II SA/Wr 307/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 2 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. K. na uchwałę Rady Gminy Oława z dnia 27 kwietnia 2001 r., nr XXV/272/2001 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Oława postanawia: odrzucić skargę. B. K. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę z dnia 27 marca 2022 r. na uchwałę Rady Gminy Oława z dnia 27 kwietnia 2001 r., nr XXV/272/2001 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Oława Z treści ww. skargi wynika, że strona wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącej znajdujących się w S. oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Legitymizacji do wniesienia skargi strona upatruje w naruszeniu jej interesu prawnego polegającym na uniemożliwieniu realizacji uprawnienia do przystąpienia uchylenia planu. Zdaniem strony powyższe skutkuje naruszeniem prawem chronionego interesu prawnego. Zaskarżona uchwała według skarżącej ogranicza jej plany inwestycyjne. W dalszej części uzasadnienia skarżąca odnosi się do naruszenia zasad sporządzania studium. W odpowiedzi na skargę z dnia 15 kwietnia 2022 r. r. organ administracji wniósł o: 1/ oddalenie skargi w całości; 2/ zasądzenie od skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu organ podniósł, że uchwała została podjęta prawidłowo, czemu dowodzi kontrola dokonana przez organ nadzoru na etapie jej podejmowania, podczas której nie stwierdzono żadnych błędów. Brak zastrzeżeń organu dowodzi, że uchwała spełniała wszystkie wymogi formalne, była prawidłowa i kompletna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwanej dalej: "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, tj. akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej lub akt organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inny niż akty prawa miejscowego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, zwanej dalej: "u.s.g.") ustanowiono, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. W aktualnym stanie prawnym skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki warunkujące dopuszczalność skargi: 1. zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej; 2. skarżący wykazał naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia unormowaniami zaskarżonej uchwały. W tym przypadku uprawnienie do wniesienia przez jednostkę skargi jest zatem znacznie bardziej utrudnione w porównaniu z regulacją zawartą w art. 50 ustawy p.p.s.a. Artykuł 101 ust. 1 u.s.g. narzuca bowiem domniemanie negatywne dopuszczalności jej wniesienia. Przyjmuje się także, że to na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidulanym interesem prawnym lub uprawnieniem ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wykazanie naruszenia interesu prawnego wymaga od skarżącego udowodnienia, że jego uprawnienia lub obowiązki zostały zmodyfikowane przez zaskarżony akt. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy w Oławie z dnia 27 kwietnia 2001 nr XV/272/2001 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Oława. Ze względu na charakter zaskarżonego aktu, niewątpliwie pierwszy ze wskazanych wyżej warunków został spełniony. Skarżąca dopełniła także wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa i wniosła skargę w terminie. Zdaniem Sądu skarżąca nie wykazała jednak, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Przede wszystkim wskazać należy, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - niezależenie, czy uchwalone pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy też wcześniejszej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – o zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest aktem prawa miejscowego, kształtującym, jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego prawa i obowiązki mieszkańców lokalnej społeczności. W orzecznictwie sądów administracyjnych było prezentowane stanowisko, według którego studium nie może (lub może, ale jest to mało prawdopodobne) naruszyć interes prawny (zob. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1027/11, CBOSA). Jednak NSA w wyroku z 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 706/13, przyjął, że studium, mimo tego, że nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, może naruszyć interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy nim objętej. Trafnie bowiem wskazuje się, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Zasadnie też wywodzi się, że jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania. Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym istnieje związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, że studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości (zob. postanowienie NSA z 15 czerwca 2021 r., II OSK 1026/21, CBOSA). Ponieważ jednak studium nie wywołuje wprost skutków właściwych dla miejscowego planu i bezpośrednio nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania, że doszło do naruszenia interesu prawnego. Nie można bowiem tylko w oparciu o postanowienia studium wywodzić naruszenia interesu prawnego skarżącego, skoro tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności do nieruchomości. Choć więc nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, trzeba dostrzegać różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty, co będzie miało wpływ na ocenę istnienia naruszenia interesu prawnego (porównaj: wyroki NSA: z 15.07.2016r. II OSK 2813/14, npubl.; z 17.03.2015 r. II OSK 1967/13, npubl.). W konsekwencji stwierdzić należy, że wniesienie skargi na uchwałę dotyczącą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest dopuszczalne, ale dla skutecznego jej wniesienia konieczne jest wykazanie przez skarżącego, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jego konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny (por. postanowienie NSA z 7 września 2017r., II OSK 1836/17, CBOSA). Wyraźnego zaznaczenia wymaga także, że do skorzystania z prawa procesowego z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., SK 30/02, OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). Skarżący powinien udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną – pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, orzeczenia.nsa.gov.pl). Również w orzecznictwie przyjmuje się, że wykazanie naruszenia interesu prawnego przez stronę wnoszącą skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie oznacza, że uchwała narusza prawo. Zagadnienie to może być rozważane dopiero w trakcie merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, nie zaś na etapie badania legitymacji skargowej (zob. postanowienie NSA z 17 grudnia 2019 r. II OSK 3758/19). Kwestii "naruszenia interesu prawnego" nie należy bowiem utożsamiać z "naruszeniem prawa". Do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. nie legitymuje tylko sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Zatem samo sformułowanie przez skarżącą zarzutów naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nawet jeśli miałyby okazać się skuteczne, jest niewystarczające aby skargę na uchwałę rozpoznać, bowiem pierwszeństwo ma ocena dopuszczalności skargi a ta dokonywana jest na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Brak wykazania naruszenia interesu prawnego przesądza o odrzuceniu takiej skargi pomimo że podnoszone w niej zarzuty mogłyby okazać się zasadne. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarżąca nie wykazała aby jakikolwiek skonkretyzowany i oparty o przepisy prawa materialnego obowiązek prawny lub uprawnienie wynikające z przysługującego jej prawa własności zostało naruszone zaskarżoną uchwałą. Skarżąca wywodzi swój interes prawny z przysługującego jej prawa własności do nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] obręb S., położonych na obszarze objętych ustaleniami zaskarżonego Studium. Jak jednak wcześniej wskazano powołanie się tylko na prawo własności nie jest wystarczające dla wykazania, że interes prawny został naruszony. Z argumentacji skargi wywieść też można, że naruszenia interesu prawnego skarżąca dopatruje się w tym, że zaskarżona uchwała nie zawiera dokumentacji planistycznej tj, części graficznej i opisowej Studium, co uniemożliwia przeprowadzenie oceny, czy plan miejscowy jest zgodny ze studium. W konsekwencji skarżąca twierdzi, że brak tej dokumentacji wywołuje negatywne następstwa w jej sferze prawnej uniemożliwiając jej przystąpienie "do uchylenia planu miejscowego". Naruszenie swojego interesu prawnego strona utożsamia także z tym, że nie przystąpiono do odtworzenia ww. dokumentacji. Brak dokumentacji planistycznej rażąco narusza prawo i tym samym skutkuje naruszenie prawem chronionego interesu prawnego do wniesienia skargi na plan miejscowy. Nadto skarżąca podnosi, że zaskarżona uchwała ogranicza jej plany inwestycyjne. Przedstawiona argumentacja nie wykazuje zatem, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej wpływając na jej indywidulaną sytuację prawną. Skarżąca nie wskazała, który z zapisów zaskarżonej uchwały narusza sferę jej uprawnień właścicielskich, nie odwołała się bowiem do żadnej z treści Studium odnoszących się do jej nieruchomości. Ze skargi nie wynika aby kwestionowana uchwała konkretnymi postanowieniami doprowadziła do ograniczenia lub pozbawienia uprawnień strony albo spowodowała nałożenie na nią pewnych obowiązków. Ustalenia studium, aby wywarły określony skutek, muszą zostać przeniesione bezpośrednio ze studium do planu miejscowego, jednak dopiero po ich skonkretyzowaniu, z uwzględnieniem miejscowych warunków i precyzyjnym określeniu granic obszarów. W orzecznictwie dopuszczono więc możliwość zaskarżenia studium do sądu administracyjnego, ale na zasadzie wyjątku, tj. po wykazaniu, że istnieją na tyle konkretne treści studium, które istotnie mogą determinować treść planu miejscowego, a w konsekwencji determinować w ten sposób wykonywanie prawa własności. Wykazanie, że postanowienia Studium – jako aktu wewnętrznego, programowego – naruszają interes prawny danej osoby, jest wyjątkowo trudne i może mieć miejsce w szczególnych sytuacjach. