wyroki WSA: w Gdańsku z 22 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 442/21, w Białymstoku z 27 lutego 2020 r. sygn. II SA/Bk 90/20, z 18 września 2019 r. sygn. II SA/Bk 559/19). Analogiczny pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym skarg na bezczynność organów nadzoru budowlanego w sprawach, które prowadzone są przez te organy z urzędu. W takich sprawach wniosek zawierający żądanie przeprowadzenia czynności jest traktowany jako pismo o charakterze interwencyjnym (skargowym), który nie wywołuje po stronie podmiotu wnioskującego uprawnienia do domagania się wydania rozstrzygnięcia administracyjnego (zob. postanowienie WSA w Krakowie z 14 września 2021 r. II SAB/Kr 74/21). Sądowi rozpatrującemu skargę znane jest orzecznictwo prezentujące odmienny pogląd, niż wyrażony w niniejszym uzasadnieniu, jednakże nie jest to linia orzecznicza, która byłaby wiodąca. Wykładnia art. 53a ust. 1 P.b., doczekała się już rozbieżności w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, zaś samo ograniczenie inicjowania postępowania przed organami nadzoru budowlanego wywołuje pewne wątpliwości. Wynikają one przede wszystkim z obaw dotyczących potencjalnego zamykania drogi do postępowania administracyjnego przez stosowanie procedury postępowania skargowo-wnioskowego regulowanego przepisami Działu VIII k.p.a., w szczególności w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 oraz art. 71a P.b. Obawy dotyczą zatem naruszenia gwarancyjnej funkcji ochronnej, jaką powinny spełniać przepisy wobec osób, których interes prawny został naruszony. Jako przykład wskazuje się chociażby sytuację, w której właściciel sąsiedniej nieruchomości składa wniosek o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych w sposób zagrażający konstrukcji budynku mieszkalnego użytkowanego na działce będącej jego własnością albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Jak wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 357/21, wejście w życie art. 53a ust. 1 P.b. nie niweczy dorobku orzecznictwa NSA, zaś przepis ten należy wykładać w taki sposób, że dookreśla on, iż postępowania legalizacyjne i naprawcze organy nadzoru budowlanego są uprawnione i obowiązane (gdy zachodzi taka potrzeba) wszczynać i prowadzić z urzędu. W orzecznictwie tym podkreśla się jednocześnie, że ww. przepis nie reguluje sytuacji, w której wszczęcia tego rodzaju postępowania żąda osoba mająca w tym interes prawny. Oznacza to zaś, że wniosek strony o wszczęcie postępowania naprawczego powinien albo prowadzić do wszczęcia takiego postępowania albo do odmowy wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (zob. również wyrok WSA w Poznaniu z 9 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 846/21). Odnosząc się do powyższego należy przede wszystkim mieć na uwadze zmianę stanu prawnego, która nie ma znaczenia wyłącznie doprecyzowującego, lecz wywołuje doniosłe skutki procesowe dla prowadzonych postępowań administracyjnych. Taka była zresztą intencja ustawodawcy, wprost wyrażana w uzasadnieniu projektu. W tej sytuacji dorobek orzeczniczy dotyczący inicjowania postępowań w sprawach z zakresu nadzoru budowlanego nie zostaje oczywiście zniweczony, jednakże odwoływanie się do prezentowanych w nim poglądów musi ulec modyfikacji, adekwatnej do zakresu dokonanej zmiany ustawowej. Przyjęcie stanowiska, że art. 53a i art. 72a P.b. jedynie precyzują, że organy nadzoru budowlanego prowadzą co do zasady postępowanie z urzędu, jednakże nie pozbawia to organów możliwości prowadzenia takich postępowań również na wniosek strony, prowadzi wprost do zanegowania powyższej zmiany prawa i uznania, że obecny stan prawny w istocie nie uległ żadnej zmianie, pomimo wprowadzenia art. 53a i art. 72a Prawa budowlanego i jasno wyrażonej intencji ustawodawcy. Podsumowując, art. 53a oraz art. 72a P.b. stanowią lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (za wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.). Skoro znowelizowane przepisy Prawa budowlanego określają, że postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z prawem wykonanej inwestycji wszczynane są z urzędu, to znaczy, że PINB nie może prowadzić takiego postępowania na wniosek, będąc związany żądaniem wnioskującego podmiotu. Może natomiast uwzględnić uwagi obywatela i na ich podstawie wszcząć postępowanie z urzędu. Zasadą jest zatem obecnie to, że stwierdzenie nieprawidłowości budowlanej powoduje konieczność wszczęcia właściwego postępowania jurysdykcyjnego z urzędu, w którym organ nadzoru określa krąg stron (kierując się ich interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a.) i zawiadamiając je o tym w trybie art. 61 § 4 k.p.a. Oczywiście we wspomnianym kręgu powinien się znaleźć również podmiot, który złożył stosowne zawiadomienie o nieprawidłowościach w stosowaniu Prawa budowlanego, o ile ma indywidualny interes prawny w takim postępowaniu, a organ widzi potrzebę wszczęcia postępowania z urzędu. Niewłaściwe wykluczenie takiego podmiotu jako strony postępowania otwiera przed nią szereg możliwości procesowych, włącznie ze złożeniem wniosku o wznowienie postępowania - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W niniejszej sprawie, organy zgodnie z obowiązującym prawem, powołując się na art. 53a P.b., odmówiły wszczęcia postępowania, bowiem tak nakazywało uchwalone prawo. Fakt wydania przez organ powiatowy postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., może rodzić po stronie osoby wnioskującej niepotrzebne wrażenie całkowitej rezygnacji organu z ewentualnego postępowania nadzorczego. Zachowanie taki może być mylące szczególnie w sytuacji, gdy strona występuje z żądaniem wszczęcia postępowania, na które organ reaguje niejako automatycznie postanowieniem na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., tylko po to, aby następnie wszcząć postępowanie z urzędu. Jest to jednak jedynie mylne wrażenie osoby zainteresowanej, nie mające wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu. Sąd podkreśla, że organy nadzoru budowlanego mają obowiązek reagowania na zgłoszenia dotyczące nieprawidłowości powstałych w wyniku zrealizowanej inwestycji i w tym zakresie kontrolują zgodność z przepisami Prawa budowlanego. Jeżeli w obecnej sytuacji prawnej nie działają, pomimo zaistnienia wątpliwości co do prawidłowości robót budowlanych, to osoba tym zainteresowana wprawdzie nie może skutecznie wszcząć postępowania nadzorczego, jednakże może domagać się inicjatywy prokuratora w tym zakresie, który jako organ ochrony prawa, ma uprawnienia do wymuszenia wszczęcia postępowania w trybie nadzoru, bądź też może domagać się interwencji organu przełożonego nad właściwym PINB-em. Jedynie w ten sposób możliwe jest wymuszenie prawidłowego działania organów nadzoru budowlanego. Cała nowelizacja bazuje przy tym na założeniu racjonalności i profesjonalizmu działania organów nadzoru budowlanego. Nie ma jednak podstaw do twierdzenia, że w chwili obecnej Skarżąca może skutecznie żądać wszczęcia postępowania przez PINB. Wyraźnie możliwość taką odebrała wskazana wcześniej nowelizacja. W powyższej sytuacji, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji.