II SAB/Ol 53/19

Dnia 15 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 października 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Dyrektora Ośrodka Sportu i Rekreacji w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Ośrodka Sportu i Rekreacji do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia "[...]" - w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Gminy - Ośrodek Sportu i Rekreacji na rzecz skarżącej kwotę "[...]" (słownie: "[...]" złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 19 września 2016 r. "[...]" (dalej: skarżąca) zwróciła się do Dyrektora "[...]" (dalej: organ administracji) o przesłanie kserokopii umów (po ich ewentualnej anonimizacji) związanych z wynajęciem przez "[...]" lokali położonych przy plaży miejskiej w "[...]" przeznaczonych do prowadzenia restauracji, a ponadto podania, czy umowy te zostały prawidłowo zrealizowane, czy ewentualnie w związku z tymi umowami powstało jakiekolwiek zadłużenie i w jakiej wysokości. W piśmie z 28 marca 2019 r. organ administracji poinformował skarżącą, że złożony wniosek dotyczy udostępnienia informacji przetworzonej i wezwał skarżącą do wykazania, że uzyskanie danej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W złożonej do tut. Sądu skardze skarżąca wniosła o zobowiązanie organu administracji do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca stwierdziła, że żądana informacja stanowi informację prostą, która nie wymaga przetworzenia, nie generuje po stronie organu zwiększonego nakładu kosztów ani podejmowania czasochłonnych czynności jego pracowników. Zauważyła, że takie czynności organu, jak selekcja dokumentów i ich analiza pod względem treści, są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów jako informacji przetworzonej. Podkreśliła, że sama konieczność odnalezienia odpowiednich dokumentów - w tym nawet wielostronicowych umów zgromadzonych w różnych działach podmiotu, a także dokonanie ich analizy w celu wyselekcjonowania żądanych danych, wykonanie kopii, dokonanie anonimizacji danych prawnie chronionych i związany z tym nakład pracy, nie prowadzi do wytworzenia nowej jakościowo informacji i nie czyni z informacji prostej informacji przetworzonej. Są to zwykle zabiegi związane z procesem udostępniania informacji publicznej. W celu dokonania kwalifikacji informacji jako przetworzonej organ powinien wyjaśnić, jakie konkretnie zabiegi potrzebne są do przetworzenia informacji prostych, liczbę zawartych umów i rozmiar niezbędnych do podjęcia czynności, a także wskazać na potrzebę lub nie zaangażowania do tych czynności określonej liczby pracowników i ewentualnego wpływu oddelegowania tych pracowników do przygotowania żądanej informacji na funkcjonowanie podmiotu i wykazać, że na skutek ich podjęcia powstanie informacja przetworzona. W wezwaniu organ administracji nie wykazał, że udostępnienie żądanych informacji wymaga dokonywania szczegółowych ocen i analiz dokumentów. Nie uwzględnił również, że wniosek dotyczy informacji wynikających z umów, których zasadnicza treść nie powinna ulegać zmianie, a skarżąca oświadczyła, że udostępnienie informacji publicznej w postaci żądanych danych, może polegać na wydaniu kopii umów. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wywiódł, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż skarżąca przed wniesieniem skargi nie wniosła ponaglenia. Z ostrożności procesowej, organ administracji podniósł ponadto, że ponieważ skarżąca nie uzupełniła braków formalnych złożonego wniosku, polegających na wskazaniu, że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wniosek został pozostawiony bez rozpoznania. Tym samym organ nie pozostaje w bezczynności, a sprawa została załatwiona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ administracji wywiódł, że informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. Zauważył, że gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste, ale rozmiar i zakres żądanej informacji może przesądzić o tym, że w istocie rzeczy mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. W pewnych bowiem wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Organ administracji stwierdził, że żądane przez skarżąca informacje są informacją publiczną przetworzoną, gdyż stanowią jakościowo nową informację, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu organu. Wywiódł też, że istniały podstawy prawne do wezwania skarżącej do uzupełnienia braku formalnego przedmiotowego wniosku przez wykazanie przez skarżącą interesu prawnego w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej w trybie art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność organu administracji w udostępnieniu informacji publicznej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że pomimo że art. 53 § 2b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.), dalej p.p.s.a., nakłada na stronę obowiązek poprzedzenia skargi na bezczynność ponagleniem skierowanym do właściwego organu (jako warunek dopuszczalności skargi), to tego rodzaju środek zaskarżenia nie jest wymagany na gruncie spraw, których przedmiotem jest bezczynność w udostepnieniu informacji publicznej. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym, w którym podkreśla się, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się, poza wyjątkami wyraźnie wskazanymi w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), dalej u.d.i.p., w trybie unormowanym w k.p.a., który w art. 37 reguluje instytucję ponaglenia. Ustawa o dostępie do informacji publicznej również tego rodzaju środka zaskarżenia nie przewiduje. Z powyższych względów skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, gdyż nie jest on przewidziany "w ustawie", jak nakazuje art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA: z 19 września 2019 r., I OSK 525/18; 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2830/18 i 19 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 322/18, dostępne pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Tym samym skarga niniejsza jest dopuszczalna bez wyczerpania wskazanego trybu. Ocena, czy organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku dotyczącego udostępnienia informacji publicznej wymaga ustalenia czy spełnione zostały przesłanki udzielenia takiej informacji, wynikające z u.d.i.p. Nie budzi wątpliwości Sądu twierdząca odpowiedź na to pytanie. Okoliczności te nie są też sporne pomiędzy stronami. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego - a podmiotem takim jest Dyrektor "[...]". Poza sporem pozostaje też, że informacje, których udostępnienia domaga się skarżąca są informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Stosownie do art. 1 pkt 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie sądowym za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne bowiem jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio (tak np. wyroki NSA z 16.03.2009 r., I OSK 1277/08, z 15.09.2016 r., I OSK 343/15, z 25.10.2016 r., I OSK 469/15, CBOSA). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że żądane przez skarżącą dane stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dotyczą bowiem sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i wyników tych działań w formie określonych dokumentów i informacji dotyczących majątku jednostek samorządu terytorialnego. Konsekwencją uznania przez podmiot mieszczący się w katalogu określonym w art. 4 u.d.i.p., że żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., jest obowiązek podjęcia przez niego działań wymaganych przez tę ustawę. Organ administracji ocenił, że przedmiotowym wnioskiem skarżąca domaga się udostepnienia informacji przetworzonej. Wobec tego, powołując się na art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., skierował do skarżącej wezwanie z 28 marca 2019 r, do uzupełnienia braków wniosku przez wykazanie, że przedmiotowa informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Organ nie podjął żadnej innej czynności prawnej w tej sprawie. Wyjaśnił w odpowiedzi na skargę, że stanął na stanowisko, że należy pozostawić wniosek bez rozpoznania. Wyjaśnić należy, że postępowania o udostępnienie informacji publicznej co do zasady nie toczy się w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie wskazuje na to ani u.d.i.p., ani też nie są spełnione przesłanki z art. 1 § 1 k.p.a., a ustawa o dostępie do informacji publicznej normuje je tylko fragmentarycznie. Ustawa ta w szczególności nie określa wymogów co do formy i treści wniosku o udzielenie informacji publicznej. Nie zawiera również odesłania do innych przepisów w tym zakresie, np. do k.p.a. (zob. wyrok NSA z 15 września 2016 r., sygn. akt I OSK 531/15, CBOSA). Nie istniały więc, wbrew przekonaniu organu administracji, podstawy do zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że w u.d.i.p. zostały wymienione cztery formy załatwienia wniosku. Podmiot zobowiązany powinien udostępnić żądaną informację publiczną, jeśli jest w jej posiadaniu, w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., chyba że terminy te nie mogą zostać dochowane, wówczas należy powiadomić stronę o przyczynach opóźnienia oraz terminie w jakim udostępnienie nastąpi, nie dłuższym niż 2 miesiące od złożenia wniosku. W sytuacji zaistnienia ustawowych przeszkód do jej udostępnienia w postaci, np. ochrony danych osobowych – powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji, gdy występują ustawowe przeszkody (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), zaś jeśli informacja nie może zostać udostępniona w sposób i w formie określonej we wniosku, jest zobligowany do wydania decyzji o umarzeniu