III OSK 4369/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podlaskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 795/20 w sprawie ze skargi Burmistrza Wasilkowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 30 września 2020 r. nr NK.II.4131.102.2020.AR w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora szkoły 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz Burmistrza Wasilkowa 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 795/20 uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z 30 września 2020 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Wasilkowa z dnia 6 sierpnia 2020 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w S. W motywach orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że w Burmistrz Wasilkowa wszczynając procedurę konkursową w dniu 6 sierpnia 2002 r. nie naruszył przepisów prawa dlatego, że na stanowisku dyrektora powstał wakat po odwołaniu dotychczasowej dyrektor w dniu 5 sierpnia 2020 r. Przepisy ustawy Prawo oświatowe nie określają terminu rozpoczęcia procedury konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły, tym samym nie wstrzymują przeprowadzenia konkursu do czasu uprzedniego, prawomocnego zakończenia sprawy odwołania ze stanowiska dotychczasowego dyrektora. Wojewoda Podlaski stwierdził, co prawda, nieważność zarządzenia z dnia 5 sierpnia 2020 r. o odwołaniu dotychczasowej dyrektor rozstrzygnięciem nadzorczym jednak miało to miejsce w dniu 28 sierpnia 2020 r. Z tym też dniem zostało wstrzymane, z mocy prawa (art. 92 ust. 1 u.s.g.) wykonanie zarządzenia z dnia 5 sierpnia 2020 r. i nie mogło mieć wpływu na zarządzenie z dnia 6 sierpnia 2020 r. Data doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego (28 sierpnia 2020 r.) nie mogła spowodować "cofnięcia" kwestionowanego zarządzenia z 6 sierpnia 2020 r. (czyli działania ex tunc) w świetle art. 92 ust. 1 u.s.g. Ogłoszenie konkursu zarządzeniem z dnia 6 sierpnia 2020 r. nie było działaniem przedwczesnym i pozbawionym podstaw prawnych, ponieważ zostało wydane w czasie, w którym nie obowiązywało wstrzymanie wykonania zarządzenia z dnia 5 sierpnia 2020 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Podlaski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności: - art. 63 ust. 1 i 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910 z późno zm., dalej u.p.o.), poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że na stanowisku dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej [...] w S. istniał wakat w chwili wydania zarządzenia, co uprawniało Burmistrza Wasilkowa - organ prowadzący Publiczną Szkołę Podstawową [...] w S., do wszczęcia procedury konkursowej poprzez wydanie zarządzenia w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora tej szkoły; - art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo oświatowe poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że Burmistrz Wasilkowa - organ prowadzący szkołę, był uprawniony do rozpoczęcia procedury naboru na wolne stanowisko kierownicze w szkole, poprzez ogłoszenie konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, wobec przyjęcia, że w sprawie zaistniał wskazany w tym przepisie przypadek szczególnie uzasadniony, przemawiający za odwołaniem nauczyciela pełniącego funkcję dyrektora; - art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej u.s.g) poprzez przyjęcie, że doręczenie organowi prowadzącemu szkołę rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podlaskiego znak NK-II.4131.95.2020.AR stwierdzającego nieważność zarządzenia Nr 274/2020 Burmistrza Wasilkowa z dnia 5 sierpnia 2020 r. w sprawie odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego nie wstrzymało wykonalności zarządzenia Burmistrza Wasilkowa z dnia 6 sierpnia 2020 r. nr 277/2020 oraz nie wywołało skutku w postaci bezwzględnej nieważności czynności odwołania dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w S., co uprawniało organ prowadzący do wszczęcia procedury konkursowej celem wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora tej szkoły; II naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 148 p.p.s.a. poprzez: a) brak należytego wykazania, z jakich przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że na stanowisku dyrektora istniał wakat w chwili wydania zarządzenia Burmistrza Wasilkowa w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w S., co