II OSK 2791/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) del WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej U. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2732/12 w sprawie ze skargi U. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2732/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę U. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "WINB", na podstawie art. art. 155 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku U. A., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji [...] WINB z dnia [...] marca 2003 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w P. z dnia [...] stycznia 2003 r., znak: [...], nakazującą U. A. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w układzie zabudowy bliźniaczej, położonego w G. gm. S.. W uzasadnieniu WINB zaznaczył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 17 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 537/03, oddalił skargę na decyzję [...] WINB z dnia [...] marca 2003 r.; zaś wnioskiem z dnia 15 czerwca 2012 r. (później uzupełnianym i sprecyzowanym), U. A. wniosła o uchylenie na podstawie art. 155 K.p.a., decyzji ww. z dnia [...] marca 2003 r. Organ zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania organ i jednocześnie wystosował do wnioskodawczyni wezwanie do uzupełnienia wniosku o wymaganą przepisem art. 155 K.p.a. zgodę na zmianę omawianej decyzji, wszystkich stron postępowania. W dniu 27 sierpnia 2012 r. U. A. przesłała do organu pisemną zgodę H. T. na zmianę przedmiotowej decyzji. Organ I instancji, rozpatrując powyższy wniosek, przedstawił przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. Wskazał, że wnioskowana do uchylenia decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki wydana została na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Wyjaśnił, że jest to decyzja nakładająca na stronę obowiązek, przy czym organ był zobligowany wydać taką decyzję w określonych prawem okolicznościach i wola stron, czy też ich zgoda na zmianę bądź uchylenie takiej decyzji nie jest w tej sytuacji wystarczającą. Uwzględnienie na podstawie art. 155 K.p.a. wniosku skarżącej o uchylenie decyzji z dnia [...] marca 2003 r. ze względu na interes strony (inwestora) prowadziłoby do sprzeczności z wolą ustawodawcy wyrażonej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie WINB, wzruszenie decyzji w trybie art. 155 K.p.a. może dotyczyć tylko decyzji, które mają charakter uznaniowy lub przy wydawaniu, których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. Organ wojewódzki podkreślił, że decyzja o nakazie rozbiórki wydana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. nie ma zaś charakteru uznaniowego. Odwołanie od ww. decyzji wniosła U. A.. Zaskarżoną decyzją GINB, po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił argumentację przyjętą w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Podkreślił, że w przypadku decyzji ostatecznej, do której wydania organ jest zobligowany w określonych prawem okolicznościach, a w szczególności w przypadku decyzji nakazującej rozbiórkę, nie jest możliwe jest jej uchylenie w trybie art. 155 K.p.a. Tego rodzaju decyzje mają charakter związany. Oznacza to, że organ jest zobligowany do wydania takiej decyzji w określonych prawem okolicznościach. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że uwzględnienie na podstawie art. 155 K.p.a. wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę, ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny, prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności art. 48 Prawa budowlanego, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. W świetle powyższego GINB stwierdził, że organ wojewódzki zasadnie odmówił uchylenia w trybie art. 155 K.p.a. decyzji [...] WINB z dnia [...] marca 2003 r. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że zarzuty podnoszone w odwołaniu od zaskarżonej decyzji pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie U. A., wnosząc o jej uchylenie i wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego uwzględniającego jej wniosek o zmianę decyzji. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 155 K.p.a. w związku z art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 11 lipca 2003 r. polegające na niewłaściwej wykładni powyższych przepisów; - art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. polegające na zaniechaniu jakichkolwiek ustaleń w zakresie aktualnego stanu obiektu, w odniesieniu do którego nakazano rozbiórkę; - art. 11 K.p.a. przez nie podjęcie choćby w ograniczonym zakresie próby wyjaśnienia okoliczności i przesłanek jakimi kierował się organ, nakazując rozbiórkę po 10 latach, w sytuacji gdy w tymże okresie stan prawny zmienił się na tyle, że stosowanie środków przymusu jest bezpodstawne; - art. 8 i art. 10 K.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania z pogwałceniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz uniemożliwienie zapoznania się z aktami sprawy i przeprowadzonymi w postępowaniu dowodami oraz wypowiedzenia się przez wydaniem decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2732/12, oddalając skargę powołał się na treść art. 155 K.p.a. i wskazał, że jednym z warunków zmiany lub uchylenia decyzji w trybie ww. przepisu jest brak przepisu szczególnego, który by się temu sprzeciwiał. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. jest zatem możliwe wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewną swobodę działania. Natomiast w sytuacjach gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca organom określone rozwiązanie, art. 155 K.p.a. nie znajduje zastosowania. Przepisem o takim właśnie charakterze jest art. 48 Prawa budowlanego. Jest to przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie, na podstawie art. 155 K.p.a., decyzji nakazującej rozbiórkę. Przepis ten bowiem stanowi sankcję stosowaną wobec sprawców samowoli budowlanej. W ocenie Sądu, art. 155 K.p.a. nie może mieć zatem zastosowania do decyzji nakładającej karę administracyjną za delikt administracyjny, będącą niczym innym, jak sankcją administracyjną stosowaną w przypadku naruszenia zakazów wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mającą na celu dyscyplinowanie adresatów norm prawnych do przestrzegania przepisów prawa. Tego rodzaju karą jest nakaz rozbiórki będący najdotkliwszą sankcją administracyjną za naruszenie przepisów prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 czerwca 2010 r., VII SA/Wa 2/10). Sąd wskazał także na utrwalony w orzecznictwie sądowym pogląd, zgodnie z którym w trybie art. 155 K.p.a. nie można weryfikować decyzji, które usuwają stany niezgodności z prawem, w tym decyzji nakazujących rozbiórkę (por. wyrok WSA w Warszawie z 31 stycznia 2007 r., VII SA/Wa 1985/06; wyrok NSA z 3 października 2006 r., II OSK 1165/05). Wzruszenie decyzji rozbiórkowych w tym trybie znosiłoby sankcję wobec sprawców samowoli budowlanej i niewątpliwie byłoby sprzeczne z wolą ustawodawcy (por. wyrok NSA z 23 lutego 2007 r., II OSK 352/06; wyrok WSA w Warszawie z 17 kwietnia 2009 r., VII SA/Wa 18/09). Z tych względów Sąd uznał, że bez wpływu na wynik niniejszej sprawy pozostawały argumenty podnoszone w skardze, a decyzja odmawiająca uchylenia decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła U. A., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniosła o rozważenie przez NSA przedstawienia do rozstrzygnięcia w składzie 7 Sędziów NSA następującego zagadnienia prawnego: "Czy w przypadku, gdy decyzja administracyjna wydana przez organ niedziałający w warunkach uznania administracyjnego, nie egzekwowana przez organy administracji przez kilkanaście lat, może wywołać nieodwracalne dla strony skutki pozostające w rażącej sprzeczności z interesem strony, jak również w sprzeczności z interesem społecznym, a dodatkowo nie zostałaby wydana ponownie w tożsamym kształcie, a nadto która nie służy w aktualnym stanie prawnym zasadzie praworządności wyrażonej w art. 6 i art. 7 K.p.a., jest możliwe uchylenie takiej decyzji w trybie przewidzianym w przepisie art. 155 K.p.a.?" Niesiono również o przyznanie ze środków Skarbu Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, jednocześnie oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 155 K.