VII SA/Wa 716/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę 1. Decyzją z [...] lutego 2020 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") po rozpatrzeniu odwołania Pana J. P., reprezentowanego przez radcę prawnego, od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] listopada 2019 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z [...] października 1996 r., znak: [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1996 r., znak: [...] nakazującą na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89 poz. 414 ze zm.; dalej: "p.b.") Pani H. P. i Panu J. P. rozbiórkę budynku składowego wybudowanego bez pozwolenia na budowę na działce nr [...] w miejscowości [...]. Podaniem z 14 czerwca 2019 r. Pan J. P. złożył wniosek o zmianę decyzji Wojewody [...] z [...] października 1996 r. na podstawie art. 155 k.p.a. Decyzją nr [...] z [...] listopada 2019 r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił zmiany ww. decyzji. Pan J. P. złożył w ustawowym terminie odwołanie od decyzji organu wojewódzkiego. GINB w pierwszej kolejności wskazał na brzmienie i istotę art. 155 k.p.a. w kontekście rozpatrywanej sprawy. W analizowanej sprawie decyzja rozbiórkowa jest decyzją kształtującą sytuację prawną strony poprzez określenie treści i zakresu spoczywającego na stronie obowiązku. Tym samym jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawo. Z orzecznictwa sądowego wynika, że nie jest możliwe stosowanie art. 155 k.p.a. do decyzji związanych. A do takich decyzji należy rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 48 p.b. Uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby w rezultacie do powrotu stanu niezgodności z prawem, co powodowałoby stan sprzeczności z ustawowym celem art. 48 p.b. Ponadto uchylenie lub zmiana decyzji nakazującej rozbiórkę prowadziłaby do tego, że pozostałby nieuregulowany stan niezgodny z prawem - samowola budowlana. Taka sytuacja byłaby nie do pogodzenia z interesem społecznym. Zatem w ocenie GINB, brak było podstaw do zmiany decyzji Wojewody [...] z [...] października 1996 r. w trybie art. 155 k.p.a. W związku z tym należało utrzymać w mocy decyzję [...] WINB z [...] listopada 2019 r. 2. Skargę na decyzję GINB z [...] lutego 2020 r., wniósł J. P. (reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika) i zarzucił jej naruszenie: a) art. 48 p.b. w zw. z art. 155 k.p.a., polegające na błędnej wykładni tych przepisów wyrażającej się uznaniem, że w trybie ww. przepisu nie można uchylić lub zmienić ostatecznych decyzji nakazujących rozbiórkę, wydanych na podstawie art. 48 p.b. b) art. 6 k.p.a. i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych towarzyszących sprawie, dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz wydanie decyzji z całkowitym pomięciem dyrektywy nakazującej uwzględnienie słusznego interesu strony, c) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. wyrażające się nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia, czy spełnione są przesłanki umożliwiające zalegalizowanie obiektu budowlanego, d) art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz zasadę przekonywania, z uwagi na instrumentalne dokonanie wyboru wyłącznie takiej wykładni prawa, która nie przemawia na korzyść strony postępowania, mimo występującego interesu strony, oraz niewykazanie w uzasadnieniu decyzji przesłanek, którymi organ kierował się przy wyborze niekorzystnej na rzecz strony wykładni prawa. W skardze wniósł o jej uwzględnienie oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji a także o przyznanie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazał, że organy bezzasadnie przyjęły, że niemożliwe jest, biorąc pod uwagę art. 48 p.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy z dnia 27 marca 2003 r. uchylenie ostatecznej decyzji nakazującej skarżącemu rozbiórkę jego budynku gospodarczego. Skarżący wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym dopuszczono możliwość uchylenia decyzji rozbiórkowych w trybie art. 155 k.p.a. (np. wyrok NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 337/09, wyrok NSA z 26 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 746/14). Zatem w orzecznictwie prezentowany jest pogląd wyraźnie dopuszczający możliwość zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej nakazującej rozbiórkę w oparciu o art. 155 k.p.a., zwłaszcza zaś w odniesieniu do tych postępowań, które prowadzone były na podstawie art. 48 p.b. w brzmieniu sprzed 10 lipca 2003 r. (tj. sprzed daty wejścia w życie nowelizacji ustawy budowlanej z dnia 27 marca 2003 r.) a więc w okresie, w którym nie przewidziano jakiejkolwiek drogi legalizacji budynku wzniesionego bez uzyskania stosownej decyzji administracyjnej. Skarżący podkreślił, że Wnioskodawca jako obecny właściciel obiektu budowlanego objętego decyzją rozbiórką nie był sprawcą samowoli