uprawniało ten organ do wydania ww. zarządzenia; b) błędne uznanie skutkujące uchyleniem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podlaskiego, że stwierdzenie nieważności zarządzenia z dnia 5 sierpnia 2020 r. o odwołaniu dotychczasowego dyrektora orzeczeniem nadzorczym z dnia 28 sierpnia 2020 r. i doręczenie w tej dacie Burmistrzowi Wasilkowa nie miało żadnego wpływu na zarządzenie z dnia 6 sierpnia 2020 r. o ogłoszeniu konkursu, ponieważ zostało doręczone po dniu 6 sierpnia 2020 r. ze skutkiem na przyszłość (ex nunc). W konsekwencji Wojewoda Podlaski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda wywiódł, że w przedmiotowej sprawie 28 sierpnia 2020 r. rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził on nieważność zarządzenia Nr 274/2020 Burmistrza Wasilkowa z dnia 5 sierpnia 2020 r. w sprawie odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, które doręczono Burmistrzowi Wasilkowa 28 sierpnia 2020 r. Mocą tego zarządzenia z obrotu prawnego wyeliminowane zostało zarządzenie o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły, zatem uznać należy, że dotychczasowy dyrektor nadal pozostaje na tym stanowisku w rozumieniu administracyjnoprawnym. Od daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego znalazł zastosowanie art. 92 ust. 1 u.s.g. Zawarte w tym przepisie stwierdzenie "wstrzymuje wykonanie z mocy prawa" należy odczytywać w ten sposób, że zarządzenie, którego nieważność stwierdził organ nadzoru, od daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego nie wywołuje skutków prawnych ze wszystkimi konsekwencjami wynikającymi z tego faktu, do których należy także zaliczyć brak możliwości wszczęcia procedury konkursowej. Skutek w postaci wstrzymania wykonania zarządzenia Burmistrza Wasilkowa w sprawie odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego trwa nadal, a zatem nie został skutecznie odwołany dotychczasowy dyrektor szkoły, czego konsekwencją jest brak podstaw prawnych do pozostawienia w obrocie prawnym zarządzenia w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Burmistrz Wasilkowa pismem z 3 marca 2021 r. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną Wojewody Podlaskiego wnosząc o jej oddalenie. W treści pisma wskazano, że dopiero od dnia 28 sierpnia 2020 r. organ prowadzący zobligowany został do wstrzymania wszelkich czynności zmierzających do rozstrzygnięcia procedury konkursowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.ps.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 1 p.p.s.a., co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że sąd nie jest upoważniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a jedynie uprawniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została wywiedziona na obu podstawach kasacyjnych tj. określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Zasadą jest, że w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, to jednak w niniejszej sprawie, z uwagi na powiązanie zarzutów naruszeń przepisów postępowania z naruszeniem przepisów prawa materialnego, do zarzutów tych należało się odnieść łącznie. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Istota zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do oceny tego czy w rozpoznawanej sprawie po dniu 5 sierpnia 2020 r. na stanowisku dyrektora szkoły w S. powstał wakat na skutek odwołania dyrektor szkoły bez wypowiedzenia i w związku z tym czy organ prowadzący szkołę uprawniony był do wydania zarządzenia o ogłoszeniu konkursu na to stanowisko, co nastąpiło 6 sierpnia 2020 r. Poza wskazanymi wyżej datami wydania zarządzeń przez Burmistrza Wasilkowa dla właściwego rozpoznania sprawy istotne pozostają jeszcze dwie okoliczności, mianowicie doręczenie zarządzenia o odwołaniu dyrektor szkoły bez wypowiedzenia nastąpiło w dniu wydania zarządzenia tj. 5 sierpnia 2020 r. Kolejną okolicznością, na którą zwrócić w tym miejscu należy uwagę jest to, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego dotyczące uchylenia zarządzenia z dnia 5 września 2020 r. zostało wydane i doręczone organowi prowadzącemu szkołę 28 sierpnia 2020 r. Stosownie do treści art. 92 ust. 1 u.s.g. stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 16 czerwca 2020 r. w sprawie I OSK 750/20 ( dostępne w CBOSA ) wyjaśnił, że zawarte w treści art. 92 ust. 1 u.s.g. sformułowanie "wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa" należy