II OSK 266/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] "[...]" z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 456/21 w sprawie ze skargi [...] "[...]" z siedzibą w R. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r., [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 12 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 456/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] "[...]" z siedzibą w R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2021 r., [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na budowie i przebudowie stacji bazowej telefonii komórkowej, tj. montażu 8 anten sektorowych systemu GSM typu BSA 005, rozmieszczonych w 4 sektorach, po 2 anteny w każdym sektorze – azymucie (4 sztuki na wysokości 49 m i 4 sztuki na wysokości 46 m, gdzie wysokość liczona jest od poziomu terenu do anten) oraz anteny radioliniowej Ø 0,6 m, na wysokości 46 m, na stacji bazowej telefonii komórkowej znajdującej się na działce nr [...], obr. [...], gm. S., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło [...] "[...]" z siedzibą w R., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a. poprzez sformułowanie wyroku w sposób niemożliwy do odkodowania z uwagi na brak podania przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby, że inwestycja została doprowadzona do stanu zgodności z prawem w tym z art. 35 ust 1 pkt 1 oraz 2 Prawa budowlanego. Ponadto w wyroku przywołano tylko i wyłącznie § 2 ust 1 pkt b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w sytuacji, w której taka jednostka prawna nie istnieje, przepisy ww. rozporządzenia nie miały zastosowania ze względu na literalne brzmienie § 4, dodatkowo z wyroku nie wynika czy ustalono maksymalne tilty anten; 2) art. 153, 170, 190 p.p.s.a. poprzez pominięcie oceny prawnej wyrażonej przez NSA II OSK 3008/15 w wyroku z dnia 31 sierpnia 2017 r., w którym zwrócono uwagę na konieczność uwzględnienia sumarycznej mocy anten oraz maksymalnych tiltów anten; 3) art. 72 ust 1 pkt. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. nr 199, poz. 1227) w powiązaniu z § 2 ust 1 pkt 7 lit. a-d w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a-g w powiązaniu z "§ 3 pkt ust. 2 pkt 3" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a poprzez lakoniczne i nieuzasadnione przyjęcie, że przedmiotem oceny wypływu na środowisko jest pojedynczy element przedsięwzięcia nawet w przypadku, w którym moc EIRP jest wspólna dla anten na poszczególnych sektorach; 4) § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 817) w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez prawdopodobne przyjęcie, że nie ma on zastosowania w przypadku instalacji radiokomunikacyjnych; 5) art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 Prawa budowlanego w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe uznanie, że inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów, przywołując przykłady z orzecznictwa sądów administracyjnych. W piśmie z [...] stycznia 2022 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, [...] S.A. z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na jej rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Jest to przepis ustrojowy, który sąd administracyjny może naruszyć, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie sąd rozpoznał skargę na decyzję ostateczną, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w art. 151 p.p.s.a. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi, a więc zastosowania art. 151 p.p.s.a. Niezasadny był także zarzut naruszenia art. 153, 170 i 190 p.p.s.a. Na podstawie art. 153 ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena ta jest wiążąca tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Oznacza to, że traci ona moc wiążącą jedynie: 1) w razie zmiany ustawy, 2) w wypadku zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy, 3) po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie, a także 4) z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX nr 745376). Wobec wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny, uchwały składu siedmiu sędziów z 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22, nieaktualne były więc zarzuty naruszenia § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a-d w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a-g i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jak też art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Naczelny Sąd Administracyjny, w ww. uchwale, stwierdził bowiem, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać trzeba, że z niekwestionowanego w sprawie stanu faktycznego wynika, że jej przedmiotem jest decyzja dotycząca odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, polegających na budowie i przebudowie stacji bazowej telefonii komórkowej, tj. montażu 8 anten sektorowych systemu GSM typu BSA 005, rozmieszczonych w 4 sektorach, po 2 anteny w każdym sektorze – azymucie (4 sztuki na wysokości 49 m i 4 sztuki na wysokości 46 m, gdzie wysokość liczona jest od poziomu terenu do anten) oraz anteny radioliniowej Ø 0,6 m, na wysokości 46 m, na stacji bazowej telefonii komórkowej znajdującej się na działce nr [...], obr. [...], gm. S. będącej własnością B. i W. P. Decyzje administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego oraz pozwolenia na użytkowanie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, w związku z czym organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie naprawcze. Przypomnieć zatem należy, że celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem – istotą decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest nałożenie na inwestora obowiązku wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych właśnie do takiego stanu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1783/18, LEX nr 3122062). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się też, że aby doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego powinien stosować środek najmniej restrykcyjny dla strony, ponieważ w żadnym z trybów (legalizacyjnym czy naprawczym) nie chodzi o wymierzenie stronie dolegliwości za naruszenie przepisów Prawa budowlanego, tylko uzyskanie stanu zgodnego z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 4/20, LEX nr 3052048). Przy czym stan zgodności z prawem ocenia się wyłącznie na podstawie przepisów prawa administracyjnego, na co też zwrócił uwagę Sąd wojewódzki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2032/18, LEX nr 3184725). W przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, należy prowadzić postępowanie naprawcze, tak jak zrobiły to organy w niniejszej sprawie. W takiej sytuacji inwestora nie można traktować jako podmiot, który samowolnie wykonał stację bazową, ponieważ w chwili budowy dysponował decyzją o pozwoleniu na budowę. Dopiero później decyzja ta okazała się wadliwa. Bez wątpienia, cel prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania naprawczego został osiągnięty. Organy nadzoru budowalnego stwierdziły bowiem, że wykonane roboty nie naruszają zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani też warunków technicznych. Na podstawie m.in. przedłożonych przez inwestora protokołów oceny stanu technicznego wynika, że stan techniczny stacji jest prawidłowy, a przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. Prawidłowo więc stwierdził Sąd wojewódzki, oddalając skargę, że w sprawie nie było potrzeby nakładania na inwestora obowiązków w celu doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem, a zatem słusznie organy odstąpiły od nałożenia na nich takiego obowiązku. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z [...] stycznia 2023 r.