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, nie występuje. Aby bowiem można było stwierdzić, że uchwała w przedmiocie studium w jakikolwiek sposób ingeruje w treść prawa własności strony skarżącej, musiałaby ona wykazać, że na skutek jej podjęcia doszło do zasadniczej zmiany planowanego przeznaczenia tego terenu względem dotychczasowego kierunku przeznaczenia (oraz powiązanych z nim nakazów i zakazów) wynikającego z wcześniejszego studium lub też przeznaczenia skonkretyzowanego w planie miejscowym obwiązującym w czasie wprowadzenia nowego studium lub uchwalenia jego zmiany. Chodzi tu o takie zmiany studium, które wiązałyby się – w porównaniu do stanu obowiązującego przed uchwalaniem nowego studium – ze skonkretyzowanym ograniczeniem możliwości wykonywania prawa własności w przypadku uchwalenia w przyszłości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca tego rodzaju naruszenia prawa nie wykazała. Twierdzi ona co prawda, że studium ogranicza jej plany inwestycje ale w żaden sposób nie precyzuje i nie konkretyzuje, w czym miałoby się wyrażać rzekome ograniczenie możliwości inwestycyjnych i z jakich postanowień studium miałoby to wynikać. Zarzuty skarżącej nie odnoszą się wprost do konkretnych postanowień Studium i nie wykazują, że wpływają one na jej sytuację prawną (w zakresie jej prawa własności). Zarzuty te zasadniczo wiążą się z nieposiadaniem obecnie przez organ gminy dokumentacji planistycznej i nie udostępnieniu jej stronie celem zbadania zgodności ze studium m.p.z.p uchwalonego w dniu 16 sierpnia 2005 r. Sytuację tę należy jednak odróżnić od naruszenia samej procedury uchwalania studium. Z treści uchwały z 2001 r. jasno wynika bowiem, że Rada Gminy uchwaliła Studium które składało się z uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego oraz kierunków zagospodarowania przestrzennego a integralną częścią uchwały były załączniki nr 1 - nr 7 obejmujące, między innymi, harmonogram sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Oława oraz rysunek Studium – mapę w skali 1:10000. Także ze skargi wywieść można, że zarzucany przez stronę brak części graficznej i opisowej Studium w istocie nie wynika z naruszenia prawa polegającego na zaniechaniu jej opracowania na etapie podejmowania uchwały – a więc z wady która miałaby tkwić w samym procesie uchwalania aktu - lecz z faktu, że organ gminy nie udostępnił tej dokumentacji w związku ze skargą na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony 16 sierpnia 20025 r. z która strona wystąpiła około dwa lata temu. Potwierdza to odpowiedź na skargę oraz pisma wyjaśniające organu z których wynika, że nie posiada on w swoich archiwach dokumentacji planistycznej a starania o uzyskanie kopii tej dokumentacji nie przyniosły rezultatu. W związku z powyższym uznać należy, że podnoszone przez stronę zarzuty braku dokumentacji planistycznej nie świadczą o naruszeniu jej interesu prawnego. Kwestie te wiążą się wprost z przyznanym ustawą każdemu obywatelowi prawem wglądu do studium i otrzymania z niego wypisu i wyrysu (art. 30 u.p.z.p) co jednak nie podlega zaskarżeniu do Sądu. Odnotować także trzeba, że kwestionowania uchwała Rady Gminy Oławy z dnia 27 kwietnia 2001 r utraciła swoją moc obowiązującą z dniem wejścia w życie uchwały z dnia 16 grudnia 2005 nr XXXVII/359/2005 o uchwaleniu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Oławy. Nowy akt wszedł w życie z dniem podjęcia i zastąpił uchwałę z 2001 r. Na dzień wniesienia skargi nie była więc ona aktem obowiązującym i wywołującym skutki prawne. Także z tej racji trudno doszukać się naruszenia przez ten akt interesu prawnego skarżącej. Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny (orzeczenie z dnia 14 września 1994 r. sygn.akt W 5/94) niedopuszczalna jest skarga na uchwałę nieobowiązującą (ze względu na brak substratu zaskarżenia), przy czym uchwała nieobowiązująca to taka która nie może być stosowana do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Jeżeli więc zaskarżona uchwała została uchylona lub zmieniona lecz może być nadal stosowana do okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę to istnieje potrzeba weryfikacji twierdzeń co do naruszenia przez nią interesu prawnego. Potrzeba taka istnieje zarówno wtedy, gdy z powołaniem się na zaskarżoną uchwałę zastosowano wobec skarżącego indywidulany akt jak i wówczas, gdy istnieje możliwość wydania takiego aktu w związku z sytuacją która wystąpiła przed uchyleniem lub zmianą uchwały. Studium jako akt polityki planistycznej nie stanowi natomiast podstawy do wydawania indywidualnych aktów administracyjnych a jedynie podstawę dla uchwalenia planu miejscowego. W tej sytuacji nie ma bezpośredniego i realnego związku pomiędzy nieobwiązującą już uchwałą a sytuacją prawną skarżącej. O naruszenie interesu prawnego skarżącej w niniejszej sprawie nie świadczy także podnoszony w skardze w sposób ogólny zarzut naruszenia trybu uchwalenia studium i naruszania zasad uchwalenia studium. Niezależnie bowiem od tego, że skarżąca zarzutów tych nie uzasadniała, powtórzyć trzeba, że procedura podejmowania uchwały i zasady jej uchwalania – jak już to wcześniej wywiedziono - nie może być źródłem interesu prawnego. Naruszenie procedury uchwałodawczej może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały, jednak dopiero po wykazaniu, że interes prawny skarżącej został naruszony. Uwzględniając powyższe wywody Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a orzekł o odrzuceniu skargi.