postępowania, (art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W przypadku gdy podmiot zobowiązany nie dysponuje żądaną informacją, powinien poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada informacji publicznej lub że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej (por. np. wyrok NSA z 19 lutego 2014 r., I OSK 1401/13, CBOSA). Brak któregokolwiek ze wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że organ dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Trzeba też zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia we wnioskowym trybie tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, w szczególności nie została ogłoszona w Biuletynie Informacji Publicznej, a więc, gdy zainteresowany nie ma możliwości zapoznać się z nią inaczej, niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne nie dotyczy bowiem informacji ogólnodostępnej lub informacji będącej już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie. Ze względu na uznanie przez organ administracji, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną należy ponadto zaznaczyć, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do uzyskania informacji publicznej obejmuje także uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zaznaczyć należy, że wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. W chwili formułowania i kierowania wniosku nie musi zatem wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Stosownie do art. 14 ust. 2 u.d.i.p., to dysponent informacji publicznej przetworzonej powinien powiadomić pisemnie wnioskodawcę o takim jej charakterze i wskazać, że jej udostępnienie może nastąpić niezwłocznie po wykazaniu, w zakreślonym terminie, powodów, dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca musi mieć bowiem realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie, możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W sytuacji gdy wnioskodawca w terminie 14 dni nie ustosunkuje się do wezwania, wówczas zajdzie podstawa do wydania decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), natomiast gdy wnioskujący nie wykaże interesu publicznego, organ winien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji. Podkreślenia wymaga także, że z przepisów u.d.i.p. wynika jednoznacznie, że wnioskodawca nie musi wykazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Brak wykazania takiego powodu nie jest zatem brakiem formalnym wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W tej sytuacji, nawet brak jakiejkolwiek reakcji wnioskodawcy na informację organu, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną, nie zwalnia organu od załatwienia wniosku w jednej z wyżej opisanych form. Dodać też należy, że podmiot (organ), do którego skierowano żądanie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w przypadku wydania decyzji odmownej, musi wykazać brak istnienia przesłanki ustawowej wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (zob. wyroki: WSA w Warszawie z 20 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 795/05, WSA we Wrocławiu z 25 stycznia 2006 r., sygn. akt IV SAB/Wr 40/05, CBOSA). Obowiązkiem organu w takiej sytuacji jest wykazanie, że rzeczywiście żądana informacji jest informacją przetworzoną, a więc wymagającą podjęcia określonych działań intelektualnych czy też wnioskodawca domaga się tak wielu informacji prostych, że ich rozmiar i zakres multiplikuje je do poziomu informacji przetworzonej. W przedmiotowej sprawie brak działania organu administracji nie odpowiada żadnej z form załatwienia sprawy przewidzianych przez przepisy u.d.i.p. Skoro zatem sprawa żądania zawartego we wniosku skarżącej z 19 marca 2019 r. nie została do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd załatwiona w sposób przewidziany w u.d.i.p, należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności. W związku z tym, koniecznym stało się zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt. I sentencji wyroku. W ocenie Sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt. II sentencji wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego lekceważenia wniosku strony skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy bowiem uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo uchybienie terminowi z art. 13 u.d.i.p. nie przesądza więc o rażącym charakterze bezczynności. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawczyni, gdyż stwierdzona bezczynność spowodowana była brakiem wiedzy organu co do sposobu załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Brak było więc podstaw, by zwłoce organu administracji w rozpoznaniu przedmiotowych wniosków o udostępnienie informacji publicznej przypisać charakter rażący. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono w pkt. III sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).