I OSK 2134/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. S., L. S., K. F. i W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1517/20 w sprawie ze skargi I. S., L. S., K. F. i W. S. na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia 26 maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1) oddala skargę kasacyjną; 2) oddala wniosek Prezydenta m.st. Warszawy o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1517/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. S., L. S., K. F. i W. S. na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia 26 maja 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Minister Rozwoju postanowieniem z dnia 6 lutego 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku skarżących w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 27 listopada 1973 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 29 września 1973 r., odmawiającej przyznania odszkodowania za nieruchomość warszawską położoną przy ul. [...], oznaczoną jako "[...]" o pow. [...]m2. W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 27 listopada 1973 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia 29 września 1973 r. została już wydana decyzja ostateczna Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 9 czerwca 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 17 grudnia 2014 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji odszkodowawczych. Nowa decyzja wydana w tym samym trybie i w tym samym stanie faktyczno-prawnym obarczona byłaby wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli skarżący. Minister Rozwoju ponownie rozpatrując sprawę podzielił stanowisko, że w kwestii stwierdzenia nieważności ww. decyzji odszkodowawczych Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał decyzję z dnia 17 grudnia 2014 r., którą utrzymał w mocy ostateczną decyzją z dnia 9 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1432/15 oddalił skargę na ww. decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 833/16 oddalił skargę kasacyjną od wskazanego wyroku. W tej sytuacji, w ocenie Ministra, powstał stan res iudicata. Uzyskanie cechy ostateczności przez decyzję (a taką cechę posiada decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 9 czerwca 2015 r.) powoduje niemożność ponownego orzekania w tej sprawie bez usunięcia z obrotu prawnego tej decyzji. W związku z tym ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. A zatem dopóki w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 9 czerwca 2015 r., dopóty tylko jej uprzednie skuteczne wzruszenie będzie mogło skutkować możliwością ponownego rozstrzygnięcia sprawy co do nieważności decyzji z dnia 27 listopada 1973 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia 29 września 1973 r. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli skarżący, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zauważył, że żądanie skarżących dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 27 listopada 1973 r. Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia 29 września 1973 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmawiającej przyznania odszkodowania za nieruchomość warszawską położoną przy ul. [...], hip. [...]. Jak wynika jednak z akt sprawy, wskazana decyzja była już w przeszłości objęta postępowaniem nieważnościowym, zainicjowanym wnioskiem skarżących. W ramach tamtego postępowania, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia 17 grudnia 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji, a następnie decyzją z dnia 9 czerwca 2015 r. utrzymał ją w mocy. Skarga na decyzję z dnia 9 czerwca 2015 r. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1432/15. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 833/16 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji. W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2015 r. wskazano, że kwestionowana decyzja była badana pod kątem wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa skutkującego nieważnością kwestionowanych decyzji. Sąd w pełni podzielił stanowisko zaprezentowane w decyzji Ministra. W decyzji zaś z dnia 9 czerwca 2015 r. Minister stwierdził, że kwestionowane decyzje kontrolowane w postępowaniu nadzorczym były prawidłowe i nie zawierały wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd podkreślił, że prawomocne oddalenie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 9 czerwca 2015 r. oznacza, że sąd wojewódzki orzekający w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1432/15 za w pełni prawidłowe uznał również kwestionowane w niniejszym postępowaniu decyzje, badając je także pod katem wystąpienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zatem ustalenie powagi rzeczy osądzonej, wynikającej z prawomocnego wyroku sądu administracyjnego w razie wyroku oddalającego skargę, wyprowadzić można z regulacji, że sąd obowiązany jest rozpoznać sprawę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie będąc związany granicami i zarzutami skargi. Przyjęcie stanowiska odmiennego od powyższego byłoby całkowicie niedopuszczalne i równoznaczne z kwestionowaniem prawomocnego wyroku sądowego zapadłego w konkretnej sprawie. W konsekwencji prawomocne oddalenie przez sąd administracyjny skargi na odmowę stwierdzenia nieważności decyzji zamyka organowi administracyjnemu drogę do ponownego orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, właśnie ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu. Próby zaś stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej już wcześniej przez sąd jedynie w oparciu o dodatkowe zarzuty, są w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. W ocenie Sądu powyższe stanowisko jest zgodne z treścią uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, która co prawda dotyczyła nieobowiązującego już art. 157 § 3 k.p.a. umożliwiającego odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ale wywołującego analogiczne skutki jak obowiązujący obecnie, art. 61a k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zarzucając: 1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi w oparciu o przyjęcie, że w niniejszej sprawie decyzja, odnośnie której w dniu 4 lipca 2019 r. złożono wniosek o stwierdzenie nieważności, była już objęta postępowaniem nieważnościowym, pomimo, iż w sprawie nie zaistniał stan rei iudicatae, a więc stan, w którym istnieje m.in. niezmieniony stan prawny sprawy załatwionej ostateczną decyzją i sprawy objętej kolejnym postępowaniem, brak było więc przeszkód uniemożliwiających merytoryczne rozpoznanie zgłoszonego przez strony żądania, ewentualnie; 2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w oparciu o przyjęcie, że w niniejszej sprawie decyzja, odnośnie której w dniu 4 lipca 2019 r. złożono wniosek o stwierdzenie nieważności, była już objęta postępowaniem nieważnościowym, pomimo, iż w sprawie nie zaistniał stan rei iudicatae, a więc stan, w którym istnieje m.in. niezmieniony stan prawny sprawy załatwionej ostateczną decyzją i sprawy objętej kolejnym postępowaniem, brak było więc przeszkód uniemożliwiających merytoryczne rozpoznanie zgłoszonego przez strony żądania. Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczyli, że zrzekają się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent m.st. Warszawy wniósł o: 1) oddalenie skargi kasacyjnej; 2) przyznanie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uczestnik postępowania oświadczył również, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., albowiem strona która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Złożona skarga kasacyjna jako całkowicie pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu, gdyż jak trafnie uznał Sąd I instancji zaskarżone postanowienie Ministra Rozwoju z dnia 26 maja 2020 r., wydane w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a., jest zgodne z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów naruszenia art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. oraz naruszenia art. 151 p.p.s.a. Wzmiankowane zarzuty zostały sformułowany w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazuje się, iż do owych innych przyczyn uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania zalicza takie przypadki jak: żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją, żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie, czy też upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się przyznania uprawnienia (np. wyrok NSA z dnia 9 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 1030/21). Na gruncie niniejszej sprawy organ przyjął, że uzasadnieniem dla postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest uprzednie rozstrzygnięcie tożsamej sprawy skarżących. Warunkiem sine qua non wydania w tej sytuacji postanowienia, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną lub będącą w toku oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego - zob. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 135/19. Taki układ procesowy zachodzi wówczas, gdy występuje tożsamość: 1) stron; 2) przedmiotu i stanu prawnego; 3) stanu faktycznego sprawy. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji oraz organów, że zasadnicze w tej sprawie znaczenie ma fakt, że złożony przez strony w dniu 4 lipca 2019 r. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 27 listopada 1973 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 29 września 1973 r. odmawiającej przyznania Z. P. (dawnej właścicielce) odszkodowania za nieruchomość warszawską jest kolejnym wnioskiem złożonym przez te same strony w tej samej sprawie. Mianowicie skarżący kasacyjnie wystąpili do Ministra Infrastruktury i Rozwoju z wnioskiem z dnia 21 lutego 2014 r. o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji z dnia 27 listopada 1973 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia 29 września 1973 r. odmawiającą przyznania odszkodowania. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia 17 grudnia 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności powołanych decyzji z 1973 r., a decyzją z dnia 9 czerwca 2015 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 17 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1432/15 oddalił skargę skarżących, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 833/16 oddalił skargę kasacyjną. W takich okolicznościach skarżący kasacyjnie złożyli w dniu 4 lipca 2019 r. ponowny wniosek o stwierdzenie nieważności wskazywanych wyżej decyzji z dnia 27 listopada 1973 r. i decyzji z dnia 29 września 1973 r. odmawiających przyznania odszkodowania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wskazujące, że wniosek skarżących kasacyjnie z dnia 4 lipca 2019 r. dotyczy tożsamej sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji, która została już prawomocnie rozstrzygnięta decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 17 grudnia 2014 r. utrzymaną w mocy decyzją tego Ministra z dnia 9 czerwca 2015 r., a decyzje te były przedmiotem kontroli sądowej powołanymi wyżej wyrokami: WSA z dnia 30 listopada 2015 r. i NSA z dnia 20 lutego 2018 r. Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, co stanowi przeszkodę do ponownego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 27 listopada 1973 r., a to uzasadniało zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Dla wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wystarczające jest stwierdzenie istnienia którejkolwiek przesłanki niedopuszczalności wszczęcia postępowania (wyrok NSA z dnia 28 września 2021 r. sygn. akt III OSK 403/21, LEX nr 3310616). Postanowienie to nie ma charakteru uznaniowego. Organ jest zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w każdym przypadku, gdy stwierdzi, że postępowanie nie może być wszczęte z jakiejkolwiek przyczyny (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2019 r. sygn. akt I GSK 1514/18) i taka sytuacja zachodziła w przedmiotowej sprawie. W takich okolicznościach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. jest oczywiści niezasadny. Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. Artykuł 151 p.p.s.a. należy do tzw. przepisów wynikowych, a warunkiem jego zastosowania jest niestwierdzenie przez sąd pierwszej instancji takich naruszeń prawa, popełnionych przez organ administracji publicznej, które mogłyby stanowić podstawę do uwzględnienia skargi. Innymi słowy, naruszenie art. 151 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce w przypadku stwierdzenia, że sąd oddalając skargę nie dostrzegł naruszeń prawa towarzyszących zaskarżonemu do tego sądu aktowi, które stanowiłyby podstawę do uwzględnienia skargi. Nie może być zatem skuteczny i prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej samoistny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. bez jednoczesnego wskazania w nim przepisów procesowych, bądź materialnoprawnych, naruszonych przez organy administracji. Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. W pkt 2 wyroku oddalono wniosek uczestnika postępowania Prezydenta m.st. Warszawy o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwagi na brak podstawy prawnej do uwzględniania takiego wniosku. W postępowaniu przed NSA ustawodawca wprowadził zasadę finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną jest obowiązana zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji oddalający skargę lub skarżącego - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę (art. 204 p.p.s.a.). Natomiast ustawodawca nie uregulował podstawy prawnej dla zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestników postępowania kasacyjnego.