III OSK 2876/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2023 r., sygn. akt. II SAB/Wa 111/23 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi R. T. na bezczynność Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji w przedmiocie niepodjęcia czynności dyscyplinarnych wobec funkcjonariusza Policji. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 111/23, odrzucił skargę R. T. (dalej jako skarżący) na bezczynność Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji w przedmiocie niepodjęcia czynności dyscyplinarnej wobec funkcjonariusza Policji. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 9 stycznia 2023 r., skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji (dalej jako organ) w przedmiocie bezczynności i opieszałości Zastępcy Naczelnika Wydziału do Zwalczania Zorganizowanej Przestępczości w zakresie odmowy udzielania mu zwolnienia od zajęć służbowych z tytułu wychowywania dziecka do lat 14 oraz Naczelnika Wydziału do Zwalczania Zorganizowanej Przestępczości, który zdaniem skarżącego akceptował opisane powyżej zachowania. W skardze skarżący podniósł, że w związku z nie przeprowadzeniem postępowań dyscyplinarnych oraz nie przekazania wskazanych przez skarżącego materiałów do prokuratury wniesienie skargi stało się konieczne. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że poruszone przez skarżącego kwestie były przedmiotem licznych wystąpień skarżącego zarówno do organu jak i Komendanta Głównego Policji oraz innych instytucji. Organ wskazał, że w odpowiedzi na wystąpienia skarżącego otrzymywał on pisemne informacje, a podnoszone zarzuty były lub są przedmiotem postępowań prowadzonych przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 26 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 111/23, odrzucił skargę skarżącego. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem skargi skarżący uczynił bezczynność organu co do braku podjęcia wobec jego przełożonych służbowych czynności dyscyplinarnych i karnych. Analiza raportu skarżącego z dnia 2 lutego 2021 r. kierowanego do organu oraz z dnia 11 lutego 2021 r. przekazanego według właściwości przez Komendanta Głównego Policji do organu oraz raportu z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie działań podjętych wobec osób winnych nieprawidłowości związanych z odmową udzielenia skarżącemu zwolnienia od zajęć służbowych z tytułu wychowywania dziecka do lat 14, pozwala na stwierdzenie, iż są to raporty kierowane w trybie wnioskowo-skargowym, uregulowanym w Dziale VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej K.p.a.), a zatem nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), dalej jako P.p.s.a.). W konkluzji uzasadnienia Sąd podkreślił, że skoro sądowa kontrola administracji publicznej nie ma zastosowania do skarg i wniosków, a skarga (w konsekwencji również skarga na bezczynność w tym zakresie) jest niedopuszczalna, to zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. podlega odrzuceniu. Z powyższym nie zgodził się skarżący, który od powyższego orzeczenia wywiódł skargę kasacyjną. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. art. 3 § 2 pkt 8 i 9 mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej, w sytuacji, w której Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż złożona przez skarżącego skarga na bezczynność komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji nie podlega sądowej kontroli a tym samym podlega odrzuceniu; 2. naruszenie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2023.775, zwanej dalej k.p.a) w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez wydanie odmiennego rozstrzygnięcia w tożsamym stanie faktycznym poprzez odrzucenie skargi na bezczynność jako niedopuszczalnej z uwagi na okoliczność, iż dotyczyła ona działań organu w postępowaniu uregulowanym w dziale VIII k.p.a. podczas, gdy wyrokiem z dnia 21.06.2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SAB/Wa 607/21) w analogicznym stanie faktycznym wniesioną przez skargę na bezczynność rozpoznał merytorycznie; 3. naruszenie art. 58 § 1 pkt 6, art. 3 § 1 pkt 8 i 9 i art. 149 P.p.s.a. w zw. z art. 134i, 135 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U.2021.1882, zwanej dalej u.p.) mające istotny wpływ na wynik sprawy a polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu nie stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, nie zobowiązał organu do podjęcia czynności, nie wymierzył organowi grzywny a nadto nie stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy, żądanie skarżącego w dalszym ciągu nie zostało zrealizowane, a nadto nie podjął stosownych czynności w zakresie zasygnalizowanych przez skarżącego naruszeń, jakich mieli dopuszczać się funkcjonariusze policji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację przedstawionych zarzutów. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wraz z opłatą skarbową, a także kosztów stawiennictwa skarżącego w Sądzie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od strony skarżącej kosztów zastępstwa pełnomocnika organu. W dniu 27 listopada 2023 r. skarżący złożył uzupełnienie wniosku strony o zwrot kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że wywiedziona skarga do sądu administracyjnego była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu. W niniejszej sprawie kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest zagadnienie, czy Sąd pierwszej instancji w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 3 § 2 P.p.s.a. dokonał prawidłowej kwalifikacji złożonych przez skarżącego raportów, a w konsekwencji czy była w tej sprawie dopuszczalna skarga na bezczynność do sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że sądy administracyjne przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, zobowiązane są w pierwszej kolejności do zbadania dopuszczalność wniesionej skargi. W niniejszej sprawie zasadnie Sąd pierwszej instancji dokonał analizy dopuszczalności skargi. Przypomnieć zatem należy, że zakres właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczają przepisy określone w art. 3 § 2, § 2a i § 3 P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. o oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a.). Tak określona właściwość rzeczowa sądów administracyjnych oznacza, że w przypadku braku w tym zakresie szczególnych uregulowań ustawowych, sądy administracyjne nie są uprawnione do orzekania w sprawach, które nie zostały wymienione w przytoczonych regulacjach i wynikają z innych niż administracyjny stosunków prawnych. W rozpoznawanej sprawie należało podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że skarga wniesiona przez skarżącego nie dotyczy żadnej z kategorii form działalności administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-9 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że sprawa wywołana skargą na bezczynność dotyczy postępowania regulowanego przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji analiza raportów skarżącego w sprawie działań podjętych wobec osób winnych nieprawidłowości związanych z odmową udzielenia mu zwolnienia od zajęć służbowych z tytułu wychowywania dziecka do lat 14 pozwala na dokonanie stwierdzenia, że są to raporty kierowane w trybie wnioskowo-skargowym, uregulowanym w Dziale VIII K.p.a. Skarżący, zarówno w skardze jak i w skardze kasacyjnej nie wykazał, że było prowadzone przez organ postępowanie administracyjne, które miało na celu wydanie władczego aktu administracyjnego, rozstrzygającego o konkretnych prawach lub obowiązkach skarżącego, ewentualnie innych podmiotów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII K.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy prawo wniesienia skargi, o której mowa w art. 246 § 1 K.p.a. W razie nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 K.p.a. stronie nie służy do sądu administracyjnego skarga na bezczynność organu (por. postanowienia NSA: z 18 lipca 2012 r., I OSK 1589/12; z 25 lutego 2009 r., II OSK 241/09; z 14 października 2010 r., II OSK 2019/10; z 12 marca 2008 r., II OSK 314/08). Postępowanie skargowe ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności w nim podejmowanych nie stosuje się przepisów działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. W odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem władczego aktu administracyjnego, ale czynnością materialno-techniczną, tzn. zawiadomieniem o załatwieniu skargi (art. 238 § 1 K.p.a.), które także nie jest decyzją administracyjną ani aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. W takim postępowaniu nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej. Tym samym czynności – niezależnie od ich formy – podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie ogólnych przepisów działu VIII K.p.a., czy też szczególnych przepisów, mają odrębny charakter i nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej (J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 1012, s. 81, uw. 13; s. 210, uw. 3 pkt 2; por. także postanowienia NSA: z 27 listopada 2015 r., I OSK 3045/15; z 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 318/13; z 8 stycznia 2015 r., II OSK 1827/14). Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 189 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 orzekł jak w sentencji postanowienia