odczytywać w ten sposób, że zarządzenie/uchwała, której nieważność stwierdził organ nadzoru, od daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego nie wywołuje skutków prawnych. Innymi słowy wstrzymanie wykonania aktu na podstawie art. 92 ust. 1 u.s.g. należy rozumieć, jako tymczasowe pozbawienie wynikających z niego bezpośrednio i pośrednio skutków prawnych. Jednak dopiero od daty doręczenia gminie rozstrzygnięcia nadzorczego organy gminy nie mogą traktować aktu objętego tym rozstrzygnięciem, jako aktu obowiązującego i wywołującego skutki prawne. Takie rozumienie art. 92 ust. 1 u.s.g. znajduje oparcie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym również w orzeczeniach dotyczących art. 152 p.p.s.a, który jest konstrukcyjnie zbliżony do art. 92 ust. 1 u.s.g. ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego- z dnia 14 listopada 2018 r., w sprawie I OSK 2189/18, z dnia 12 czerwca 2019 r., w sprawie I OSK 1490/17, z dnia 12 grudnia 2017 r., w sprawie I OSK 2079/17, z dnia 18 grudnia 2018 r., w sprawie I OSK 2175/18 – dostępne w CBOSA ). W świetle natomiast art. 98 ust. 5 u.s.g. rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Rozstrzygnięcie nadzorcze wywołuje zatem trwałe skutki prawne w postaci wyeliminowania z obrotu wadliwego aktu organu samorządowego z mocą wsteczną ( od dnia wydania ), dopiero z momentem kiedy stanie się prawomocne ( zob. postanowienie N.S.A. z 29 lipca 2015 r., w sprawie I OZ 860/15 – dostępne w CBOSA ). Powyższe oznacza, że w rozpoznawanej sprawie wstrzymanie wykonania zarządzenia Burmistrza Wasilkowa z 5 sierpnia 2020 r. o odwołaniu dyrektor szkoły nastąpiło dopiero w dniu 28 sierpnia 2020 r., co jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że w dniu 6 sierpnia 2020 r., tj. w dniu wydania zarządzenia w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły w Szkole Podstawowej w S. był wakat na tym stanowisku. Wakat ten istniał od dnia 5 sierpnia 2020 r. do 28 sierpnia 2020 r., kiedy to rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego wstrzymało możliwość dalszego prowadzenia szeroko rozumianej procedury konkursowej. Data wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest datą, od której następuje wstrzymanie wykonania zarządzenia burmistrza o odwołaniu dyrektor szkoły. Wydaje się, że zbliżony tok rozumowania dotyczący czasu od którego obowiązuje rozstrzygnięcie nadzorcze zaprezentowany został również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dlatego też do pewnego stopnia niezrozumiałe są jej zarzuty. Słusznie W.S.A. w Białymstoku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślił, że żaden przepis ustawy Prawo oświatowe nie określa terminu rozpoczęcia procedury konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły, a tym samym nie wstrzymuje przeprowadzenia konkursu do czasu uprzedniego, prawomocnego zakończenia procedury związanej z odwołaniem poprzedniego dyrektora. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji w sposób zrozumiały i przejrzysty wyjaśnił, że do dnia wydania rozstrzygnięcia nadzorczego tj. do 28 sierpnia 2020 r. istniał od 5 sierpnia 2020 r. wakat na stanowisku dyrektora Szkoły Podstawowej w S., w związku z tym Burmistrz Wasilkowa uprawniony był do wydania w 6 sierpnia 2020 r. zarządzenia w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni powyższy pogląd podziela, co wynika również z treści niniejszego uzasadnienia. W tej sytuacji jednoznacznie stwierdzić należy, że nie doszło do naruszenia żadnego przepisu prawa materialnego, ani przepisów proceduralnych wyszczególnionych w skardze kasacyjnej. O naruszeniu przepisów prawa można byłoby mówić, gdyby zarządzenie w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły zostało wydane po dniu 28 sierpnia 2020 r. Zauważyć należy również, że art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego nie był w rozpoznawanej sprawie stosowany nie tylko przez Sąd I instancji, ale i przez Burmistrza Wasilkowa ponieważ nie stanowi on normy kompetencyjnej do wydania zarządzenia o wszczęciu procedury konkursowej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 2 wyroku na zasadzie art. 204 pkt 2) w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Wojewody Podlaskiego na rzecz Burmistrza Wasilkowa kwotę 360 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Podstawą rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.