budowlanej, której to dopuścił się jego Ojciec, na którego to poczynania w okresie wydania ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki nie miał żadnego wpływu. Obciążanie go konsekwencjami wynikającymi z zapadłej decyzji stanowi nieuzasadnioną dolegliwość, narażając go na dodatkowe koszty i uciążliwą procedurę. Skarżący jest rolnikiem, dla którego ów budynek składowy (stodoła) objęty wspomnianą decyzją stanowi istotny składnik prowadzonego przezeń gospodarstwa rolnego. W budynku tym przechowuje zarówno maszyny gospodarskie jak i całorocznie składuje pokarm w postaci paszy dla swoich zwierząt, co czyni realizację rozbiórki budynku szczególnie dlań dotkliwym, jako że oprócz znacznych kosztów takiej operacji, wykonanie decyzji pociągać będzie za sobą konieczność rezygnacji z prowadzenia hodowli, a tym samym uczyni niemożliwym prowadzenie działalności rolniczej. To w konsekwencji stanowić będzie również o pozbawieniu skarżącego głównego źródła utrzymania, którym jest dla niego dochód uzyskiwany z gospodarstwa rolnego. Nałożenie na skarżącego i jego rodzinę dotkliwej sankcji finansowej w postaci zorganizowania kosztownej rozbiórki i pozbawienie go w tym samym czasie możliwości uzyskiwania dochodów z prowadzonego przezeń gospodarstwa rolnego czyni sankcję przewidzianą decyzją podwójnie dotkliwą, a przez to i niemożliwą do realizacji bez poniesienia uszczerbku dla utrzymania siebie, a także najbliższych dla Skarżącego osób. Skarżący wskazuje przy tym, że budynek objęty wspomnianą decyzją spełnia wszelkie niezbędne wymagania techniczne, pozostaje również w zgodzie z przepisami o miejscowym zagospodarowaniu przestrzennym, funkcjonowanie w obrocie decyzji nakazującej jego rozbiórkę podyktowane jest zaś jedynie brakiem uzyskania przez jego Ojca stosownej decyzji administracyjnej - pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach sankcja w postaci konieczności rozebrania wspomnianego budynku jawi się dla niego jako zbyt surowa. 3. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko w wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sądu Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy zasadnie organ działając w trybie art. 155 k.p.a. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] października 1996 r. w której Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] września 1996 r. nakazującą Pani H. P. i Panu J. P. rozbiórkę budynku składowego wybudowanego bez pozwolenia na budowę na działce nr [...] w miejscowości [...]. 2. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej". Zatem postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest kolejną instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 982/18). Zatem postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. zmierza do zmiany ostatecznej decyzji, nie zaś do kontroli jej legalności (por. wyrok NSA z 18 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2271/17). Tymczasem podnoszone w skardze zarzuty odnoszą się jednak w głównej mierze do oceny legalności "decyzji rozbiórkowej" (tj. wskazanie "sprawcy" samowoli budowlanej, pozbawienie Wnioskodawcy dochodów uzyskiwanych z gospodarstwa rolnego, trudną sytuację rodzinną i zdrowotną, subiektywną ocenę stanu technicznego budynku). Wskazać trzeba, że przez "nabycie prawa" o którym mowa w art. 155 k.p.a., należy rozumieć każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony. W tym sensie "nabycie prawa" może nastąpić również w decyzji nakładającej na stronę obowiązek prawny. Na podstawie decyzji, która nakłada na stronę obowiązek, strona nabywa prawo do tego, aby egzekwowano od niej wyłącznie obowiązek w ustalonym zakresie, a nie obowiązek dotkliwszy, tzn. w większym wymiarze, bądź na mniej korzystnych warunkach. W rozpatrywanej sprawie decyzja dotyczy rozbiórki i jest decyzją kształtującą sytuację prawną strony poprzez określenie treści i zakresu spoczywającego na stronie obowiązku, a więc tym samym jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawo. Nie ma przy tym znaczenia to, że obecny właściciel obiektu budowlanego objętego decyzją o rozbiórce nie był sprawcą samowoli budowlanej. Skoro k.p.a. przewiduje wstąpienie następców prawnych w miejsce zmarłej strony w toku postępowania administracyjnego, to oczywistym jest, że następcy ci będą adresatami wydanych w tym postępowaniu decyzji, a zatem będą oni adresatami praw i obowiązków, które skierowane byłyby do ich poprzednika prawnego, gdyby żył. W związku z powyższym, odpowiedzialność z tytułu samowoli budowlanej popełnionej przez spadkodawcę przechodzi na jego następców prawnych, tj. spadkobierców ustawowych bądź testamentowych (por. wyrok WSA w Lublinie z 22 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 1051/13). Nakaz rozbiórki należy kierować w takim wypadku do aktualnego właściciela nieruchomości, ponieważ to daje pewność egzekucji