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżoną decyzją odmówiono skarżącej uchylenia decyzji ostatecznej, nie rozważając w ogóle możliwości odejścia od utrwalonej linii orzeczniczej na gruncie przepisu art. 155 K.p.a. i stwierdzenia, że w szczególnie uzasadnionym przypadku, a uzasadnionym szczególnie ważnymi względami społecznymi oraz wyjątkowo ważnym interesem strony, jest możliwe uchylenie decyzji ostatecznej, tym bardziej w przypadku, w którym stan zgodny z prawem w żaden sposób nie zostałby naruszony, albowiem organ i tak musiały przeprowadzić kolejne postępowanie, jednakże tym razem legalizacyjne, którego skutkiem byłoby najprawdopodobniej uczynienie zadość wyjątkowo słusznemu interesowi strony w zgodzie z interesem społecznym; - art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 8 K.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji podjęcia przez organy działające w sprawie działań z nią związanych po upływie niemalże 10 lat od wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki, którą dodatkowo wydano na 3 miesiące przed wejściem w życie zmiany przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, która to zmiana była korzystna dla skarżącej i oznaczała najprawdopodobniej utrzymanie inwestycji w obecnym stanie; - art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 K.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, w której organy działające w sprawie w ogóle nie dokonały rozważenia szczególnych okoliczności sprawy przejawiających się w szczególności podjęciem działań przez organy po niemalże 10 latach od wydania decyzji rozbiórkowej, jak również tym, że w świetle obecnie obowiązujących przepisów inwestycja na nieruchomości skarżącej najprawdopodobniej nie kwalifikuje się do rozbiórki, zatem wykonanie decyzji rozbiórkowej pozostaje w rażącej sprzeczności z interesem strony, jak również w jawnej sprzeczności z interesem społecznym; - art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 K.p.a., przez oddalenie skargi w sytuacji ewidentnego działania na szkodę skarżącej przez organy architektoniczno-budowlane, które musiały być świadome nadchodzącej zmiany przepisów ustawy – Prawo budowlane, korzystnej dla skarżącej, która to zmiana uniemożliwiłaby wydanie decyzji rozbiórkowej wobec skarżącej; - art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w związku z art. 61 § 1 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a. przez oddalenie skargi na decyzję, która dotyczy praw i obowiązków wszystkich sąsiadów skarżącej, których to sąsiadów nie uwzględniono w kręgu stron postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, choć w zakresie naruszenia art. 155 K.p.a. zarzuty mogą mieć także wymiar prawnomaterialny. Przede wszystkim strona skarżąca kasacyjnie sama eksponuje w niniejszej sprawie utrwaloną linię orzeczniczą, zgodnie z którą nie jest możliwe uchylenie w trybie art. 155 K.p.a. nakazu rozbiórki wydanego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Świadczy to wyłącznie o braku formalnych podstaw wynikających z art. 15 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. do przedstawiania składowi 7 Sędziów NSA zagadnienia prawnego na tle art. 155 K.p.a. w związku z art. 48 Prawa budowlanego. Nie wynikły bowiem w tej konfiguracji przepisów prawa rozbieżności w orzecznictwie, jak i nie zaistniało zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że de facto zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że w niniejszej sprawie zaistniało zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. Jednak strona skarżąca kasacyjnie, formułując zarzuty skargi kasacyjnej, nie wykazała w sposób jednoznaczny, że okoliczności prawne sprawy wiążące się z obecnie obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego pozwalają rzeczywiście na legalizację samowoli budowlanej. Wyłącznie przekonujący wywód w tym zakresie mógłby potencjalnie stanowić przesłankę do rozważenia przez NSA, czy można było w trybie art. 155 K.p.a. zmienić decyzję o nakazie rozbiórki. Nie wykazano, czy w tej sprawie zmiana przepisów Prawa budowlanego była korzystna dla skarżącej. Sama strona wskazała jedynie, że "najprawdopodobniej" możliwe byłoby utrzymanie inwestycji w obecnym stanie – a więc nawet nieuprawdopodabniając czy przedmiotowa samowola nadaje się do legalizacji nie tylko z punktu widzenia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz także stricte przepisów Prawa budowlanego i ochrony zabytków, ponieważ objęta nakazem rozbiórki odbudowa budynku mieszkalnego na działce nr [...] wymagała także zezwolenia konserwatora zabytków (co wynika z decyzji o warunkach zabudowy z [...] listopada 2002 r. – miejscowość G. objęta jest ochroną konserwatorską. Ochronie podlega budynek mieszkalny nr [...]