II OSK 1104/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 948/23 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 13 marca 2023 r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. W. na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. oddala wniosek M. W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dalej "WSA w Krakowie, sąd I instancji, sąd wojewódzki" wyrokiem z 15 listopada 2023 r., sygn. III SA/Kr 948/23 oddalił skargę K. W., dalej "skarżący" na decyzję Wojewody Małopolskiego, dalej "Wojewoda/organ odwoławczy/organ II instancji", z 13 marca 2023 r. nr WO-II.621.1.12.2023 w przedmiocie wymeldowania. Zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej "k.p.a."), w związku z art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1191, dalej "u.e.l.") Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...], dalej "Burmistrz/organ I instancji" z 20 stycznia 2023 r., znak: USC.5343.1.6.2021 orzekającą o wymeldowaniu skarżącego z lokalu przy ul. [...] w [...]. Skarżący, dalej "skarżący kasacyjnie" wniósł skargę kasacyjną, w której zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając sądowi I instancji naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 153, poz. 1270, dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 35 u.e.l. poprzez aprobatę przez sąd wojewódzki błędnego jego zastosowania przez organ jako podstawy wydania decyzji w sytuacji, gdy nie została spełniona przesłanka dobrowolności opuszczenia lokalu; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez brak należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji przez sąd, polegających na zaniechaniu wszechstronnego zbadania oraz należytej oceny wszystkich okoliczności sprawy wyrażającego się w szczególności w braku analizy sytuacji skarżącego oraz poprzez powielenie ustaleń dokonanych przez organ i skupieniu się na podaniu argumentacji zawartej w innych orzeczeniach sądów administracyjnych; 3) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi pomimo, iż ziściła się podstawa do jej uwzględnienia. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł na zasadzie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych; w razie stwierdzenia okoliczności, o których mowa w art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie w całości i na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wyjaśnił, że wnioskodawczyni skutecznie uniemożliwiała mu zamieszkiwanie pod wskazanym adresem, a tym samym powrót do przedmiotowego lokalu. Podkreślił, że nie nastąpiło zerwanie wszelkich więzi z dotychczasowym lokalem. Jako dowód w sprawie załączył kopie wypisu z CEIDG potwierdzając, że adres ul. [...] widnieje jako stałe miejsce wykonywania działalności gospodarczej, a także adres do doręczeń. W ocenie skarżącego kasacyjnie prowadzenie działalności gospodarczej w przedmiotowym lokalu trudno uznać za zerwanie wszystkich więzi, a w konsekwencji za wyraźną rezygnację z prawa do przebywania w lokalu. Wojewoda w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości, zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualny Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził istnienia przesłanek skutkujących nieważnością postępowania sądowego. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Niezasadne są zarzuty zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji orzekającą o wymeldowaniu skarżącego z lokalu przy ul. [...] w [...]. Kwestią sporną w sprawie jest ocena zgodności z prawem decyzji powyższej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd I instancji przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji zasadnie uznał, że w pełni odpowiada ona prawu i słusznie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji w sposób jednoznaczny oraz wyczerpujący wyjaśnił przesłanki jakimi się kierował wydając wyrok. Wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego kasacyjnie stan faktyczny sprawy został szczegółowo ustalony. Z wnioskiem o wymeldowanie skarżącego wystąpiła M. W., dalej "wnioskodawczyni", żona zmarłego ojca skarżącego. Z przeprowadzonego postępowania dowodowego wynika, że skarżący opuścił miejsce stałego zameldowania przy ul. [...] w [...] ok. 12 lat przed wystąpieniem przez uczestniczkę ze stosownym wnioskiem. Podkreślić należy, że przez zamiar opuszczenia miejsca pobytu należy pojmować nie tylko wolę wewnętrzną, ale także wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Przy ustalaniu zamiaru nie można poprzestać tylko na oświadczeniach zainteresowanej osoby, lecz należy zbadać, czy okoliczności istniejące w sprawie potwierdzają wolę wewnętrzną osoby zainteresowanej, czy też pozostają z nią w sprzeczności. Do okoliczności takich należy przede wszystkim koncentracja interesów życiowych w innym miejscu (por. wyrok WSA w Gdańsku z 6 kwietnia 2018 r., sygn. III SA/Gd 43/18, wyrok WSA w Rzeszowie z 27 lutego 2018 r., sygn. II SA/Rz 1172/17 dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). W analizowanej sprawie przyczyną opuszczenia przedmiotowego lokalu przez skarżącego było założenie przez niego odrębnej rodziny, co nastąpiło jeszcze za życia ojca. Skarżący prowadzi swoje życie wraz z żoną oraz małoletnimi dziećmi poza sporną nieruchomością. Z zeznań świadków wynika, że nie mieszka pod adresem stałego zameldowania. Na podstawie oględzin ustalono także, że skarżący nie posiada żadnych swoich rzeczy w lokalu. Nie ma kluczy do lokalu, a tym samym nie ma do niego swobodnego dostępu. Nie podejmując działań mających na celu przywrócenie utraconego posiadania, dał wyraz woli rezygnacji z zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu, co pozwala uznać, że opuszczenie to miało charakter trwały. Organy dokonały tym samym prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie naruszając przy tym zasady swobodnej oceny dowodów. Wszystkie okoliczności sprawy zostały należycie ustalone i ocenione. W toku prowadzonego postępowania zabezpieczono realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia niniejszej sprawy, jak również zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Skarżący kasacyjnie nie przedstawił argumentacji, ani dowodów pozwalających zakwestionować przyjęte ustalenia. Zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. są zatem nieusprawiedliwione. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 35 u.e.l. Zgodnie z treścią art. 35 u.e.l. organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. W orzecznictwie przyjmuje się, że opuszczenie miejsca stałego pobytu w sposób, który mógłby uzasadniać wymeldowanie, musi charakteryzować się trwałością i dobrowolnością. Za dobrowolne można uznać opuszczenie lokalu wówczas, gdy wynikało z nieskrępowanej woli przeniesienia swoich interesów życiowych w inne miejsce, której towarzyszy zerwanie więzi z dotychczasowym miejscem zamieszkaniem. O dobrowolności decyduje samodzielna rezygnacja z przebywania pod danym adresem. Na równi z dobrowolnością opuszczenia lokalu należy traktować również te sytuacje, w których osoba podlegająca wymeldowaniu nie może zgodnie z prawem lub na skutek okoliczności faktycznych dalej zamieszkiwać w miejscu, w którym była (zob. wyrok NSA z 22 stycznia 2025 r., sygn. II OSK 1130/22, LEX nr 3837102). Dla ustalenia przesłanki dobrowolności opuszczenia miejsca pobytu stałego niezbędne jest albo ustalenie, że opuszczenie nastąpiło z własnej woli strony, albo też dobrowolność można ustalić w sytuacji, gdy niezależnie od okoliczności opuszczenia w sposób wyraźny nastąpiła rezygnacja z przebywania w danym miejscu, tzn. gdy strona nie podejmuje prób powrotu do niego dostępnymi jej prawnie środkami i akceptuje stan niezamieszkiwania w danym miejscu na stałe (zob. wyrok NSA z 15 kwietnia 2024 r., sygn. II OSK 511/23, LEX nr 3756740). Rezygnacja z przebywania w określonym lokalu może nastąpić w sposób wyraźny, bądź dorozumiany, przez zachowanie, które nie wyraża woli stałego przebywania w miejscu, w którym dotychczas koncentrowały się sprawy życiowe danej osoby. Ocena, czy opuszczenie lokalu ma charakter trwały, nie może być oparte na dosłownym rozumieniu trwałości jako stanu, który nie ulega zmianie i być pojmowane jako opuszczenie lokalu "na zawsze", w przeciwnym razie nie byłoby możliwe wymeldowania osoby, która de facto w lokalu nie przebywa albo przyjeżdża do niego jedynie okazjonalnie (zob. wyrok NSA z 23 września 2021 r., sygn. II OSK 53/21, LEX nr 3332111). W analizowanej sprawie, organ wykazał zasadność wymeldowania skarżącego z pobytu stałego. Skarżący kasacyjnie nie zdołał zaś podważyć dokonanej oceny zaskarżonej decyzji. Okoliczność, że ma on tam zarejestrowaną działalność gospodarczą nie ma istotnego znaczenia dla sprawy dotyczącej wymeldowania. Sprawy majątkowe nie są również brane pod uwagę. Materiał dowodowy sprawy potwierdza zaistnienie trwałego opuszczenia przez skarżącego miejsca stałego pobytu, a przesłankę dobrowolności odnosi do niepodjęcia przez skarżącego kasacyjnie próby przywrócenia zamieszkiwania. Podkreślić należy, że sama wola (zamiar) powrotu do dotychczasowego miejsca zameldowania i to w bliżej nieokreślonej przyszłości nie może samoistnie przesądzać o braku przesłanek do wymeldowania. Bez znaczenia pozostaje także pierwotna przyczyna opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu, w sytuacji gdy opuszczenie to miało charakter trwały. Nawet bowiem przyjęcie stanowiska, że opuszczenie lokalu nie było dobrowolne nie przesądza jeszcze, że nie zostały wypełnione przesłanki do wymeldowania (zob. wyrok NSA z 29 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2253/16, LEX nr 2581456). Skarżący kasacyjnie wprawdzie podnosi, że to wnioskodawczyni uniemożliwia mu zamieszkanie w przedmiotowym lokalu, zarzut ten nie został jednak poparty jakimkolwiek dowodem wskazującym na fakt, że skarżący podjął kroki prawne celem przywrócenia utraconego posiadania. Jednocześnie podkreślić trzeba, że stosownie do art. 28 ust. 4 u.e.l., zameldowanie na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała. Decyzja o zameldowaniu nie daje żadnych praw do lokalu ani też takich praw, jeśli strona jest w ich posiadaniu, nie pozbawia np. prawa własności czy prawa użytkowania. Utrzymanie zameldowania skarżącego sprawiałoby, że w ewidencji ludności istniałby wpis niezgodny ze stanem faktycznym, a skoro skarżący kasacyjnie nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu, odmowa wymeldowania prowadziłaby do trwałej fikcji meldunkowej (zob. wyrok NSA z 28 lutego 2018 r., sygn. II OSK 1166/16, Legalis nr 1788442). Końcowo wskazać trzeba, że wadliwie został skonstruowany zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Norma ta nie może bowiem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2025 r., sygn. III OSK 2185/22, LEX nr 3822684). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestnika postępowania (M. W.) kosztów postępowania podlegał oddaleniu, gdyż art. 204 p.p.s.a. przewiduje - w razie oddalenia skargi kasacyjnej - możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez uczestnika postępowania. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.