nałożonego obowiązku (por. wyrok WSA w Krakowie z 30 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 405/16). Rozwiązanie polegające na uchyleniu decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, w odniesieniu do którego inwestor nie skorzystał z możliwości legalizacji, a co za tym idzie nie wykazał możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem, zaś w postępowaniu o zmianę lub uchylenie decyzji o rozbiórce ogranicza się do kwestionowania ostatecznego rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego nie może być uznane za zgodne z interesem społecznym (por. wyrok NSA z 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2430/19). Przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Stanowcza regulacja prawna w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. W związku z tym, że decyzja o nakazie rozbiórki wydana na podstawie art. 51 ust. 5 p.b. ma (podobnie jak decyzja wydana na podstawie art. 48 p.b.) charakter związany, gdyż niewykonanie przez inwestora nałożonych obowiązków w postępowaniu naprawczym skutkuje obowiązkiem organu wydania nakazu rozbiórki, to brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. ze względu na interes strony. Art. 51 ust. 5 p.b. (podobnie jak art. 48 p.b.) należy więc traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę. Art. 51 ust. 5 p.b. jest przepisem szczególnym sprzeciwiającym się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji w rozumieniu art. 155 k.p.a. (por. wyrok NSA z 16 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3043/17). Zatem nie jest możliwe stosowanie tego przepisu do decyzji związanych (por. wyrok NSA z 6 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2969/14). Z decyzją związaną mamy do czynienia, gdy organ stwierdziwszy wystąpienie określonego stanu faktycznego, nie może wybrać konsekwencji prawnych jego zaistnienia, lecz jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści. Do takich decyzji zaś należy rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 48 p.b. Powyższy przepis należy uznać za przepis szczególny uniemożliwiający zmianę decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Zgodnie z art. 48 p.b. (brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby w rezultacie do powrotu stanu niezgodności z prawem, co powodowałoby stan sprzeczności z ustawowym celem art. 48 p.b. mającym charakter represyjny. Inna wykładnia art. 155 k.p.a. prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron o uchylenie lub zmianę decyzji, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony. Powyższe stoi w sprzeczności z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. Ponadto uchylenie lub zmiana decyzji nakazującej rozbiórkę prowadziłaby do tego, że pozostałby nieuregulowany stan niezgodny z prawem - samowola budowlana. Taka sytuacja z pewnością byłaby nie do pogodzenia z interesem społecznym. 3. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Skarżącego, że w przypadku decyzji nakazujących rozbiórkę na podstawie art. 48 p.b. wydanych przed 11 lipca 2003 r., tj. w okresie gdy przepisy prawa budowlanego nie przewidywały możliwości legalizacji samowoli budowlanej, możliwa jest zmiana takich decyzji w trybie art. 155 k.p.a., jeśli obecnie obowiązujące przepisy umożliwiałyby taką legalizację. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że decyzja nakazująca rozbiórkę na podstawie art. 48 p.b. nie może być w żadnym wypadku zmieniona na podstawie art. 155 k.p.a. (por. wyroki NSA z 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1995/14 z 23 października 2015 r., sygn. akt II OSK 1477/14, z 18 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 612/14, z 19 czerwca 2015 r, sygn. akt II OSK 2791/13). Należy zauważyć, że wszystkie wskazane wyżej wyroki dotyczyły decyzji, które zapadły przed wejściem w życie nowelizacji umożliwiającej legalizację samowoli budowlanej. Jak stwierdził NSA w wyroku z 4 marca 2016 r. (sygn. akt II OSK 1712/14), nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego wydano zgodnie z obowiązującymi przepisami, a jak wyżej podniesiono zastosowanie przepisu art. 155 k.p.a. nie może stanowić gratyfikacji za łamanie prawa. Zmiana przepisów prawa - w tym przypadku art. 48 p.b. dokonana ustawą nowelizująca z dnia 27 marca 2003 r., nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, gdyż taka przesłanka nie wynika z brzmienia z art. 155 k.p.a. (ani art. 154 k.p.a.). Nowelizacja art. 48 p.b. w żaden sposób nie wpływała na możliwość zastosowania w niniejszej sprawie trybu z art. 155 k.p.a. 4. W ocenie Sądu, wydając decyzje w niniejszej sprawie organy nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego i przepisów prawa materialnego (tj. art. 48 p.b. w zw. z. art. 155 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.). 5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.