. Wszelkie prace związane z planowaną inwestycją wymagają zezwolenia konserwatora zabytków). Strona skarżąca kasacyjnie powinna mieć na względzie, że możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego nie jest równoznaczna z legalizacją samowoli i może także w konsekwencji prowadzić do nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto treść art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw w sposób jednoznaczny wykluczała zastosowanie nowych przepisów do spraw zakończonych decyzją ostateczną, a taką jest decyzja [...] WINB z [...] marca 2003 r., której legalność została potwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (o sygn. akt II SA/Gd 537/03), a wobec tego dodatkowo znajduje w niniejszej sprawie zastosowanie art. 190 p.p.s.a. W takiej sytuacji trudno doszukać się takich okoliczności, które pozwalałyby na odejście od dotychczasowej linii orzeczniczej, tym bardziej, że skarga kasacyjna w tym zakresie jest nieprzekonująca, a jedynie oparta na założeniach czysto hipotetycznych w odniesieniu do konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej. Na pewno to, że skarżąca przez okres ponad 10 lat nie wykonała nakazu rozbiórki nie może być przesądzające o słuszności jej twierdzeń. Tego typu zagadnienie prawne powinno przed wszystkim osadzać się na obowiązującym porządku prawnym, który jest w ostatnich dwóch dekadach XXI wieku bardzo dynamiczny, co powinno nieść ze sobą także ewolucję poglądów prawnych, także w zakresie wykładni przepisów prawa, celem dostosowania się sformułowanych poglądów prawnych do istniejącego otoczenia. W ogólności Państwo (a więc i organy administracyjne i sądownictwo), jest instytucją, która ma nie tylko wymiar adaptacyjny, to jest czeka na określony bodziec celem reakcji, lecz szczególnie w społeczeństwach wysoko rozwiniętych powinno mieć wymiar regulacyjny, tj. czynnie uczestniczyć we współkształtowaniu stanu otoczenia. Niekiedy wręcz konieczna jest zmiana dotychczasowych poglądów, by Państwo mogło realizować właściwie swoje funkcje i zadania, w tym w zakresie szeroko pojętej ingerencji władzy publicznej w prawo własności, np. przez nakaz rozbiórki. Takich relacji skarga kasacyjna nie dowodzi, bo opiera się na takich elementach jak: upływ czasu, zmiana Prawa budowlanego, a co najmniej przekonujące wyłącznie na prawdopodobieństwie legalizacji na podstawie dzisiejszych przepisów, co stanowi wyłącznie o teoretyzowaniu wywodu zawartego w skardze kasacyjnej. Z powyższych względów, za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że art. 48 Prawa budowlanego sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 155 K.p.a. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem i stanowiskiem doktryny decyzja o nakazie rozbiórki nie jest taką, którą można uchylić lub zmienić w trybie art. 154 lub 155 K.p.a. (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 7, Warszawa 2005, s. 693; Z. Niewiadomski: Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2009, s. 515-516; wyrok NSA z 26 stycznia 2007 r., II OSK 232/06; wyrok WSA w Gliwicach z 4 października 2007 r., II SA/Gl 261/07; wyrok NSA z 6 czerwca 2003 r., IV SA 626/02; wyrok NSA z 15 marca 1999 r., IV SA 888/97, publ. ONSA 2000, nr 1, poz. 36; wyrok SN z 12 grudnia 1997 r., III RN 92/97, publ. OSNAPiUS 1998 nr 10, poz. 290; wyrok NSA z 23 lutego 2007 r., II OSK 352/06; wyrok NSA z 11 lutego 2010 r., II OSK 292/09; wyrok NSA z 9 maja 2012 r., II OSK 301/11; wyrok NSA z 24 października 2013 r., II OSK 1187/12). Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia art. 155, art. 8, art. 7, art. 77 i art. 61 § 1 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie, na podstawie 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.